美國環保署戰略計劃(2006-2011)述評

摘要 美國作為當今世界上經濟最發達的國家，在其發展過程中也曾經歷過長時間的嚴重污染階段，通過數十年的不斷努力，目前美國已經成為生態環境質量最好的國家之一。深入研究美國的環境保護政策和工作計劃，對于我國當前和今后一段時間內環境保護工作具有重要借鑒意義。2006年9月，美國國家環保署發布了“環保署戰略計劃(2006-2011)”，結合美國環境現狀和前期工作基礎，提出了未來五年發展目標和實現這些目標的途徑，用于指導美國環保署未來五年的工作。本文對美國環保署2006年發布的戰略計劃背景、內容及美國環保署的職能進行了簡要介紹和分析，對其成功做法進行了初步歸納。總結了其在科學研究、標準制定、系統管理及全方位控制、新型污染物控制、合作伙伴關系建立等方面的成功經驗，希望能夠對我國環境保護政策和環保科技發展戰略研究提供有益的參考。

關鍵詞 美國環保署：戰略計劃；述評

中圖分類號X32 文獻標識碼A 文章編號1002-2104(2010)06-0147-04

美國是當今世界上經濟最發達的國家之一，然而在其創造巨大物質財富的過程中，也曾付出過沉重的環境代價。發生在20世紀40年代的洛杉磯光化學煙霧事件和多諾拉事件曾震驚世界，被列入世界八大環境公害事件。1970年4月22日，美國2000多萬人走上街頭，強烈要求政府采取措施保護環境，將反污染活動推向高潮，后來這一天被定為“世界地球日”。在此后的幾十年里，美國政府通過采取嚴厲的環境保護措施、建設完善的環境基礎設施、加快調整產業結構等途徑，有效地控制了環境污染，實現了環境質量的持續改善。

2006年9月，美國國家環保署發布了“環保署戰略計劃(2006～2011)”(2006～2011 EPA Strategic Plan)，結合美國環境現狀和前期工作基礎，提出了未來五年發展目標和實現這些目標的途徑，用于指導美國環保署未來五年的工作。我國正處在快速工業化和城市化進程中，目前很多地區的環境已經受到嚴重污染，今后較長一段時間內我國環境保護工作將面臨巨大挑戰。雖然我國與美國面臨的環境問題和挑戰有較大差異，但研究分析美國環保署戰略計劃，吸收其環境管理方面的成功經驗，對我國環境管理無疑具有重要的借鑒作用。本文將對美國環保署職能及其戰略計劃進行簡要介紹和初步分析，希望能對相關研究和管理者起到一定的參考作用。

1 美國環保署的基本職能

1970年7月，基于美國公眾對清潔的水、空氣和土地日益高漲的需求，美國白宮和國會聯合成立了美國環保署，賦予其修復環境損害和建立環境保護新標準的任務。其職能簡單的說，是保護人類健康和環境，目前主要工作包括以下幾個方面：

(1)建立和強化環境法規。對于國會編寫的環境相關法律(Law)，環保署負責編寫法律細則(Regulation)推動其實施。環保署通常負責制定環境的國家標準，各州和部落再據此形成其各自的環境標準，對達不到國家標準的州或部落環保署將提供幫助。環保署還會不斷強化已有的法規，并幫助企業理解法規的要求。

(2)提供經費資助。環保署近一半的經費用于資助有關州的環境計劃、非盈利機構、教育機構等，推動其實施從支持決策的科學研究到內容廣泛的大量環保項目；其余經費也是用來實現其保護人類健康和環境的任務。

(3)研究環境問題。通過全國各地實驗室的工作，環保署識別和努力解決環境問題。為了掌握更多內容，環保署還與其他國家、私營團體、科研機構等分享有關信息。

(4)組織合作伙伴。環保署不是單獨開展環境保護工作，而是通過建立數十種合作關系，與企業、非營利機構、州和地方政府一起開展工作，包括節水節能、減少溫室氣體、固體廢物資源化、處置農藥風險等。環保署利用獎勵的方式來回報自愿合作伙伴，例如一些重要的公眾表揚項目以及能夠獲取最新的資料等。

(5)公眾環境教育。保護環境人人有責，而理解環境問題是自覺保護環境行動的開始。美國環保署將公眾環境教育作為其重要工作內容，包括在其網站上設置測定環保智商(EnviroQ)試題、推出節能減排計算器等。

(6)出版信息。通過紙質資料和網站，環保署向公眾及時公開有關活動。

有些工作與環保雖然有密切的關系，但不是環保署的主要職責，如瀕危物種保護主要是美國漁業和野生生物保護部門負責，核廢料主要由能源部負責。

2 美國環保署戰略計劃的由來

1993年美國國會通過了《政府績效和結果法》，對政府撥款項目的預算審核、運行監督和事后評估程序進行了詳細規定。根據該法案要求，各行政部門均要編制其至少涵蓋未來5年的戰略計劃，但至多在3年后必須更新。

