新世紀中國西部發展與公共管理學的使命

摘 要： 研究領域和范圍偏狹，西部發展問題公共管理研究的缺席，是我國公共管理學存在的嚴重缺陷。拓展公共管理學的研究視角，關注西部地區的發展問題，探索適合西部地區的公共管理模式，在西部地區現代化進程中發揮應有的作用，是21世紀中國公共管理學的重要歷史使命。公共管理學應該在與其他學科進行對話的基礎上，立足于西部地區公共管理環境，研究以政府為核心的公共部門如何對該地區多民族傳統文化的保護與管理，對自然生態環境的保護與管理，對公共產品的提供與管理，對民族關系的協調與管理，以及加強危機管理研究，為西部地區經濟建設與政治體制改革創造良好的公共管理環境發揮獨特作用。

關鍵詞： 中國西部地區； 公共管理學； 發展問題； 使命

中圖分類號： F061.6；D621.5 文獻標識碼：A 文章編號： 1673-9973（2010）04-0005-04

Development of Western China in the New Century with the Mission of Public Management

YANG An-hua

(School of Management， Xuzhou Normal University， Jiangsu 221009， China)

Abstract: China’s public administration is strikingly backward in scope of subjects， the public administration of development issues in the western region. The public administration in the new century is faced with the task of enlarging the research perspectives， taking into account of the development issues of the western region， making full use of itself in the modernization process of the western region. The public administration with the government at its core should devote its efforts to the protection and administration of the ethnic traditional cultures， the natural biological environment， the provision and administration of public goods， the coordination and administration of the ethnic interrelations， the reinforcement of the research on crisis management. The utmost aim is to enhance the ability of crisis administration of the western region and provide favorable environment for the economic development and the political reform of the western region.

Key words: western region in China; public administration; development issues;mission

為了縮小中國地區差距，世紀之交，我國政府從國家發展的高度制定并實施西部大開發戰略，經歷了成就輝煌的10年之后，西部開發新的號角再次吹響，我國將在新的起點上繼續深入推進西部大開發。自從西部大開發戰略實施以來，經濟學、政治學、社會學、民族學、歷史學等社會科學均做出了積極回應，發揮了各自應有的作用。相比而言，公共管理學在這方面卻顯得頗為滯后，由于沒有找準自己的位置，也就未能做出積極回應，因此，遠未發揮自身的作用。在公平、公正日益成為時代強音?？s小地區差距也正成為我們黨和國家的施政目標的當今，作為應時代需求而產生的公共管理學，應該把握時代脈搏，對新的時代需求作出積極回應，不斷拓展自己的研究領域與范圍，克服自身的不足，并從戰略的高度研究我國發展中的重大課題，關注西部地區的發展，探索更加適合西部地區的公共管理模式，在中國現代化與構建和諧社會的時代進程中發揮自身的獨特作用。

一、西部地區公共管理學研究的缺席

新中國成立以來，我國西部地區得到了前所未有的發展，但至今仍然是中國貧困面積分布最廣、經濟發展差距最大、人類發展水平較低、社會發育程度處于極低水平的地區，致使該地區與東部地區之間長期存在著巨大的不平衡性。有關如何加快西部地區社會經濟的發展及縮小中國東西部地區的發展差距等問題，近年來學者從經濟學、民族學、文化人類學等各個角度給予了廣泛探討與研究，出現了大量的研究成果，而從公共管理學的視角進行的研究并不多見。

學者對東西部地區差距拉大的成因，從經濟學等視角進行了廣泛的探討①，提出了發展西部民族地區經濟，縮小東西部地區差距的諸種對策。然而，分析這些研究，我們不難發現，其中絕大多數是從經濟發展的視角分析東西部地區差距，從經濟的角度探討西部地區的發展問題，所提出的種種對策也主要是針對如何發展西部地區的經濟①。這些理論的提出和政策的實施，雖然在很大程度上提高了西部地區的經濟發展水平，然而，不可否認的是，東西部地區差距仍在進一步拉大，西部地區在各方面仍然問題重重。

因此，我們不能不反思我國有關發展問題尤其是西部地區發展問題的研究與發展思路。談及發展，人們往往容易產生一種誤解，即簡單地將發展等同于經濟的發展，于是乎，發展問題似乎也就成為經濟學者們的研究專利。這一點，從近年來我國學界有關我國發展問題的研究便可以得到充分證實。而近年來我國有關西部地區的發展，除了民族學與文化人類學在研究外，幾乎就是經濟學在唱獨角戲了，其他學科極少涉及。這正是有關我國發展問題研究所存在的嚴重缺陷。關于這一點，早在1995年胡偉教授就為我國學界提出了警示：當前中國的發展研究陷入了一種純經濟分析的困境。同時以新一代政治學者敏銳的目光深刻地指出，發展問題不僅是經濟學的課題，而且是政治學和社會學的課題。[1]

