應(yīng)對氣候變化:國際談判歷程及主要經(jīng)濟(jì)體的態(tài)度與政策

摘要 為解決氣候變化問題，聯(lián)合國設(shè)立了政府間氣候變化專門委員會，召開了十五次國際氣候變化大會，取得了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》與“巴厘島路線圖”等重要成果，確定了各國尤其是發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放減少義務(wù)，為應(yīng)對氣候變化問題確立了基本框架。國際社會已準(zhǔn)備就《京都議定書》以后的國際氣候制度框架進(jìn)行談判，各國官方機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與學(xué)者圍繞減排義務(wù)的類型、區(qū)別對待與責(zé)任分擔(dān)，提出了多種方案。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體是溫室氣體減排義務(wù)的主要承擔(dān)者，同時也是全球氣候合作的主要參與者。美國的氣候政策出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，奧巴馬總統(tǒng)將氣候變化政策作為重點(diǎn)政策領(lǐng)域之一；歐盟與日本則一直積極推動全球溫室氣體減排；發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體也積極參與國際氣候合作，如印度已制訂了《氣候變化國家行動方案》。作為發(fā)展中國家，中國不需承擔(dān)氣體排放減少量化任務(wù)，但仍積極參與這一歷史進(jìn)程，做出了自己的貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞 氣候變化；國際談判；聯(lián)合國氣候變化框架公約；京都議定書

中圖分類號X22 文獻(xiàn)標(biāo)識碼A 文章編號1002-2104(2010)06-0013-09

氣候變化問題是當(dāng)前備受關(guān)注的全球性問題之一。國際氣候制度框架以及其他國家的氣候政策會對我國的發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)生影響，因此，對這一問題保持關(guān)注是必要的。為解決氣候變化問題，聯(lián)合國成立了政府間氣候變化專門委員會，召開了多次會議，制定了一系列重要文件，為應(yīng)對氣候變化問題確立了基本框架。發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體是溫室氣體減排義務(wù)的主要承擔(dān)者，同時也是全球氣候合作的主要參與者，美國的氣候政策在奧巴馬當(dāng)選總統(tǒng)之后出現(xiàn)了重大轉(zhuǎn)變，歐盟與日本則一直積極推動全球溫室氣體減排。發(fā)展中經(jīng)濟(jì)體，如印度等也積極參與國際氣候合作。中國盡管不承擔(dān)氣體排放減少量化任務(wù)，但仍積極參與這一歷史進(jìn)程，做出了自己的貢獻(xiàn)。

1 國際氣候談判歷程

1.1 歷史進(jìn)程

20世紀(jì)60、70年代，科學(xué)研究發(fā)現(xiàn)，人類活動產(chǎn)生的二氧化碳加劇了自然界中的“溫室效應(yīng)”。自20世紀(jì)80年代起，國際社會日益認(rèn)識到氣候變化問題的嚴(yán)重性。為應(yīng)對氣候變化問題，聯(lián)合國于1988年成立了政府間氣候變化專門委員會(IPCC)，其職責(zé)是收集、整理世界各國在氣候變化領(lǐng)域的研究工作與成果，提出科學(xué)評價與政策建議。

此后，國際社會就氣候變化問題召開了多次會議。2008年在波蘭波茲南舉行的《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第十四次締約方大會(COP-14)通過了“巴厘島路線圖”，啟動了新的談判，以在2009年底舉行的哥本哈根會議(即COP-15)上就2012年后(又稱“后京都”)應(yīng)對國際氣候變化問題達(dá)成新的協(xié)議。哥本哈根會議最終達(dá)成了《哥本哈根協(xié)議》。盡管《哥本哈根協(xié)議》并不具有法律約束力，但這次會議在發(fā)達(dá)國家強(qiáng)制減排和發(fā)展中國家采取自主行動上取得了新的進(jìn)展，在長期目標(biāo)、資金和行動透明度問題上達(dá)成重要共識，被聯(lián)合國秘書長潘基文認(rèn)為是“不可或缺的開始”。

1.2 重要成果

在過去的20多年中，國際社會先后制定了《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》、“波恩協(xié)議”、“馬拉喀什協(xié)定”、《氣候變化與可持續(xù)發(fā)展德里部長宣言》等重要文件或決定，為全球應(yīng)對氣候變化行動提供了基本的法律制度。在這些文件中，最重要的是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》、《京都議定書》與“巴厘島路線圖”。

