關(guān)于我國(guó)區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償財(cái)政政策局限性的探討

生態(tài)環(huán)境具有非競(jìng)爭(zhēng)性和非排它性，屬于公共產(chǎn)品。對(duì)公共產(chǎn)品的消費(fèi)，通常會(huì)有免費(fèi)搭車的問(wèn)題。因此，政府介入提供公共產(chǎn)品，這對(duì)實(shí)現(xiàn)資源的合理配置是必要的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，環(huán)境污染具有外部不經(jīng)濟(jì)性。因此，解決環(huán)境污染存在著“市場(chǎng)失靈”，即無(wú)法單純地依靠市場(chǎng)，而需要政府的介入來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。政府介入環(huán)境保護(hù)方面采取的措施主要有強(qiáng)制性的行政管制和經(jīng)濟(jì)手段。經(jīng)濟(jì)手段與行政管制手段相比具有彈性大的特點(diǎn)，同時(shí)可以使外部成本內(nèi)部化，促使經(jīng)濟(jì)與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)發(fā)展。財(cái)政政策作為實(shí)現(xiàn)政府經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的主要政策手段，同時(shí)也是政府履行其職能的物質(zhì)基礎(chǔ)，理應(yīng)將環(huán)境保護(hù)納入公共財(cái)政的支出范疇，由財(cái)政承擔(dān)一部分生態(tài)補(bǔ)償?shù)穆氊?zé)。但是，就我國(guó)而言，目前財(cái)政政策工具在解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題中，也存在著自身的局限性。

1 財(cái)政手段與政府公共服務(wù)職能的局限性

近些年來(lái)，同我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌、社會(huì)轉(zhuǎn)型的實(shí)際進(jìn)程相聯(lián)系，公共服務(wù)理念己成為我國(guó)政府改革的新的價(jià)值目標(biāo)取向。社會(huì)公共需求的重大變化，迫切要求提升地方政府的公共服務(wù)能力，有效地提供公共服務(wù)。

公共財(cái)政與公共服務(wù)職能是相輔相成、緊密聯(lián)系的，轉(zhuǎn)變政府職能、提供公共服務(wù)是公共財(cái)政確立的基本路徑，而公共財(cái)政是地方政府公共服務(wù)職能在經(jīng)濟(jì)層面上的表現(xiàn)。公共財(cái)政的一個(gè)最基本的要求就是要保證政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的財(cái)力需要。在我國(guó)，財(cái)政體制基本上還是“建設(shè)財(cái)政”，地方政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的增加上，而環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的投入明顯不足。由此，弱化了政府的公共服務(wù)能力，使政府的公共服務(wù)職能嚴(yán)重不到位和缺位。

1.1 生態(tài)重建財(cái)政資金投人偏少

生態(tài)重建工程是一項(xiàng)長(zhǎng)期、長(zhǎng)效工程，涉及的地區(qū)廣，部門多，要求配套資金也多。而我國(guó)現(xiàn)有財(cái)政資金配置僅以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為主要目標(biāo)。所以生態(tài)投入在財(cái)政資金中所占比例不高。世界銀行的研究報(bào)告表明，當(dāng)治理生態(tài)環(huán)境污染的投資占GDP比例達(dá)到1％～1.5％時(shí)，可以控制生態(tài)環(huán)境污染惡化的趨勢(shì)；當(dāng)比例達(dá)到2％～3％時(shí)，環(huán)境質(zhì)量可有所改善。我國(guó)目前各級(jí)財(cái)政在生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理的投資大體維持在1.2％左右，屬于投入偏低的國(guó)家。