筆者進一步認為，問題還不止于此，中國的發展問題不僅是經濟學、政治學和社會學等學科的課題，也是管理學尤其是公共管理學的重要課題，因為公共管理的目標正在于解決社會問題、追求公共福祉和公共利益。公共管理學主要關注作為公共利益代表者和維護者的公共部門，如何才能對公共事務進行有效的管理[2]，以便為經濟建設與政治改革創造良好的公共管理環境發揮積極作用。在公共問題日益凸顯的當今世界，公共管理的作用已經變得越來越重要，研究以政府為核心的公共部門在公共事務方面管什么和如何管的公共管理學[3]在社會發展中的作用也因此而變得日趨重要。這一點，薛瀾教授曾作過論述：如果說經濟學在前一時期的改革與發展中成為社會科學領域的帶頭學科，那么，中國現實與未來的改革與發展則為公共管理學科的發展提供了空前的歷史機遇。問題在于，中國公共管理學界能夠抓住機遇，承擔時代所賦予的重任嗎？[4]中國公共管理學可謂任重而道遠。

近年來我國西部地區在諸多方面問題的凸顯，東西部地區差距進一步拉大，原因雖然是多方面的，固然與深刻的歷史成因相關，與國家、政府對西部的宏觀布局、政策導向有關，與其惡劣的自然條件相關；但更是由于選擇了模仿或照搬東部發達地區發展模式的追趕戰略在實踐上的失敗所導致的結果。從多年來的發展現實看，西部地區不僅在經濟上采取模仿或照搬東部發達地區發展模式的追趕戰略，簡單地追趕單一的經濟目標，將發展問題經濟化，將經濟問題絕對化；在管理上，一方面不重視公共管理，造成我國發展問題上的公共管理缺席，另一方面，即便有某種意義上的公共管理，也是不顧東西部區情的巨大差異，采取全國步調一致的管理模式②，從而不僅導致管理成本的增高，而且極大地影響了管理效率，導致經濟差距和社會差距的進一步加大，各種問題更為凸顯。

總之，研究領域和范圍偏狹，在理論上忽視我國不同區域尤其是東西部地區公共管理的差異性研究，在實踐上不顧東西部地區的巨大差異，在西部地區盲目模仿甚至照搬東部發達地區的公共管理模式，西部發展問題公共管理研究的缺席，未在中國西部大開發與構建和諧社會的時代發展進程中發揮應有的作用，是我國公共管理學存在的嚴重缺陷③。

二、西部地區在發展中存在的主要問題

我國西部地區在1949年至1978年的計劃經濟體制下，經過30年的探索和建設，該地區經濟社會發展速度較快，比較差距逐步有所縮小。但自上世紀90年代以來，東西部地區差距迅速拉大。這種現象，引起了我國政府和國內外學者的關注。但人們往往只看到經濟差距而忽視了其他方面的差距。其實，我國東西部地區的差距是多方面的，胡鞍鋼和溫軍將其歸納為三個方面，即經濟發展差距(地區人均GDP發展差距、城鄉收入差距、城鄉公共服務發展差距)、人類發展差距(生活水平差距、生活質量差距)和社會發展差距(教育差距、信息差距、技術差距、醫療衛生差距、交通運輸差距、體制差距、觀念差距)[5]，較為科學、全面地歸納了長期以來我國東西部地區的發展差距。西部大開發戰略的實施，在很大程度上為西部地區的發展，帶來了新的動力與活力。幾年來，西部地區取得了跨越性發展。然而，近年來西部地區在發展過程中存在的問題也是極為突出的，如對自然資源的掠奪性開發，重經濟發展、輕社會與文化發展，以生態與環境的嚴重破壞為代價，等等。筆者以為，目前我國西部地區的發展問題突出表現在以下方面：

（一）自然生態環境的嚴重破壞與污染

相對于東部地區而言，西部地區的生態更為脆弱。而近幾十年來西部經濟發展趕超戰略的一個重要特征便是以自然資源的過渡開發及生態環境的嚴重破壞為代價。近幾十年來，由于對自然生態保護認識的不足、政策的失誤、短期利益驅使，以及工業化的推進、人口的過快增長和人為的破壞等多方面的原因，造成了我國地區自然生態的嚴重破壞。主要表現為：環境污染日趨嚴重；濕地面積劇減，水土流失面積擴大；地表植被遭破壞，荒漠化嚴重；生物多樣性遭到破壞；氣候惡化，自然災害頻發；森林面積銳減。[6]生態的嚴重破壞又造成了巨大的經濟損失。生態環境狀況的持續惡化的另一個直接后果是使西部地區的社會可持續發展受到阻礙。由于生態環境持續退化，西部地區已有不少區域的生存環境直接受到威脅。