1.2.1 《聯(lián)合國氣候變化框架公約》

在1992年6月的聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上，各國政府簽署《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(以下簡稱《公約》)，這是國際環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域中迄今為止影響最大的國際法律文件。《公約》根據(jù)“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，要求發(fā)達(dá)國家應(yīng)率先減少溫室氣體的排放，同時，考慮到發(fā)展中國家實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟(jì)增長與消除貧困的正當(dāng)?shù)膬?yōu)先需要，對其減少其他排放任務(wù)未作明確規(guī)定。

具體而言，各締約方的具體承諾如下：附件一國家(發(fā)達(dá)國家與轉(zhuǎn)軌國家，共41國)應(yīng)制定國家政策和采取相應(yīng)措施，限制人為的溫室氣體排放；附件二國家(24個最發(fā)達(dá)國家)應(yīng)提供新的和額外的資金，以支付發(fā)展中國家履行義務(wù)所需的全部費(fèi)用。

1.2.2 《京都議定書》

《公約》只是一般性地確定了溫室氣體的減排目標(biāo)，沒有就發(fā)達(dá)國家減排的具體指標(biāo)做出硬性規(guī)定，缺乏約束力。為解決上述問題，在1997年召開的《公約》第三次締約方大會通過了《京都議定書》，并于2005年2月16日正式生效。

《京都議定書》為發(fā)達(dá)國家制定了明確的減排目標(biāo)與時間表。其主要內(nèi)容是：在第一個承諾期內(nèi)(2008～2012年)，附件一國家的溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5％；在履約方式上，允許發(fā)達(dá)國家采取靈活的政策和行動，包括“聯(lián)合履行”(第六條條款)、“清潔發(fā)展機(jī)制”(第十二條條款)與“排放貿(mào)易”(第十七條條款)三種機(jī)制；附件二國家在減少排放任務(wù)之外，還應(yīng)當(dāng)提供發(fā)展中國家所需要的資金，包括技術(shù)轉(zhuǎn)讓的資金。

1.2.3 “巴厘島路線圖”

《巴厘島行動計劃》與“巴厘島路線圖”于2007年在《公約》第十四次締約方大會上通過。其中，《巴厘島行動計劃》共包括十三項內(nèi)容，較為重要的包括：為推動新的談判，在框架條約下設(shè)立長期合作行動特別工作小組(AWG－LCA)，在2009年完成工作并向COP－15提交報告(條款2)；要求所有發(fā)達(dá)國家做出可測量、可報告、可核實(shí)(即MRV)的溫室氣體量化減排承諾，包括量化的排放限制與減排目標(biāo)(條款1(b)(i))；在可持續(xù)發(fā)展、擁有支援性及可行性技術(shù)、資金及能力建設(shè)的背景下，發(fā)展中國家在國內(nèi)采取適當(dāng)?shù)摹翱蓽y量、可報告、可核實(shí)”的減緩氣候變化行動(條款1(b)(ii))；除減緩氣候變化問題外，還強(qiáng)調(diào)適應(yīng)氣候變化(條款l(c))、技術(shù)開發(fā)和轉(zhuǎn)讓(條款1(d))、資金(條款1(e))等發(fā)展中國家關(guān)心的問題等。

“巴厘島路線圖”既包括《巴厘島行動計劃》中列出的《公約》(UNFCCC)下的新的談判進(jìn)程，也包括《京都議定書》框架下的現(xiàn)有談判和2009年完成的目標(biāo)，這就確定了未來談判方式的“雙軌路徑”，兩種路徑相對應(yīng)的機(jī)構(gòu)分別為長期合作行動特設(shè)工作組(AWG－LCA)與《京都議定書》締約方特設(shè)工作組(AWG－KP)。

1.3 減排義務(wù)的確定

國際氣候制度框架包括減排義務(wù)、靈活機(jī)制、資金機(jī)制等多方面的內(nèi)容，其中，最為核心的是減排義務(wù)的分擔(dān)。《公約》與《京都議定書》所規(guī)定的各方義務(wù)是在公平基礎(chǔ)上，根據(jù)共同但有區(qū)別的責(zé)任等原則，通過“自上而下”的談判方法而確定的。

1.3.1 公平和共同但有區(qū)別的責(zé)任原則

《公約》第三條規(guī)定了指導(dǎo)締約方采取履約行動的五項原則，其中的第一項是“各締約方應(yīng)當(dāng)在公平的基礎(chǔ)上，并根據(jù)他們共同但有區(qū)別的責(zé)任和各自的能力，為人類當(dāng)代和后代的利益保護(hù)氣候系統(tǒng)”。這項原則包含了“公平”與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”兩方面的內(nèi)容。