生態(tài)建設(shè)資金投入與生態(tài)保護(hù)需要投入相比差距很大。在投入的力度上，各級(jí)財(cái)政都面臨資金短缺的問(wèn)題，即使想增加投入，也力不從心。首先是國(guó)家財(cái)政投入不足，導(dǎo)致生態(tài)建設(shè)進(jìn)展緩慢。主要表現(xiàn)為：植樹(shù)造林投入減少。國(guó)家自1978年實(shí)施“三北”防護(hù)林工程以來(lái)，對(duì)群眾植樹(shù)造林給予7～10元的定格補(bǔ)貼未隨物價(jià)上漲而上調(diào)，造成實(shí)際投入大幅度下降。每畝造林實(shí)際成本為250～310元，國(guó)家提供的造林補(bǔ)助費(fèi)只占實(shí)際成本的2％4％。草原退化和沙化治理投入不足。據(jù)統(tǒng)計(jì)，50年來(lái)，內(nèi)蒙古治理2300萬(wàn)hm2的荒漠化土地，平均每公頃國(guó)家和地方政府投資不足150元，而實(shí)際需要的每公頃的投資至少為2 250元，相差15倍。1992年以來(lái)，青海省平均每畝沙化土地治理投入僅19元，治沙投入資金總額中，國(guó)家財(cái)政投入僅占9％。林木管護(hù)投入更少，管護(hù)部門陷入生存困境，林木管護(hù)難以持續(xù)進(jìn)行。由于造林管護(hù)投入不足，西北地區(qū)造林保存率很低，目前青海省“三北”防護(hù)林工程造林保存率大約只有30％。

另外地方政府投入資金過(guò)少，難以推進(jìn)生態(tài)建設(shè)。貴州省按其“林業(yè)科技推廣規(guī)劃”，從1996～2010年，共需投入林業(yè)科技資金3億多元，平均每年2000萬(wàn)元，但1997年財(cái)政投入僅471萬(wàn)元，按照每年12％的速度遞增，到2010年，財(cái)政累計(jì)投入也不足14000萬(wàn)元。這種低投入政策很難遏制我國(guó)生態(tài)和環(huán)境質(zhì)量不斷惡化的趨勢(shì)。

1.2 生態(tài)建設(shè)資金投人變動(dòng)性很大

在國(guó)債資金運(yùn)用上，投入政策不穩(wěn)定，對(duì)生態(tài)建設(shè)支持不力。20世紀(jì)90年代前期，國(guó)家對(duì)陜北榆林地區(qū)治沙造林投入資金1100萬(wàn)元，20世紀(jì)90年代后期國(guó)家投入減少到幾乎為零。投入不足，缺乏長(zhǎng)期性導(dǎo)致了建設(shè)質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)降低，植物的成活率、保存率低，局部治理難以遏制整體環(huán)境的惡化，相反局部治理的成效往往被整體生態(tài)和環(huán)境惡化所吞沒(méi)，杯水車薪，既不能達(dá)到生態(tài)與環(huán)境治理的目標(biāo)，又浪費(fèi)了有限的建設(shè)資金。根據(jù)《中國(guó)財(cái)政年鑒》2001～2003年的統(tǒng)計(jì)，2030、2001、2002年，中央撥付地方國(guó)債補(bǔ)助金分別為446.13億元、878.6億元、847億元，實(shí)際支出分別為368.83億元、731.55億元、866億元；用于環(huán)保和生態(tài)資金分別為53.52億元、106.07億元、119億元，實(shí)際支出分別為38.59億元、104.08億元、76億元。21300、2001、2002年，中央撥付地方國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金分別為368.93億元、388.13億元、220億元，實(shí)際支出分別為379.22億元、362.7億元、228億元；用于環(huán)保和生態(tài)資金分別為7.14億元、12.1億元、3億元，實(shí)際支出分別為7.53億元、10.99億元、3億元。

由此可見(jiàn)，近幾年我國(guó)生態(tài)建設(shè)和環(huán)保資金嚴(yán)重不足，占國(guó)債資金比例最高為14％，最低為1％，而且投資資金變動(dòng)很大，不具有穩(wěn)定性。對(duì)于生態(tài)建設(shè)這個(gè)長(zhǎng)期、長(zhǎng)效工程來(lái)講，短期的投入并不能獲得良好的建設(shè)效果，也不能體現(xiàn)國(guó)債政策對(duì)生態(tài)建設(shè)的長(zhǎng)期支持。