美國環保署作為美國政府的行政部門之一，也需要根據該法案編寫其戰略計劃。美國環保署的戰略計劃提出其未來五年的工作目標，并描述其如何使得美國的環境更清潔和健康。這個計劃既是就其職責向公眾的說明，也是如何實現既定環境目標的路線圖。

美國環保署已制定的戰略計劃包括1997～2002、2000～2005、2003～2008三份，目前正在實施的是2006年9月發布的“2006～2011戰略計劃”。

3 美國環保署戰略計劃(2006～2011)

美國環保署戰略計劃(2006～2011)描述了美國環保署在2006～2011年間計劃開展的工作和希望達到的指標，分析了可能遇到的新的重要挑戰和機遇。這一戰略計劃繼續圍繞上一個戰略計劃提出的5項目標進行部署(見表1)，它們是清潔空氣和全球氣候變化、清潔和安全的水、土地保護和恢復、健康的社會和生態系統、依從和環境管理。

3.1 清潔空氣和全球環境變化

其總體目標是，保護和改善大氣環境，使呼吸更為健康，降低大氣對人類健康和環境的風險；同時通過與企業和其他方面的合作，減少溫室氣體的排放。

在室外空氣方面，重點提出了臭氧與PM2.5、氣態有毒物質和酸沉降三項控制目標，要求相關污染物濃度要有較大承擔的降低，如到2015年，所有監測地區的人均室外臭氧、PM2.5濃度分別要比2003年降低14％和6％。在臭氧與PM2.5控制目標之下，還提出了與這兩項污染物濃度關系密切的移動源NOx排放、移動源VOCs排放和能見度的控制目標。在酸沉降控制目標下，則提出了二氧化硫排放總量、硫沉降及氮沉降的控制目標。

在室內空氣方面，重點提出了減少氡暴露、減少室內環境哮喘致病源暴露以及學校室內空氣質量管理3項目標，如提出到2012年采取必要措施減少室內環境哮喘致病源暴露的人數將由2003年的300萬人增加到650萬人。

在保護臭氧層方面，提出到2015年，美國消耗的Ⅱ類破壞臭氧層物質由2003年的9900t/年降低到1520t/年。在防輻射方面，提出到2011年，室外空氣輻射網監測系統國土覆蓋率由2001年的35％提高到77％。

在溫室氣體減排方面，從建筑、工業和交通三個方面設定了目標，到2012年三方面的碳排放與2002年相比，要分別減少4 600千t、9900千t和15千t碳當量。

3.2 清潔和安全的水

其總體目標是：確保飲用水安全；恢復和維護海洋、流域水體及其水生生態系統，以保護人體健康、支持經濟和休閑活動，為魚類、植物和野生生物提供健康的棲息地。

在通過改善水質保護人類健康方面，提出了安全飲用水、安全水產食品和安全游泳3項具體目標。如在安全飲用水方面，到2011年集中供水系統要為其所服務人口的91％提供滿足全部可用的基于健康的水質標準的飲用水(2005年這個比例是89％)；在安全水產食品方面，到2011年要將育齡期婦女血鉛含量超過關注水平的人口比例減少到4.6％(2002年這個比例是5.7％)；在安全游泳方面，提出了到2011年因在水體游泳或其他休閑活動而導致水傳播疾病發生率控制指標。實際上，后兩項指標是以疾病控制指標間接地表征水質保護目標。

在保護水體質量方面，提出了流域、海濱與海洋水體保護目標。如在流域水體保護方面，通過污染控制和修復措施，到2012年要使2250條未達標河流(2002年確認)實現全部污染物和損失滿足水體質量標準；在海濱與海洋水體保護方面，通過污染控制和保護措施，使得沿海水體生態系統健康度提高0.2個點(基于國家沿海狀況報告劃定的“好/一般/差”的尺度)。

3.3 土地保護和恢復

其總體目標是：通過最有效的廢物管理實踐和可行的清除方法，來保護和恢復土地，以降低有害物質釋放所帶來的風險。美國環保署制定了一套完整的策略，包括從源頭減少廢物、循環利用、防止泄漏與釋放以及清除污染因子，尤其關注其對兒童、老人、慢性病患者等敏感人群的威脅。由此可見，其土地保護和恢復的核心內容是固體廢物的管理，實際上為“土地保護和恢復”這一節寫序言的正是環保署固體廢物和應急響應辦公室的官員。

在保護土地方面，重點關注減少廢物產生與增加循環利用，以及正確管理有害廢物與石油產品。如，對于建筑和拆遷廢物的再利用和循環率，到2011年要在2003年基礎上(59％)再增加6％；到2011年對500個《美國資源保護和回收法》(RCRA，The Resource Conservation and RecoveryAct)批準的有害廢物管理點，實施原有或更新的控制措施，以防止其泄漏。

在恢復土地方面，重點關注意外和人為排放廢物的準備與響應、污染土地的清潔和再利用、超級基金場地各相關方的最大參與等。如，到2011年要再完成975個超級基金所選污染場地的恢復工作；超級基金選定了1 381個地下水污染點，到2011年要對其中74％的點采取工程修復、自然過程或其他措施，防止污染地下水的遷移；2011年前的各年中，超級基金所選污染場地中95％的場地要找到除了聯邦政府之外的有活力、有責任心的伙伴。值得一提的是，美國環保署將繼續實施執行優先(Enforcement first)和成本補償(C0st Recovery)兩大策略，以保護超級基金。