“公平”不僅包含人際關(guān)系，也涉及人與自然之間的關(guān)系；不僅包含代內(nèi)公平，還涉及代際公平；不僅要實(shí)現(xiàn)結(jié)果公平，還要保證過程公平。有學(xué)者詳細(xì)比較了不同公平原則的基本定義以及具體的操作規(guī)則，中國學(xué)者則強(qiáng)調(diào)公平應(yīng)當(dāng)是“人際公平”。

“共同但有區(qū)別的責(zé)任”又包含兩方面的含義。一是“共同的責(zé)任”，各國不論大小、強(qiáng)弱、貧富，均對全球氣候變化負(fù)有責(zé)任。其二是“有區(qū)別的責(zé)任”，強(qiáng)調(diào)發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家對氣候變化的不同責(zé)任。這是因為，發(fā)達(dá)國家不僅在歷史上，而且在目前仍是溫室氣體的主要排放者，相應(yīng)地，也應(yīng)當(dāng)是氣候變化責(zé)任的主要承擔(dān)者，“率先對付氣候變化及其不利影響”。

1.3.2 談判方式

盡管學(xué)者們對確定各國減排義務(wù)的談判方式有多種建議，但從實(shí)際操作過程來看，確定各國減排義務(wù)主要通過兩種方法：基于承諾的“自上而下”方法與基于原則的“自下而上”方法。前者首先由各國分別提出自己的減排目標(biāo)，然后以此為基礎(chǔ)，最終達(dá)成一個各方都可以接受的方案；后者首先由各方就總的減排目標(biāo)和義務(wù)分擔(dān)原則進(jìn)行談判并達(dá)成共識，然后根據(jù)這些原則分擔(dān)減排義務(wù)。《京都議定書》的談判采用的正是前一種方式，即基于承諾的“自上而下”方法。

1.3.3 具體方案

在《京都議定書》通過之前，各國政府、研究機(jī)構(gòu)與學(xué)術(shù)界就提出了許多關(guān)于溫室氣體排放減少義務(wù)的分配方案。《京都議定書》采用分配方案是“京都模式”，其特征是以某一基年(1990年)的現(xiàn)實(shí)排放為基礎(chǔ)，通過政治談判來確定各締約方的具體減排目標(biāo)。根據(jù)協(xié)議書，到2008～2012年第一承諾期，附件一國家在1990年的基礎(chǔ)上整體減排5％，其中，歐盟8％，美國7％，日本、加拿大各6％，俄羅斯、烏克蘭、新西蘭維持零增長，澳大利亞、冰島分別將排放增長量限制在8％與10％。歐盟通過內(nèi)部談判將議定書規(guī)定的8％的總量減排任務(wù)進(jìn)一步分散到各成員國(見圖1)。

1.4 關(guān)于后京都制度框架的建議

減緩氣候變化是一項長期任務(wù)，《京都議定書》只是截止到2012年的目標(biāo)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因此，國際社會已準(zhǔn)備就《京都議定書》(也即2012年)以后的國際氣候制度框架進(jìn)行談判，各國官方機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)與學(xué)者已經(jīng)為后京都國際氣候制度框架提出了許多設(shè)計方案。

由于后京都制度框架的選擇也會影響到我國相關(guān)政策的制定，所以，對后京都制度框架保持關(guān)注也是必要的。有中國學(xué)者對其中影響較大的十多種方案作了詳細(xì)介紹與綜合評論，皮尤全球氣候變化中心的一份工作論文則列舉了40多種方案，并就這些方案所涉及到的內(nèi)容，包括談判的形式與論壇、時間框架、減排義務(wù)的類型、義務(wù)的約束性、區(qū)別性與責(zé)任分擔(dān)等進(jìn)行了整理分類。其中，減排義務(wù)的類型以及區(qū)別對待與責(zé)任分擔(dān)的內(nèi)容可以分別整理為表1與表2。