如此變動(dòng)的資金投入政策是不利于生態(tài)重建的，因?yàn)樯鷳B(tài)重建是一項(xiàng)利國(guó)利民的重大工程，需要的是持續(xù)的投入和穩(wěn)定的政策。若不然，其外部性及其公共產(chǎn)品的性質(zhì)會(huì)導(dǎo)致這項(xiàng)工程的失敗。

2 地方政府的公共服務(wù)能力局限(區(qū)域邊界的限制)

在我國(guó)，由于特定的歷史和體制背景，行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)功能十分突出，并且，在地方政府強(qiáng)烈追求自身利益最大化的動(dòng)機(jī)驅(qū)動(dòng)下，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的不合理干預(yù)行為十分嚴(yán)重，使區(qū)域經(jīng)濟(jì)行為帶有強(qiáng)烈的政府行為色彩。這種政府行為就往往容易演變?yōu)榈胤奖疚恢髁x和保護(hù)主義。在這種情況下，區(qū)域經(jīng)濟(jì)表現(xiàn)出一種與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展相悖的運(yùn)行態(tài)勢(shì)。

隨著我國(guó)推進(jìn)全面建設(shè)小康社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程的加快，人們的消費(fèi)觀念、消費(fèi)方式和消費(fèi)內(nèi)容發(fā)生了巨大的變化，消費(fèi)支出呈現(xiàn)不斷向享受型、發(fā)展型和服務(wù)型消費(fèi)升級(jí)的趨勢(shì)，對(duì)公共服務(wù)的消費(fèi)已成為最主要的消費(fèi)。這一發(fā)展進(jìn)程從根本上改變了地方政府之間競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)則與環(huán)境，迫使地方政府將競(jìng)爭(zhēng)的重點(diǎn)從產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)向綜合環(huán)境競(jìng)爭(zhēng)，其實(shí)質(zhì)即是政府公共服務(wù)質(zhì)量與公共服務(wù)水平的競(jìng)爭(zhēng)。由此可見(jiàn)，如何更好地提供地方層次的公共服務(wù)，關(guān)系到一個(gè)地方能否在新一輪的競(jìng)爭(zhēng)浪潮中占據(jù)有利的地位、關(guān)系到地方利益的實(shí)現(xiàn)與否。

地方政府是地方利益的代言人，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，地方政府的地位發(fā)生了變化，由原來(lái)只是中央政府政策的執(zhí)行者，轉(zhuǎn)變成相對(duì)獨(dú)立的行為主體。20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)體制市場(chǎng)化的進(jìn)程，我國(guó)的地方政府在公共服務(wù)中扮演著愈來(lái)愈重要的角色。一方面，財(cái)力的增強(qiáng)使地方政府成為一個(gè)具有獨(dú)立利益目標(biāo)的組織，具有強(qiáng)烈的追求本地利益實(shí)現(xiàn)的動(dòng)力以及響應(yīng)社會(huì)公共需求，提升公共服務(wù)能力的動(dòng)機(jī)；另一方面，通過(guò)財(cái)政體制改革，中央政府賦予地方政府更多的資源配置權(quán)，獲得了地方利益最大化的手段。地方政府在向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過(guò)程中，都存在積極地追求提升自身的公共服務(wù)能力，滿足不斷增長(zhǎng)的社會(huì)公共需求，積極地謀求地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)的優(yōu)勢(shì)，從而最大限度地實(shí)現(xiàn)地方利益的沖動(dòng)。

盡管在財(cái)政理論上提出了平級(jí)區(qū)域之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但由于區(qū)域產(chǎn)權(quán)(邊界)的存在，其規(guī)定了區(qū)域的公共財(cái)政收入只來(lái)源于本區(qū)域(經(jīng)濟(jì))，因此區(qū)域財(cái)政所提供的公共服務(wù)嚴(yán)格限定在本行政區(qū)域之內(nèi)。