（二）民族傳統文化的迅速消失

一個民族的傳統文化是該民族有別于其他民族的最本質的特征，他凝聚著一個民族在其歷史的自我生存發展中不斷形成的智慧、理性和創造力，以及自我約束力。在適應本民族特殊的自然環境和社會環境方面具有獨特的價值和功能，具有自己的獨創性。傳統文化中的這種心智之光曾經引導出人和自然的和諧、人與社會的協調的明智之路。民族文化多樣性不僅僅是中國幾千年來歷史積淀形成的巨大財富，而且還是全人類共同擁有的寶貴資源，民族文化多樣性應被視為人類文明進步的象征①。

西部是我國少數民族的聚居地，我國80％以上的少數民族分布在西部地區，5個自治區全部在西部地區，30個自治州中有27個地處西部地區。豐富多彩的民族文化是西部地區的重要資源與優勢所在。然而，中國各少數民族在改革開放30多年來，經濟上有了快速發展，生活得到了很大改善的同時，在現代工業社會文化潮流的沖擊下，體現民族特色的民族傳統文化正大量流失，不少民族的服飾、語言、傳統民居、歌唱藝術、民族舞蹈、禮儀習俗等民族文化遺產，也正在迅速消失或受到極大沖擊。以致有學者認為，我國少數民族傳統文化有可能在20至30年或在更長一些的時期內大部或全部消失。[7]

（三）交通、教育等公共物品提供的嚴重滯后

新中國成立以來，雖然西部地區交通運輸、教育等有了長足發展，但其總量仍然遠遠滯后于社會發展，并成為其社會發展的一個重要制約因素。目前，西部地區的鐵路密度不及全國平均水平的1/2，只有東部地區的1/4；公路路網密度遠低于全國和東部地區平均水平，且公路等級低、路況差；在廣大農牧區還有相當數量不通公路的村鎮。相對于東部地區而言，西部地區教育更為落后：基礎教育普遍存在著“三高三低”現象（即輟學率、復讀率、留級率高，入學率、鞏固率、畢業率低）；教學設施數量不足；辦學模式單一，職教、成教發展嚴重滯后。西部地區公共物品提供的嚴重滯后，不僅已成為經濟發展的瓶頸，也成為其社會發展的瓶頸。

（四）突發公共事件的明顯加劇

近年來，我國西部地區突發性公共事件呈明顯上升趨勢。而與其他地區危機相比，我國西部尤其是少數民族地區的危機有隱蔽性、難以識別性、難以控制性以及表現形態的多樣性與復雜性等顯著特征[8]。這些突發性公共事件，不僅在相當程度上威脅著西部各民族人民的生命安全，而且由于各種危機事件所造成的巨大經濟、財產損失，極大地阻礙了西部地區的社會與經濟發展，阻礙了西部地區和諧社會的實現。

三、21世紀西部地區的發展與公共管理學的歷史使命

公共管理是由政府、非政府公共部門和民眾組成的管理體系，共同管理社會公共事務的活動，其目標是增進公共利益并公平地分配。[9]公共管理研究主要關注作為公共利益代表者和維護者的公共部門，如何才能對公共事務進行有效管理。如果說我國改革前一階段的重點在東部地區，重要思想是讓一部分人先富起來的話，那么，可以肯定地說，在21世紀，我國的發展重點將是中西部尤其是西部地區，在此過程中，會將“公平”、“公正”、“共同富?！钡汝P鍵詞擺在顯赫位置。面對時代大潮，能否把握時代脈搏，在發展中不斷拓展自己的研究領域，在中國現代化進程中主動承擔應有的責任，能否將公正作為自己的核心價值觀，事關我國公共管理學自身的命運，也決定著中國公共管理的發展方向。

如果說經濟學從經濟的視角探討西部地區的發展，人類學從文化的層面研究西部民族地區的發展，那么，從公共管理的視角對西部地區的發展問題予以足夠的關注與探討，在該地區現代化進程中找準自身的位置，發揮自己應有的作用，則是新世紀中國公共管理學的重要歷史使命。那么，在此問題上，公共管理學如何作為呢？筆者以為，公共管理學不同于經濟學、政治學、人類學、生態學等學科，應該在與這些學科進行對話的基礎上，立足于西部地區區情，發揮自己的獨特作用，深入研究以政府為核心的公共部門在公共事務方面管什么和如何管，如何提供公共物品，即研究如何對該地區多民族傳統文化的保護與管理，對自然生態環境的保護與管理，對公共產品的提供與管理，對民族關系的協調與管理，以及如何加強危機管理研究，提升西部地區危機管理能力，以便在為西部地區經濟建設與政治體制改革創造良好的公共管理環境方面發揮自己的獨特作用。具體表現為：