在2004—2005年舉行的皮甘迪克氣候?qū)υ挄?TheClimate Dialogue at Poeantico)上，與會者認(rèn)為，各種方案之間并不是相互替代關(guān)系，而是可以平行共進(jìn)或相互配套的“元素”，其中最核心、最可行的六個元素是：指導(dǎo)性的長期目標(biāo)、適應(yīng)能力、指標(biāo)與貿(mào)易、部門法、基于政策的方法與技術(shù)合作。之后，又有一系列工作論文或研究報告就這些“元素”進(jìn)行了更深入的討論。Burton、Difinger與Smith討論了如何通過多邊努力提高適應(yīng)力。Sodamky認(rèn)為，盡管綜合法(即給所有部門確定一個目標(biāo))具有彈性較大的特征，使各國可以選擇成本最低的部門減少溫室氣體排放，但是，部門法也具有諸多優(yōu)點(diǎn)，例如能吸引更多的參與方、簡化談判、量化努力并促進(jìn)競爭。Lewis與Diringer認(rèn)為，基于政策的方法(Policy-basedapproach，即減排義務(wù)不是與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的排放限制聯(lián)系，而是與減排政策相聯(lián)系)能夠使各國根據(jù)國內(nèi)環(huán)境與重點(diǎn)事項進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整減排義務(wù)，可以作為發(fā)展中國家參與國際氣候合作的一項選擇。

Breidenlch與Bodansky則認(rèn)為，“巴厘島路線圖”提出的未來氣候條約的核心要素——“可測量、可報告、可核實(shí)(MRV)”在減排行動、對發(fā)展中國家的資金與技術(shù)支持中難以體現(xiàn)。導(dǎo)致這種缺陷的根源是，義務(wù)本身就是非常模糊不清的，所以，對未來氣候條約的可信的“可測量、可報告、可核實(shí)”檢驗主要取決于義務(wù)的明確界定。為此，在通常的“自下而上”談判方式與“自上而下”談判方式之外，他們提出了一個“多種途徑法”。這種方法兼具“自下而上”法的靈活性優(yōu)點(diǎn)以及“自上而下”法的凝聚力與互惠性優(yōu)點(diǎn)，不同類型的國家可以承擔(dān)不同的義務(wù)并采取不同的行動方案。

值得一提的是由中國學(xué)者提出的滿足人文發(fā)展基本需要的方案(Human Development Goals)與碳預(yù)算方案(Carbon Budget)。滿足人文發(fā)展基本需要的方案將碳排放分為用以基本生活需要的碳排放和奢侈、浪費(fèi)性的碳排放，強(qiáng)調(diào)保障基本生活需要的碳排放。在此基礎(chǔ)上，碳預(yù)算方案從消費(fèi)需求角度，提出了個人消費(fèi)排放的碳預(yù)算的概念，并以此規(guī)范約束消費(fèi)行為。

2 主要經(jīng)濟(jì)體的態(tài)度與政策

2.1 美國

美國是世界上排放溫室氣體最多的國家。20世紀(jì)70年代末期，美國就開始意識到這一問題，從那時候起，美國政府應(yīng)對氣候變化的政策經(jīng)歷了數(shù)次變化。在小布什執(zhí)政的八年中，由于認(rèn)為旨在限制發(fā)達(dá)國家溫室氣體排放的《京都議定書》不符合美國的利益，美國政府一直否認(rèn)存在著緊迫的氣候問題，拒絕簽署《京都議定書》。2002年2月，布什宣布美國將實(shí)施“新環(huán)境方案”以替代《京都議定書》，其目標(biāo)是，將每百萬美元國內(nèi)生產(chǎn)總值的溫室氣體排放量在未來10年(2002～2012)里削減18％。這一方案的提出受到了國際社會的廣泛關(guān)注，多數(shù)國家認(rèn)為此方案無法替代《京都議定書》。

奧巴馬在當(dāng)選總統(tǒng)之后，將氣候變化作為僅次于振興經(jīng)濟(jì)的重點(diǎn)政策領(lǐng)域。2008年11月18日，在洛杉磯舉行的全球環(huán)境峰會上，奧巴馬重申了對旨在減少溫室氣體排放的“溫室氣體總量控制和碳排放交易體系”的支持，提出每年制定溫室氣體排放控制目標(biāo)，最終在2020年前將溫室氣體排放降低到1990年水平，到2050年再減少80％，同時許諾在節(jié)能技術(shù)方面投入1500億美元。奧巴馬還批評了小布什政府的氣候變化政策，表示在他的總統(tǒng)任期內(nèi)他將帶領(lǐng)美國重新在氣候變化方面承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)者的角色，“拖延不再是政策選擇，拒絕不再是可以接受的反應(yīng)”，“現(xiàn)在是我們一勞永逸地同這一挑戰(zhàn)做斗爭的時候了”。