生態(tài)服務(wù)具有“俱樂(lè)部物品”性質(zhì)，或者具有“全國(guó)性公共物品”性質(zhì)，現(xiàn)有的公共財(cái)政理論不支持一個(gè)區(qū)域?yàn)槠渌麉^(qū)域的生態(tài)服務(wù)提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。即使區(qū)域愿意承擔(dān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任，但是如果問(wèn)題涉及到支付標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)遇到對(duì)生態(tài)服務(wù)的價(jià)值評(píng)估問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題在理論上很難成立，到目前為止還沒(méi)有一個(gè)為大家所接受的方法。如果在這個(gè)方向上的談判、協(xié)商無(wú)法形成結(jié)果，意味著談判成本高昂，從制度上看就是不可行的，即“無(wú)法實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)”。所以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就不是惟一要走的道路，而需要在其他領(lǐng)域里實(shí)現(xiàn)生態(tài)補(bǔ)償。

3 地方政府公共財(cái)政能力的局限

3.1 地方政府收入與支出責(zé)任的不對(duì)等削弱其服務(wù)能力

提供公共服務(wù)需要有相應(yīng)的財(cái)政支出。政府做了什么事，做了多少事，必須要在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)(種類和數(shù)量)上體現(xiàn)出來(lái)。因此，國(guó)內(nèi)外傾向于用政府公共服務(wù)的支出責(zé)任，來(lái)分析說(shuō)明各級(jí)政府承擔(dān)的責(zé)任。有關(guān)當(dāng)代各國(guó)中央與地方的支出結(jié)構(gòu)見(jiàn)表1。

由表1可知，在政府總支出中，外國(guó)主要國(guó)家地方政府支出的比重平均為30％，中央政府支出的比重平均為70％。而我國(guó)正好相反，地方政府支出的比重為70％，中央政府支出的比重為30％。

我國(guó)1994年分稅制改革形成的財(cái)政體制，對(duì)中央和地方的支出責(zé)任進(jìn)行了初步劃分，地方政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重逐年下降，從1993年的78％下降到2005年的47.7％；但中央政府的財(cái)政收入占整個(gè)財(cái)政收入的比重卻明顯上升，從1993年的22％上升到2005年的52.3％(見(jiàn)表2)。而地方政府的財(cái)政支出占整個(gè)財(cái)政支出的比重卻沒(méi)有相應(yīng)的變化，一直在70％左右的水平上波動(dòng)(見(jiàn)表3)。

地方政府用40％左右的相對(duì)財(cái)政收入支撐了70％左右的相對(duì)財(cái)政支出責(zé)任，這說(shuō)明分稅制該改革后，給地方政府帶來(lái)了一定的事權(quán)與財(cái)權(quán)的不統(tǒng)一、收支不平衡等問(wèn)題。

社會(huì)保障和福利、公共教育和醫(yī)療保障在各主要國(guó)家都屬于政府提供的核心公共服務(wù)，中央和地方政府都有支出責(zé)任，但支出比重存在很大差異。由表4統(tǒng)計(jì)表明，在政府總支出中國(guó)外主要國(guó)家中央政府的支出比重，分別占社會(huì)保障和福利的85.87％，醫(yī)療保障的62.25％，教育的43.85％，占有較大的比重；而我國(guó)中央政府在同類支出上的比重，分別是8.1％、2.72％和7.96％，占有的比重不大。

政府財(cái)力不斷向上集中的同時(shí)，職能和責(zé)任卻不斷下放，地方政府特別是縣鄉(xiāng)政府需要承擔(dān)義務(wù)教育、公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)建設(shè)、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)等諸多責(zé)任，但由于財(cái)力的不足，導(dǎo)致這些基本公共物品和服務(wù)提供不足，地方政府收入與支出責(zé)任的不對(duì)等削弱其服務(wù)能力。

3.2 縣鄉(xiāng)財(cái)政的困難及誘因

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制體制以來(lái)，省以下政府層層向上集中資金，基本事權(quán)卻有所下移，特別是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。

3.2.1 當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的主要表現(xiàn)