（一）加強對多民族傳統文化保護與管理的研究

對于民族文化傳統非常獨特、少數民族分布集中的西部地區來說，充分利用民族文化多樣性，不僅可最大限度地為各民族提供發展機會與發展空間，而且還可確保各民族發展道路選擇的真實性。如果說人類學是從文化的角度認識傳統文化對各民族生存和發展的重要性的話，那么，公共管理學的責任則在于研究以政府為核心的公共部門如何對多民族傳統文化進行有效的保護和管理，以便維護各民族獨特的民族生態環境，充分發揮我國多民族文化優勢。

（二）強化對自然生態環境保護與管理的研究

自然生態環境是最基本而又最重要的公共事務，對自然生態環境的保護和管理是公共管理最基本的職能。而相對于東部地區而言，我國西部地區的生態更為脆弱，而且誠如前文所述，近幾十年來西部經濟發展趕超戰略是以自然資源的過渡開發及生態資源的嚴重破壞為代價，造成了自然生態環境的嚴重破壞和污染，已經嚴重威脅到西部地區社會經濟的可持續發展乃至威脅到各族人民的生存。而西部生態環境保護又面臨種種問題，如生態環境脆弱，環保意識差，環保投入不足，環保立法不完善。[9]因此，重視外部環境管理的公共管理學應該將研究如何從公共事務管理的角度對西部地區自然生態環境的有效保護與管理作為自己義不容辭的責任。

（三）深入研究西部地區公共物品的提供與管理

公共管理學是一門研究公共部門如何提供公共物品的學問。[11]公共管理學的核心問題應該圍繞著公共資源的組織、管理與配置而展開[12]。西部地區在交通、教育等公共物品的提供與管理方面均遠遠落后于東部發達地區，表明我國政府在不同區域公共物品提供上的不公正性，在公共物品提供與管理上的滯后性。而公共利益是公共管理的核心目標，公共管理的目標正在于增進公共利益并公平地分配。[13]因此，在西部地區公共物品的提供上，公共管理學的任務一方面在于從社會公正的角度研究如何進行公共物品的供給，另一方面，為了保證公共物品供給的有效性，還得深入研究如何對所提供的公共物品進行有效的管理，以確保公共物品的共享性及防止少數政府官員在公共物品提供過程中的尋租與其他腐敗行為的發生。

（四）加強危機管理研究，為全面提升西部民族地區危機管理能力做出積極貢獻

公共危機管理是公共管理的重要內容。近年來，隨著國際范圍內各種危機事件的頻繁發生，我國西部民族地區各類突發公共事件也呈明顯上升趨勢。這些突發公共事件不僅在相當程度上威脅著西部各民族人民的生命安全，而且阻礙了西部地區全面進入小康社會和現代化的進程。同我國其他地區相比，西部地區突發事件的形態更為復雜多樣，而政府的危機意識更淡薄，突發事件的應對能力更差，而危機承受能力更為脆弱。立足于西部地區危機的特點，加強危機管理研究，有效提升西部地區政府與社會的危機管理能力，應成為新世紀中國公共管理學的重要目標。

（五）深入研究西部地區民族關系的協調與管理

隨著西部開發的深入，各民族交往增多的同時，各個民族以自己的文化、傳統和價值觀為基礎的利益爭奪也更為明顯。另外，各民族的傳統文化也受到現代文化的沖擊，再加上傳統文化的流失使不少民族的傳統道德倫理體系受到強烈沖擊，市場商潮和泛濫成災的影視俗流使得暴力等不良行為帶入少數民族地區，等等，都將使族際沖突有可能發生。一旦形成較大規模的沖突，就會危及到社會和政治的穩定。站在各民族的立場上，公共管理學應該從文化與管理的視角，深入研究如何協調各民族關系，為創造新型的多民族協調合作關系做出積極貢獻。

總之，著眼于21世紀中國的現代化，公共管理學在加強與政治學、經濟學、社會學、人類學、管理學等學科的對話的同時，必須在為中國現代化建設創造良好的公共管理環境及公共物品的提供與管理方面發揮獨特的作用，并拿出自己的拳頭產品。在特定的歷史時期關注我國欠發達地區尤其是西部地區的發展，加強對西部地區的現代化建設創造良好的公共管理環境及公共物品提供與管理的研究，積極探索更加適合西部地區的公共管理模式，為西部地區經濟建設與政治體制改革創造良好的外部環境發揮積極作用，是新世紀公共管理學不可推卸的天職，也是中國公共管理學不斷克服自身的不足，逐步走向成熟的重要標志。

參考文獻：

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[13]陳慶云，等.論公共管理中的公共利益[J].中國行政管理，2005，（7）：17-20.[責任編輯、校對：楊賢]