盡管美國目前還沒有一個全面的公共政策來應(yīng)對氣候變化問題，但很多州已經(jīng)制定出了詳盡的減排目標(biāo)。有39個州參加了州際氣候登記組織，還有數(shù)百個城市加入了《美國市長氣候保護(hù)協(xié)議》，該協(xié)議覆蓋的人口高達(dá)7700萬，同時還為地方政府提供實(shí)踐指南。這些城市采納了與《京都議定書》相同的目標(biāo)，即在1990年的水平上減排7％。

同時，在聯(lián)邦層面上，國會的立法和辯論也已經(jīng)達(dá)到新的水平。僅在2007年，與氣候變化相關(guān)的法律文件就有十多個。其中備受關(guān)注的是眾議院于2009年6月通過的《美國清潔能源與安全法案》。該法案提出，2012、2020、2030與2050年的溫室氣體排放量分別比2005年減少3％、20％、42％與83％。法案一旦生效，美國85％的行業(yè)和領(lǐng)域?qū)缓w，基本上包括所有的電力企業(yè)和每年二氧化碳排放當(dāng)量超過25000 t的主要工業(yè)企業(yè)，這將比歐盟現(xiàn)行的氣候變化法案的覆蓋面還要廣泛。此法案被給予了很高的評價，例如，皮尤氣候變化中心總裁克勞森認(rèn)為，該法案包括了積極的減排目標(biāo)，采取措施保護(hù)美國消費(fèi)者與工人，并配套部署了低排放或者零排放技術(shù)，“代表著美國氣候與環(huán)境政策的嶄新起點(diǎn)”。

2.2 歐盟

歐盟一直以積極的態(tài)度參與全球環(huán)境保護(hù)，強(qiáng)調(diào)自己在應(yīng)對氣候變化行動中的領(lǐng)袖角色。早在1992年，當(dāng)時的歐共體就對除可再生能源之外的其他能源統(tǒng)一加征碳/能源稅，以將使用能源對環(huán)境的外部影響內(nèi)部化。2000年，為履行《京都議定書》，歐盟制定《歐盟氣候變化計劃》，確定了約40項成本低于20歐元/t二氧化碳的減排措施，可削減溫室氣體排放6.64～7.65億t二氧化碳當(dāng)量，相當(dāng)于實(shí)現(xiàn)《京都議定書》目標(biāo)需求量的2倍左右。

同時，歐盟還積極與發(fā)展中國家合作共同應(yīng)對氣候變化問題。歐盟積極推動建立發(fā)展中國家氣候變化基金并自2005年以來每年提供4.1億美元資金支持，制定了《發(fā)展合作背景下的氣候變化行動計劃》，與中國建立“歐盟一中國氣候變化合作關(guān)系”。在2007年3月的理事會會議上，歐盟提出，發(fā)展中國家降低溫室氣體排放強(qiáng)度的做法與“共同但有區(qū)別的責(zé)任”的原則一致，并將繼續(xù)加強(qiáng)對發(fā)展中國家降低脆弱性與增強(qiáng)氣候變化適應(yīng)性的支持。

在國際氣候談判中，歐盟始終堅持溫室氣體絕對排放量減少的原則。為實(shí)現(xiàn)發(fā)達(dá)國家的溫室氣體排放到2020年比1990年減少30％、到2050年減少60％～80％的目標(biāo)，在經(jīng)過大量經(jīng)濟(jì)分析并征求成員國意見之后，歐盟委員會于2008年1月23日提出了“氣候變化和可再生能源一攬子執(zhí)行措施”，2008年12月12日，該計劃在歐盟首腦會議上獲得通過，并于17日得到歐盟議會正式批準(zhǔn)。該計劃被認(rèn)為是歐盟實(shí)現(xiàn)減緩氣候變化目標(biāo)的重要基礎(chǔ)，其主要內(nèi)容是三個“20％”：到2020年，溫室氣體排放量在1990年基礎(chǔ)上減少20％(其他發(fā)達(dá)國家若能相應(yīng)大幅度減排，則為30％)，并將任務(wù)分配給各國(見圖2)；可再生能源(風(fēng)能、太陽能與生物能源等)在總能源消費(fèi)中的比例提高到20％；將能源效率提高20％。為實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)的具體措施包括：擴(kuò)展排放交易機(jī)制；解決交易機(jī)制沒有覆蓋的其他部門的排放問題；推動碳捕捉與封存技術(shù)的發(fā)展與安全使用；提出減少交通部門溫室氣體排放的措施等。