(1)收支矛盾日益突出。縣鄉(xiāng)組織財(cái)政收入的渠道減少，功能減弱。特別是農(nóng)村稅費(fèi)改革和取消農(nóng)業(yè)稅后，縣鄉(xiāng)可以組織收入的渠道比原來(lái)減少。但同時(shí)隨著農(nóng)村義務(wù)教育、文化、公共衛(wèi)生等其他公共事業(yè)受到普遍關(guān)注，財(cái)政支出日益增加。

(2)債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)壓力加大。縣鄉(xiāng)有內(nèi)在的舉債沖動(dòng)(財(cái)政收支缺口大，收入減少，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和履行管理職能方面的支出剛性強(qiáng)，無(wú)法壓縮)，在缺乏外在約束下，債務(wù)負(fù)擔(dān)日益沉重。

3.2.2 縣鄉(xiāng)財(cái)政困難的誘因

當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政困難日益突出，是省以下財(cái)政體制改革不到位、縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)實(shí)施戰(zhàn)略性調(diào)整、支出結(jié)構(gòu)不合理等政策性、體制性和制度性多種因素綜合作用的結(jié)果。具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾點(diǎn)原因：

(1)分稅制改革不完善、不徹底。1994年建立的以分稅制為基礎(chǔ)的分級(jí)財(cái)政管理體制，初步理順了中央與地方政府之間(主要是中央與省級(jí)之間)的財(cái)力分配關(guān)系，重新界定了中央、地方政府之間的財(cái)權(quán)和事權(quán)范圍，著眼點(diǎn)是增強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確各級(jí)政府的責(zé)、權(quán)、錢。

在實(shí)行分稅分級(jí)財(cái)政體制的國(guó)家里，中央適當(dāng)集中財(cái)權(quán)是普遍的做法，而省以下政府之間的財(cái)權(quán)劃分模式并不盡然，具體格局要依職責(zé)劃分結(jié)構(gòu)而定。但是在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，這種集中財(cái)權(quán)的趨向被盲目推廣和延伸，在省、市也形成了向上集中資金的思維邏輯。省以下政府層層向上集中資金的同時(shí)，基本事權(quán)卻有所下移，特別市縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府，履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾。按照事權(quán)劃分規(guī)則，地方公共品應(yīng)由地方相應(yīng)級(jí)次政府提供。

近年我國(guó)省級(jí)政府向上集中資金的過(guò)程中，縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍一直要提供義務(wù)教育，本區(qū)域內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、行政管理等多種地方公共品，而且縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大都剛性強(qiáng)、所需支出基數(shù)大增長(zhǎng)快，無(wú)法壓縮。

(2)財(cái)政收入方面：縣鄉(xiāng)財(cái)源薄弱，財(cái)力不足，嚴(yán)重依賴于轉(zhuǎn)移支付。①隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革的不斷推進(jìn)，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、農(nóng)業(yè)稅的取消和各種攤派收入的取締，部分縣鄉(xiāng)財(cái)源嚴(yán)重萎縮，特別是2006年全部取消農(nóng)業(yè)稅，在極大減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性的同時(shí)，也給縣鄉(xiāng)財(cái)政，尤其是以農(nóng)業(yè)稅為主要收入來(lái)源的縣鄉(xiāng)財(cái)政帶來(lái)嚴(yán)峻考驗(yàn)。②現(xiàn)有的地方稅收體系存在缺陷，制約了地方財(cái)政收入的增長(zhǎng)。地方稅收總體規(guī)模偏小，缺乏主體稅種目前，我國(guó)地方稅種數(shù)量雖然不少，但收入規(guī)模小，且地方稅沒(méi)有稅基寬厚的主體稅種。除了營(yíng)業(yè)稅，企業(yè)所得稅可以視為主要的地方稅種外，其余多屬于小稅種。同時(shí)隨著增值稅的改革，作為地方稅主要稅種的營(yíng)業(yè)稅中有部分將劃為國(guó)稅局征收，弱化了地方政府組織稅收收入的能力，與地方政府所應(yīng)該承擔(dān)的事權(quán)不相適應(yīng)，從而制約了地方政府有效履行其職能。

