我國村委會組織法中罷免規則的立法沖突及其消解

□ 劉志鵬

我國現行村委會組織法(以下簡稱村組法)自1998年制定以來，發揮了巨大作用，為農村轟轟烈烈的村民自治提供了有力保障。隨著社會的進步和村民自治實踐的發展，這部法律的成就及其缺陷引起了越來越多學者的研究興趣，立法機關目前也正在著手就該法進行修改。從立法學的角度看，受種種因素的影響，該法存在著一些質量上的瑕疵，許多學者從不同角度對此進行了分析并提出了不少修改建議。但是，關于該法內在協調性特別是立法沖突的問題卻鮮有人論及，關于罷免規則的沖突即是其中之一。

一、罷免規則沖突之一：不對等的游戲規則

作為規范村民自治的民主立法，村組法確定的所有規范應當相互協調一致，同時其所尊崇的立法價值與基本原則還應當與我國農村基層民主的本質精神及其內在要求相一致。

“在表面上，選舉是以一次或多次投票的形式就完成了其基本程序，但現代意義上的選舉還包括另一個重要構成部分——罷免。”[1]罷免實際上是選舉的延續或展開，村委會的選舉和罷免制度更是村民自治不可分割的整體。對于選舉與罷免的關系問題，通常的做法是，罷免規則和當選規則相一致。如果罷免的門檻設置太高，則會增加罷免的難度，也與民主選舉的基本精神相違背。

但村組法所設置的選舉規則和罷免規則卻顯然不一致，罷免的難度比當選的難度大得多，兩種規則嚴重不協調，導致實踐操作中的“罷免難”困境。我國村組法對罷免的規則設置比當選規則的設置無疑要嚴格得多。該法第十四條規定：“選舉村民委員會，有選舉權的村民的過半數投票，選舉有效；候選人獲得參加投票的村民的過半數的選票，始得當選。”第十六條規定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員。罷免要求應當提出罷免理由。被提出罷免的村民委員會成員有權提出申辯意見。村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。”可見，該法規定的當選規則是“雙過半”，即過半選民投票、獲得投票選民過半數選票，而罷免規則卻是“多人提名，半數通過”，即五分之一以上選民提名、全體選民過半數通過。這種做法顯然是參考了我國同樣是直接選舉的縣鄉人大代表的當選規則和罷免規則。我國選舉法第四十一條規定：“在選民直接選舉人民代表大會代表時，選區全體選民的過半數參加投票，選舉有效。代表候選人獲得參加投票的選民過半數的選票時，始得當選。”而對于直接選舉的人大代表的罷免，該法規定：對于縣級的人民代表大會代表，原選區選民五十人以上聯名，對于鄉級的人民代表大會代表，原選區選民三十人以上聯名，可以向縣級的人民代表大會常務委員會書面提出罷免要求；罷免縣級和鄉級的人民代表大會代表，須經原選區過半數的選民通過。由此可見，我國縣鄉兩級人大代表的當選規則是“雙過半”，即過半選民投票、獲得投票選民過半票數即可，罷免規則則是“多人聯名，半數通過”。

村組法參考選舉法的這一做法，表面看來似無不妥，但仔細分析之后卻發現其實不然。因為依照選舉法，我國縣鄉兩級人大代表數其實并不多，縣級代表名額基數為120名，總名額最多不得超過450名；鄉級人大代表名額基數為40名，人口超過9萬的鄉、民族鄉的代表總名額不得超過100名，人口超過13萬的鎮的代表總名額不得超過130名。即使按人數最多的450名縣級人大代表，由于人大代表召集起來開展活動會有國家專門的財政保障，因此這個數量的人大代表召集起來的難度相對也不算大。但對于實行市場經濟的當今農村來說，一方面，由于當前農村經濟發展過程中大量人員外出打工；另一方面，經過全國大規模的村組合并后，現在很多村莊的人口眾多，一個村莊的選民數動輒數千人、分布在方圓數平方公里地域范圍內，要想把這么多的選民召集起來舉行罷免并達到全體選民的過半數通過而又沒有必要的政府財政經費保障，其困難不說是天方夜譚，起碼也是困難重重，相比村委會選舉難度要大得多。

附表：廣東省信宜市前排鎮各村人數表(數據截至2008年年底)

在黑龍江省佳木斯市，實行村民自治20多年以來，全市957個村曾經發生過多起罷免村委會成員的事件，但是沒有一起罷免成功，究其原因，主要就是因為罷免規則所設定的全體選民過半數實在難以達到。迫于此壓力，2006年5月9日該市郊區長青鄉四合村數百名村民為了達到罷免目的，竟然將市委大院強行圍堵、要求政府直接以行政命令的方式直接免去該村村委會成員的職務。負責處理這一突發事件的地方民政部門官員深知即使上訪村民積極配合，想要一次性罷免成功的可能性也是微乎其微，最后被迫想出一個替代之策，即倒回來從該村換屆選舉過程中找毛病，然后推翻選舉結果以達到免去村委會全體成員的目的[2]。作為指導村民自治工作的專業政府部門，居然寧愿從源頭查找選舉過程中的弊端從而推翻選舉結果也不愿意輕易啟動罷免程序，可見實踐中村民要想罷免成功的難度之大。這不得不引起我們對村組法立法缺陷的懷疑。

我們認為，村組法簡單套用選舉法的規則的做法顯然是不合適的。但是，如果村組法能夠將當選規則與罷免規則統一起來，村委會罷免也實行“雙過半”，即只要求過半數選民參與投票、參與投票的選民過半數通過即可實現罷免，這樣罷免的難度將會大大降低。這樣做的好處除了增強了罷免工作的操作性之外，還在于實現了當選規則與罷免規則的內在協調與統一，體現出民主規則的相對統一。