2.2.1 英國

英國始終是氣候變化和能源政策方面堅定的領(lǐng)導(dǎo)者，積極尋求國內(nèi)和國際政策以應(yīng)對氣候變化。2000年，英國政府就發(fā)布《英國氣候變化規(guī)劃2000》。2003年，英國政府發(fā)布《能源白皮書——構(gòu)建一個低碳社會》，首次提出了要建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)和低碳社會。在此后的幾年，英國政府又先后出版了《斯特恩報告：氣候變化的經(jīng)濟(jì)學(xué)》、《氣候變化：英國規(guī)劃2006》以及2007、2008年兩個相應(yīng)的年度報告等。

2007年3月13日，英國公布《氣候變化法案》草案，并于2008年11月26日正式通過《氣候變化法》。該法案是世界上第一個應(yīng)對氣候變化危害的長期法律框架，其主要條款包括：2020年CO2排放量比1990年削減至少26％，2050年削減80％；建立碳預(yù)算體系，要求政府制定碳預(yù)算5年計劃并在2009年6月1日之前制定出最初的三個五年計劃(2008-12、2013-17與2018-22)；成立獨(dú)立的、專業(yè)的氣候變化委員會，每年就減排進(jìn)程向議會提交年度報告等。

作為《氣候變化法案》的一項重要內(nèi)容，氣候變化委員會(committee on Climate Change，CCC)已于2008年12月1日成立。在題為《建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)——英國對解決氣候變化問題的貢獻(xiàn)》的就職報告中，氣候變化委員會提出了前三個五年碳預(yù)算。根據(jù)臨時預(yù)算，2020年的溫室氣體排放總量較1990年削減34％(較2005年削減21％)，相當(dāng)于1.10億t二氧化碳；而根據(jù)意愿預(yù)算，2020年的溫室氣體排放總量較1990年削減42％(較2005年削減31％)，相當(dāng)于1.75億t二氧化碳。

2.2.2 荷蘭

與英國一樣，荷蘭也是應(yīng)對氣候變化問題最為積極的國家之一。荷蘭認(rèn)為，《京都議定書》規(guī)定的目標(biāo)遠(yuǎn)不足以阻止氣候變化趨勢。根據(jù)《京都議定書》，荷蘭的目標(biāo)是到2012件溫室氣體排放量比1990年降低6％，但是，為了使荷蘭成為世界上“最清潔且能源使用效率最高”的國家之一，荷蘭制定了更為積極的政策《清潔與效率計劃》，主要目標(biāo)是：①2020年溫室氣體排放量較1990年減少30％；②能源使用效率每年提高2％；③2020年可再生能源比重達(dá)到20％。

《計劃》幾乎涉及所有的部門。考慮到各部門的成本曲線不同，各部門的具體任務(wù)取決于該部門的技術(shù)能力與成本，以公平有效地分?jǐn)側(cè)蝿?wù)。其中，建筑環(huán)境部門(buihenvironment)、能源公司、制造業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)與農(nóng)業(yè)要與荷蘭政府就所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)簽訂協(xié)議。

2.3 日本

日本一直是推動全球溫室氣體減排的主要力量。1997年，日本內(nèi)閣設(shè)立“地球溫室化對策推進(jìn)本部”，在1998年制定《地球溫室化對策推進(jìn)大綱——面向2010年的地球溫室化對策》，并于2002年重新修訂。

近年來，日本政府致力于建設(shè)低碳社會。2007年5月，時任日本首相安倍晉三在一次演講中強(qiáng)調(diào)，建設(shè)低碳社會與推進(jìn)創(chuàng)新技術(shù)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)2050年溫室氣體排放減半的兩個重要手段；提出“清涼地球50”倡議(Cool Earth50)。2007年12月，日本環(huán)境省提出了建設(shè)低碳社會的原則、理念與實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，并制定了詳細(xì)的實(shí)施路線圖。根據(jù)日本一英國聯(lián)合研究項目于2008年6月發(fā)布的一項報告，日本2050年CO2排放量有可能比1990年減少70％，其中，工業(yè)部門、客運(yùn)部門、貨運(yùn)部門、家庭用戶與服務(wù)業(yè)的減排比例分別為30％～40％、80％、50％、40％～50％與40％。日本環(huán)境省發(fā)布的《2008年年度報告：邁向低碳社會與循環(huán)型社會》則認(rèn)為，“世界正處于建設(shè)低碳社會的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上”。