3.4 健康的社會和生態

美國環保署認為，甄別、評價和削減社會和經濟發展所依賴的成千上萬的化學品帶來的風險，是保護人類、社會和生態系統健康的關鍵所在。因此，需確保進入市場的化學品和農藥滿足健康和安全標準，并對其使用進行登記，對其商業過程的風險進行評價。從類型上說，關注的化學品既包括大宗化學品(HPV，High Production Volume)，也包括新型化學品，還包括鉛、農藥等有毒化學品。如報告提出，對美國環保署已確認存在不合理風險的大宗化學品，到2011年要100％進行風險削減或有效管理；在2011年之前，要確保進入市場的新型化學品不會對工人、消費者或環境帶來不合理的風險；到2011年，要將在普通人群檢出的殺蟲劑濃度降低50％。

在社會可持續發展和恢復方面，美國環保署強調通過有效策略提高水環境、土壤環境等的質量，以推動地區環境和人類健康的不斷改善。如報告提出，到2011年，通過采用有效的策略，要在30個地區削減增長和發展對大氣、水體和土壤帶來的不利影響，實現環境和(或)人類健康顯著而可測量的改善。

在恢復和保護瀕危生態方面，提出了增加濕地、促進國家重要河口生態系統恢復、改善五大湖區的健康等9項具體目標，全部與水體(包括濕地、河口、湖泊、海岸等)生態系統有關。如報告提出，通過與合作伙伴共同努力，使納入濕地狀況評價和生物與功能測量特別關注的濕地面積，到2011年每年凈增加10萬英畝。

3.5 依從和環境管理

確保政府、企業和公眾遵守保護環境與人類健康的法律法規，是美國環保署的重要工作。通過與合作伙伴的配合，美國環保署利用幫助理解環境法規，激勵主動承認和規定違法行為，通過審計、評估和調查監控法規執行，追究違法者的民事和刑事責任阻止將來違法等4項工具，來提高環保相關法規的依從度。報告還提出了一些總量控制目標，如到2011年要累計削減有害物質204萬t(2000年時的削減基數為2萬t)，累計減少用水7 190萬m3(2000年時的減少用水量基數為83萬m3)。

4 分析與結論

4.1 戰略計劃十分重視科學研究

在戰略計劃的五項目標中，均將強化科學和研究作為其重要的分目標之一，分別從強化科學研究的方法和策略、人力資本、績效測量、評估反饋、新問題分析等方面進行具體部署。實際上，美國環保署將基于科學、忠于法律和力求透明作為其工作的三項原則，這其中基于科學是排在第一位的。科學研究內容廣泛，基準研究、數據庫建設、模型開發、預測預警等都是其中的重要工作。在我國，近年來對環境科技也給予高度重視，在973計劃、863計劃、科技支撐計劃等國家主體計劃中都將環境科技作為重要支持內容，《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006～2020)》更是將環境列為重要領域。

4.2 戰略計劃十分重視標準研究

頒布環境標準是美國環保署的重要職能和工具。每一項環境標準的出臺都有其扎實的科學研究，并經過了系統的技術可行性和經濟可行性分析。因此，美國的很多環境標準成了包括中國在內的其他很多國家制定環境標準的重要參考。

4.3 戰略計劃十分重視系統管理和全方位控制

以水環境管理為例，將最大日負荷總量(TotaIMaximum Daily Loads，TMDLs)計劃作為保護流域水質的重要措施，從流域水質和生態系統保護目標出發，基于科學系統的分析，確定排污控制要求，而不是對所有河流都簡單的實施同一污染控制標準。自2000年開始，美國各州和環保署已經在美國全國完成了2萬多項TMDL項目。再如在大氣污染控制方面，不僅對燃煤煙氣和機動車進行嚴格控制，對非路基柴油燃燒機(包括建筑、農用和工業柴油發電等)也進行嚴格控制。

4.4 戰略計劃十分重視新型污染物控制

這里所說的新型污染物是相對于傳統污染物而言。如，在水環境保護方面，將消毒副產物、醫藥、納米材料等均納入控制或研究范圍；在大氣環境保護方面，除了二氧化硫等傳統污染物外，將O3、PM2.5、NOx、VOCs等污染物也納入控制范圍，努力削減由此帶來的環境和健康風險。

4.5 戰略計劃十分重視發揮合作伙伴的作用

美國環保署重視發揮合作伙伴的作用，通過法律法規和有關機制，調動全社會的力量參與環境保護，并通過信息公開接受民眾監督，強化對破壞環境行為外部性的約束。如，美國環保署與美國能源部聯合實施了能源之星(Energy Star)計劃，推動企業、消費者等各相關方積極提高能源效率，減少污染物和溫室氣體排放。

(編輯：劉照勝)