(3)財(cái)政支出方面：財(cái)政支出壓力不斷增大，財(cái)政赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大。由于現(xiàn)實(shí)生活中公共商品的供需存在著信息不完全，接近轄區(qū)民眾的地方政府在了解居民公共需求偏好上具有優(yōu)勢(shì)，地方政府必然要承擔(dān)地方公共品的提供職責(zé)。隨著農(nóng)村義務(wù)教育、文化、公共衛(wèi)生等其他公共事業(yè)受到普遍關(guān)注，基層財(cái)政在方面的支出自然也會(huì)日益增加。

3.3 現(xiàn)行縣級(jí)財(cái)政體制對(duì)環(huán)境保護(hù)的影響分析

3.3.1 現(xiàn)行財(cái)政體制直接影響縣級(jí)政府的環(huán)保行為

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制的財(cái)政制度以后，各地的財(cái)政收入和當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，而在我國(guó)第二產(chǎn)業(yè)仍然占主導(dǎo)地位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)下，相當(dāng)多地方的支柱產(chǎn)業(yè)仍然是高產(chǎn)出伴隨高污染高耗能的產(chǎn)業(yè)。根據(jù)環(huán)保部門在基層的調(diào)研以及媒體的報(bào)道，為了增加當(dāng)?shù)卣呢?cái)政收入，地方政府對(duì)污染企業(yè)的保護(hù)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，有些地方甚至仍然在大力引進(jìn)污染企業(yè)以增加當(dāng)?shù)囟愂帐杖耄瑫r(shí)由于財(cái)力短缺，地方政府對(duì)環(huán)保項(xiàng)目的投資往往很難到位，造成環(huán)境保護(hù)目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。這種現(xiàn)象在財(cái)力相對(duì)薄弱的縣級(jí)行政區(qū)域尤其明顯。

3.3.2 現(xiàn)行財(cái)政體制影響政府環(huán)保行為模式探討

財(cái)政收入是基層政府運(yùn)營(yíng)的基本保障，因此基層政府的財(cái)政狀況必然會(huì)影響到政府的相關(guān)行為，包括環(huán)境保護(hù)和治理行為。從財(cái)政收入來(lái)源來(lái)看，縣級(jí)財(cái)政的財(cái)政收入大多主要來(lái)源于高耗能高污染的傳統(tǒng)工業(yè)企業(yè)，縣級(jí)政府為了增加其地方財(cái)政收入對(duì)污染企業(yè)往往采取保護(hù)和積極引進(jìn)態(tài)度，造成污染源難以得到控制；同時(shí)環(huán)境保護(hù)作為花錢的項(xiàng)目，往往不是縣級(jí)財(cái)政的優(yōu)先支出領(lǐng)域，造成環(huán)保項(xiàng)目難以得到實(shí)施，環(huán)境污染得不到治理。在困難地區(qū)，縣級(jí)財(cái)政的收支兩方面均不利于環(huán)境保護(hù)，從而造成環(huán)境污染得不到有效控制的局面。

具體來(lái)看，一方面，在縣級(jí)政府財(cái)政收入困難的情況下，要求政府去關(guān)閉那些污染嚴(yán)重但卻是地方上的重要財(cái)政收入來(lái)源的企業(yè)，或者要求政府不引入和批準(zhǔn)環(huán)境污染企業(yè)的生產(chǎn)，就存在著相當(dāng)大的難度；同時(shí)，財(cái)政困難導(dǎo)致基層財(cái)政稱為了“吃飯財(cái)政”，只能保證基本的政府的運(yùn)行需要，也不可能拿出專門的財(cái)政資金投入到環(huán)境治理項(xiàng)目上去。因此，縣級(jí)財(cái)政困難影響到地方的環(huán)境保護(hù)，導(dǎo)致污染得不到控制，從而造成一種惡性循環(huán)。另一方面，與縣級(jí)財(cái)政困難相對(duì)應(yīng)，對(duì)于一些位于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)且財(cái)政充裕的基層政府，由于政府不擔(dān)心財(cái)政收入問(wèn)題，因此政府通過(guò)保護(hù)污染企業(yè)來(lái)保證財(cái)政收入的激勵(lì)相對(duì)弱化。同時(shí)，在支出中安排有關(guān)環(huán)境治理的項(xiàng)目也能得到保證，這樣將有利于地方政府進(jìn)行環(huán)境保護(hù)和治理。