在2008年1月的達(dá)沃斯世界經(jīng)濟(jì)論壇上，時任日本首相福田康夫在“清涼地球50”的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提出“清涼地球促進(jìn)計劃”(Cool Earth Promotion Programme)，并建議通過后京都框架、國際環(huán)境合作與創(chuàng)新三方面的內(nèi)容實(shí)現(xiàn)這一計劃。2008年6月9日，福田康夫又發(fā)表名為“致力于‘作為低碳社會的日本’”的演講，提出日本的長期目標(biāo)是比現(xiàn)有水平減少溫室氣體排放60％～80％。中期目標(biāo)包括：日本可能在2020年比2005年減少20％排放量；努力使世界了解部門法(Sectoral Approach)；在下一年(2009年)公布國家減排目標(biāo)；建立包括主要經(jīng)濟(jì)體、而不僅僅是日本與歐盟的“全體參與”框架。在2008年7月的G8北海道峰會上，福田康夫提出，為準(zhǔn)確界定各國的減排能力，建議使用“部門法”，即首先確定各部門在使用最先進(jìn)技術(shù)時的減排量，再加總得到潛在的排放減少量；認(rèn)為基準(zhǔn)年的選擇應(yīng)當(dāng)能讓更多的國家參與到溫室氣體排放行動中，由于20(10年后的溫室氣體排量同1990年相比較高，以1990年作為基準(zhǔn)年“需要仔細(xì)考慮”。

2.4 印度

2008年6月30日，辛格總理簽署了印度第一部《氣候變化國家行動方案》。該方案明確提出了截至2017年的八個核心“國家任務(wù)”：①太陽能國家任務(wù)，光電量增加到每年10億瓦，形成至少10億瓦的太陽熱發(fā)電；②提高能效國家任務(wù)，要求高能耗產(chǎn)業(yè)降低能源消費(fèi)，為節(jié)能設(shè)施提供稅收減免，為私營企業(yè)的參與提供金融支持；③可持續(xù)生活環(huán)境國家任務(wù)，將提高能源使用效率作為城鎮(zhèn)規(guī)劃的重要部分；④國家水任務(wù)，將水使用效率提高20％；⑤維持喜馬拉雅山生態(tài)系統(tǒng)國家任務(wù)；⑥“綠色印度”國家任務(wù)，在森林退化地區(qū)造林600萬hm2，將印度的森林覆蓋率從23％提高到33％；⑦可持續(xù)農(nóng)業(yè)國家任務(wù)，通過推廣氣候適應(yīng)性作物、拓展天氣保險機(jī)制等方式提高農(nóng)業(yè)的氣候適應(yīng)性；⑧氣候變化戰(zhàn)略知識國家任務(wù)，計劃推出一項新的氣候科學(xué)研究基金，改進(jìn)氣候模型，提高國際氣候合作，以更好的了解氣候科學(xué)、影響與挑戰(zhàn)。

與中國一樣，印度在國際氣候談判中也堅持“人際公平”。辛格總理在就《氣候變化國家行動方案》發(fā)布而發(fā)表的演講中稱，多邊國際談判“的結(jié)果必須是公正合理的”，“這個星球上的每個人都平等的擁有使用大氣空間的權(quán)力，因此，人均排放量的長期趨同是氣候變化國際協(xié)議的唯一的公平的基礎(chǔ)”。

3 中國的立場與國內(nèi)行動

作為發(fā)展中國家，中國并不承擔(dān)減少溫室氣體排放的量化義務(wù)。但是，中國政府始終以負(fù)責(zé)任的態(tài)度重視氣候變化問題，積極參與國際氣候合作，堅持把資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)作為基本國策，把實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展作為國家戰(zhàn)略，為應(yīng)對全球氣候變化做出了積極努力。

3.1 在國際談判中的立場

中國一直是國際氣候合作積極主動的參與者。早在1972年，中國便參與全球環(huán)境問題的討論，參加了在斯德哥爾摩召開的聯(lián)合國人類環(huán)境大會，開始從國家層面上制定環(huán)境政策。1992年，中國批準(zhǔn)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》，成為第五個批準(zhǔn)該協(xié)議的國家。2004年，根據(jù)《公約》和《京都議定書》所規(guī)定的義務(wù)，中國提交了《氣候變化初始國家信息通報》。