二、罷免規則沖突之二：不科學的游戲發動者

罷免中的邏輯錯誤除了罷免規則與當選規則不一致之外，還有一處，即罷免會議(村民會議)的召集與主持主體的規定。

依村組法第十六條的規定，村民提出罷免要求后，“村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求”。村民要罷免的對象是村委會成員，而要實現罷免則必須由村委會主持召開村民會議，但村委會成員就那么屈指可數的幾個人，他們中的部分成員有可能被提名罷免，甚至有可能全部被提名罷免。也就是說，要由被罷免對象自己主持召開可能罷免自己的村民會議，或者由被罷免對象的同事主持召開罷免自己同事的村民會議，其內在的荒謬之處顯而易見。一方面，如果村委會拒絕召開罷免會議，罷免工作將無法順利進行；另一方面，即使村委會及時召開了村民會議，其在程序法上的內在沖突也無法消解，因為“自己不能做自己案件的法官”正是程序公正的最基本要求，利害關系人必須回避也是程序正義的內在要求。

在實踐中，被提名罷免的村委會通常非但不是“及時召開村民會議，投票表決罷免要求”，恰恰相反，他們往往是千方百計、想方設法地阻撓和破壞罷免行動的進行，導致罷免行動久拖不決。如浙江省溫州市鹿城區城郊鄉水心村村民為了罷免原村委會成員，從2000年6月份開始發起罷免行動，先后遭到村委會的多次阻撓與破壞，村民甚至為此上訪至國家民政部，引起了多家新聞媒體的高度關注，直到一年后的2001年7月份，才終于由村民牽頭而不是由村委會主持召開了村民會議，最終實現了對原村委會成員的罷免[3]。這一案例表明，村組法的相關規定是嚴重背離理性法律關于協調性與統一性的內在要求的。

究竟由誰來主持罷免會議才較為合適呢?這本身是一個值得探討的問題，但有一點可以肯定，即不可能由村委會自己來主持村民會議進行罷免。

三、罷免規則沖突之三：不合理的游戲裁決者

有學者提出，村組法關于罷免的規定還有其他自相矛盾之處，即第十六條和第十七條之間關于村民會議的規定存在矛盾。該法第十六條規定：“本村五分之一以上有選舉權的村民聯名，可以要求罷免村民委員會成員……村民委員會應當及時召開村民會議，投票表決罷免要求。罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過。”第十七條規定：“村民會議由本村十八周歲以上的村民組成。召開村民會議，應當有本村十八周歲以上村民的過半數參加，或者有本村三分之二以上的戶的代表參加，所作決定應當經到會人員的過半數通過。必要的時候，可以邀請駐在本村的企業、事業單位和群眾組織派代表列席村民會議。”這兩條規定的表述不夠嚴謹，容易產生歧義和矛盾[4]。

筆者認為，從立法者的本意看，第十六條顯然是規范罷免行為，第十七條則是專門規范村民會議的組織形式、成員資格及其決議規則的。村民會議有兩種組成形式，一種是本村十八周歲以上村民的過半數參加，一種是本村三分之二以上的戶的代表參加；其成員資格只有兩個限制，即必須是年滿十八周歲的村民或者是戶代表，而他們是否享有村民選舉權利、是否被剝奪政治權利則在所不問；其決議規則只有一種，即“到會人員的過半數通過”。由于第十六條規定“罷免村民委員會成員須經有選舉權的村民過半數通過”，從邏輯上可以很容易地推斷出，該條規定的村民會議只能是第十七條規定的兩種形式中的前一種形式即年滿十八周歲的村民組成的村民會議，而不可能是戶代表組成的村民會議形式。同時，由于罷免行為本身是選舉過程的延續，村民行使罷免權的前提在于其享有選舉權，因此參與罷免的村民必須享有選舉權利，否則便無資格參與罷免。因此，罷免行為中的村民會議的參加者還必須是享有選舉權的選民，不享有村民選舉權或者被依法剝奪政治權利的人即使年滿十八周歲也無權參與罷免投票。由此可見，第十六條規定的罷免行為中的村民會議與第十七條規定的村民會議在成員資格方面顯然是不同的。此外，既然是召開村民會議來討論村民自治事務，那么不管哪種形式的村民會議，都應當遵循同樣的決議規則即“到會人員的過半數”，除非法律另有特別規定。村組法的第十六條規定事實上設置了與第十七規定不同的、特殊的村民會議決議規則。因此，這兩條法律所規定的村民會議存在重大差異，并不是完全一致。但這種差異和例外并沒有在文字上以立法語言所常用的“但書條款”等形式明確表現出來，而只是我們從法律邏輯和立法意圖方面推測出來的，這不能不說是一種遺憾，使人產生前后兩法條自相矛盾之感。

這個問題解決起來并不困難，可有兩種操作方案。一是修改第十六條規定，將“村民會議”改為“選民會議”，這樣自然不會與第十七條有關村民會議的規定發生沖突；二是第十七條不變，而在第十七條“所作決定應當經到會人員的過半數通過”之后加上一個但書作為補充性的說明，即加上“但是罷免村委會成員除外”。這樣一來，人們很容易就明白兩個條文所規定的“村民會議”的差異了。

[1]王浦劬：《選舉的理論與制度》，高等教育出版社2006年版，第180頁。

[2]詹成付：《2005～2007年全國村民委員會選舉工作進展報告》，中國社會出版社2008年第1版，第493頁。

[3]陳東升：《回首艱難維權路：想罷“村官”不容易》，載《法制日報》2001年8月13日。

[4]姚啟國：《淺析〈村民委員會組織法〉》第十六條與第十七條的矛盾之處，中國村民自治信息網http：//www.chinarura1.orcynewsinfo.asp?Newsid=25187。