4 結(jié)論

生態(tài)環(huán)境的公共物品屬性決定了政府介入生態(tài)補(bǔ)償?shù)谋厝恍院捅匾浴＝陙?lái)，我們國(guó)家的財(cái)政政策(尤其是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付)對(duì)生態(tài)環(huán)境建設(shè)和改善發(fā)揮了重要的作用。但是，就目前而言，我國(guó)的財(cái)政政策工具在解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題中，也存在著自身的局限性：

第一，在我國(guó)，財(cái)政體制基本上還是“建設(shè)財(cái)政”，地方政府把更多的精力放到地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量和財(cái)政收入的增加上，而環(huán)境保護(hù)等公共服務(wù)的投入明顯不足。

第二，盡管在財(cái)政理論上提出了平級(jí)區(qū)域之間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，但是存在理論缺陷：①存在區(qū)域產(chǎn)權(quán)，區(qū)域產(chǎn)權(quán)規(guī)定了區(qū)域的公共財(cái)政收入只來(lái)源于本區(qū)域(經(jīng)濟(jì))。因此區(qū)域財(cái)政所提供的公共服務(wù)嚴(yán)格限定在本行政區(qū)域之內(nèi)。②生態(tài)服務(wù)具有“俱樂(lè)部物品”性質(zhì)，或者具有“全國(guó)性公共物品”性質(zhì)，現(xiàn)有的公共財(cái)政理論不支持一個(gè)區(qū)域?yàn)槠渌麉^(qū)域的生態(tài)服務(wù)提供財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

即使區(qū)域愿意承擔(dān)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的責(zé)任，但是如果問(wèn)題涉及到支付標(biāo)準(zhǔn)，就會(huì)遇到對(duì)生態(tài)服務(wù)的價(jià)值評(píng)估問(wèn)題，而這個(gè)問(wèn)題在理論上很難成立，到目前為止還沒(méi)有一個(gè)為大家所接受的方法。

如果在這個(gè)方向上的談判、協(xié)商無(wú)法形成結(jié)果，意味著談判成本高昂，從制度上看就是不可行的，叫做“無(wú)法實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)權(quán)”。所以財(cái)政轉(zhuǎn)移支付就不是惟一要走的道路，而是要在其他領(lǐng)域里實(shí)現(xiàn)補(bǔ)償。

第三，分稅制體制使得基層政府履行事權(quán)所需財(cái)力與其可用財(cái)力高度不對(duì)稱，成為現(xiàn)在的突出矛盾，導(dǎo)致其進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膭?dòng)力和能力不足。

因此，為進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)生態(tài)補(bǔ)償工作的健康發(fā)展，一方面需要優(yōu)化現(xiàn)行政府財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，增大財(cái)政支出中用于生態(tài)建設(shè)的部分，并健全相應(yīng)的財(cái)政支出監(jiān)督體制，具體包括建立完善的預(yù)算監(jiān)督體系、建立績(jī)效評(píng)估機(jī)制和建立完善的財(cái)政監(jiān)督法律體系。二是要完善我國(guó)地方財(cái)政體制：①合理界定各級(jí)政府的職能，明確各級(jí)政府事權(quán)與支出范圍；②改革行政體制，減少政府財(cái)政級(jí)次；③完善地方稅體制，適當(dāng)賦予地方稅收立法權(quán)；④化解縣鄉(xiāng)政府債務(wù)，規(guī)范縣鄉(xiāng)政府融資制度；⑤健全和規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，加大轉(zhuǎn)移支付力度。三是積極探索通過(guò)經(jīng)濟(jì)合作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、吸納人口等其他方式解決生態(tài)補(bǔ)償問(wèn)題。

(編輯：溫武軍)