概括而言，中國對氣候變化問題的認(rèn)識大致經(jīng)歷了注重環(huán)境含義、注重政治含義與注重經(jīng)濟(jì)含義三個階段。過去，中國一直強(qiáng)調(diào)“中國是發(fā)展中國家、人均排放量低、發(fā)達(dá)國家的歷史責(zé)任”，強(qiáng)硬的、有時缺乏靈活性的立場使中國在國際談判中贏得了“強(qiáng)硬路線者”的聲譽(yù)。近年來，中國的氣候變化立場穩(wěn)中有“變”，在堅持不承擔(dān)量化減排義務(wù)的同時，在相關(guān)領(lǐng)域表現(xiàn)出的更加積極、開放、合作的態(tài)度。

中國政府認(rèn)為，應(yīng)對氣候變化國際合作應(yīng)當(dāng)堅持《公約》和《議定書》基本框架，堅持“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，堅持可持續(xù)發(fā)展。發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)在《議定書》第二承諾期繼續(xù)承擔(dān)大幅度量化減排指標(biāo)，作為整體到2020年在1990年水平上至少減排40％，未批準(zhǔn)《議定書》的發(fā)達(dá)國家應(yīng)當(dāng)承擔(dān)可相與比較的減排義務(wù)。發(fā)達(dá)國家應(yīng)切實(shí)兌現(xiàn)向發(fā)展中國家提供資金、技術(shù)轉(zhuǎn)讓和能力建設(shè)支持的承諾，并作出相應(yīng)的機(jī)制安排。發(fā)展中國家在可持續(xù)發(fā)展框架下，在發(fā)達(dá)國家技術(shù)、資金和能力建設(shè)的支持下，根據(jù)本國國情采取適當(dāng)?shù)倪m應(yīng)和減緩氣候變化的行動。

3.2 國內(nèi)政策與行動

在積極參與國際氣候談判的同時，中國也在國內(nèi)采取了一系列政策與措施以減緩溫室氣體排放，包括提出可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、建立健全法律體系、制定產(chǎn)業(yè)政策與經(jīng)濟(jì)激勵政策等方面。

2007年6月發(fā)布的《應(yīng)對氣候變化國家方案》是我國第一部應(yīng)對氣候變化的政策性文件，也是發(fā)展中國家在該領(lǐng)域的第一部國家方案。《方案》提出了到2010年中國應(yīng)對氣候變化的一系列量化指標(biāo)，其中較為重要的有：到2010年，實(shí)現(xiàn)單位國內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20％左右，相應(yīng)減緩二氧化碳排放；可再生能源開發(fā)利用總量在一次能源供應(yīng)結(jié)構(gòu)中的比重提高到10％左右；煤層氣抽采量達(dá)到100億m3；森林覆蓋率達(dá)到20％，力爭實(shí)現(xiàn)碳匯數(shù)量比2005年增加約0.5億t二氧化碳等。

在哥本哈根會議之前，中國宣布了2020年的目標(biāo)：單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40％～45％；非化石能源占一次能源消費(fèi)的比重達(dá)15％左右；森林面積比2005年增加4000萬hm2，森林蓄積量比2005年增加13億m3。

2009年8月27日，全國人大常委會通過了關(guān)于積極應(yīng)對氣候變化的決議，提出我國今后將重點(diǎn)做好以下幾方面工作：①將應(yīng)對氣候變化納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃；②繼續(xù)抓好國家方案的落實(shí)，在“十二五”期間繼續(xù)完善和實(shí)施應(yīng)對氣候變化國家方案；③大力發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)；④增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力；⑤強(qiáng)化應(yīng)對氣候變化綜合能力建設(shè)；⑥加強(qiáng)法制和體制機(jī)制建設(shè)；⑦積極開展國際交流與合作。哥本哈根會議結(jié)束后不久，全國人大常委會表決通過了《中華人民共和國可再生能源法修正案》，規(guī)定自2010年4月1日起施行。修正案確定了可再生能源發(fā)電全額保障性收購制度，設(shè)立了可再生能源發(fā)展基金，體現(xiàn)了我國政府對發(fā)展可再生能源、應(yīng)對氣候變化問題的重視。另據(jù)報道，中國政府正在起草一個為期10年的清潔能源計劃，其目標(biāo)是，清潔能源在總能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比例在2020年達(dá)到15％；為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，政府將投資數(shù)十億元，用于建設(shè)核電站、風(fēng)電場、太陽能工廠以及可再生能源技術(shù)的研發(fā)。

(編輯：李琪)