從政府過程談人民代表大會制度的完善

□ 鄭春勇

人民代表大會制度是我國的根本政治制度，用政府過程研究方法來考察人民代表大會制度能夠較好地揭示人民代表大會的實際運行情況，從而發現問題并提出切合實際的完善人民代表大會制度的思路。

一、相關文獻綜述與評價

從筆者所搜集到的資料來看，近幾年國內學術界對于如何完善我國人民代表大會制度的研究可以概括為四個方面：一是人大代表的選舉及相關制度研究，二是監督與被監督制度研究，三是擴大人民代表大會法定權限的研究，四是人大內部機制與機構改革研究。

在人大代表的選舉及相關制度研究方面，國內學者關注的較多，觀點駁雜。這一類的研究一般是按照“問題——對策”式的進路展開。學者們所指出的人大選舉制度中存在的問題主要有：選舉過程缺乏群眾參與，選舉的民主性、公正性、公開性不夠；代表候選人的提名機制不健全；選舉監督和選舉訴訟缺乏有效的制度保障等[1]。由此，相應的改進方法也是明確的，如建立專職的選舉機構、提高代表候選人的選舉資格、實行專職代表制、改進代表名額分配、科學劃分選區、規范候選人提名機制、改進選舉監督機制、完善選舉訴訟機制等等[2]。

在監督與被監督制度研究方面，相關的研究狀況呈現出一些特點。首先，關于人大如何完善對“一府兩院”的監督論述的較多，而對人民如何監督人大和人大代表的研究較少。其次，在研究方法上，引入了博弈論等分析工具來研究人大與“一府兩院”的關系[3]。最后，出現了人大監督評估[4]和強化對人大的監督[5]等一些提法。

在擴大人民代表大會法定權限的研究方面，學者們提出了一些新的觀點，如：讓新聞輿論對人大負責、強化輿論對政府工作的監督；將審計權劃歸人大、讓審計機構對人大負責[6]；把各種價格聽證會的組織權交給人大、讓人大來主持聽證會等。

在人大內部機制與機構改革研究方面，也有不少成果。有學者提出辯論機制應該是人大議事規則的核心程序，必須實行和完善[7]。也有學者提出要健全人大常委會會議制度，在邀請代表列席會議的基礎上，可以建立公民旁聽常委會會議制度。還有學者提出了改革各專門委員會工作機構的思路，如制定專門委員會議事規則、明確專門委員會工作機構的職責；適當增加各專門委員會的內設機構和工作機構的人員編制；賦予專門委員會對工作機構人員的人事管理權等[8]。

整體看來，國內學術界關于人大制度的研究依然呈現出“重權力歸屬，輕權力運作”的特征。也就是說，許多學者是通過體制分析和制度分析來開展研究的，其指導思想是憲政規范，而不是著眼于政府的實際運作過程。從憲法上看，全國人民代表大會是國家最高權力機關，但在實際的政府過程中，各級人大都是在中國共產黨的領導之下開展工作的。因此，現實中的政府與憲法規范存在著一定程度的“偏離”，而要真正解決人大制度中存在的問題，還需要從政府過程入手，通過改善政府過程來完善人民代表大會制度。正如朱光磊教授所說，“任何實際運行中的政府，都不僅是一種體制、一個體系，而且是一個過程。因此，關于政府與政治問題的研究，除了堅持傳統的體制研究和要素分析的研究方法外，還需要走向一個重要的領域——過程研究。”[9]

二、政府過程視野下人大制度存在的問題

政府過程研究是一種動態的、實證的研究方法。從政府過程來研究我國的人民代表大會制度，就是要從意見表達、意見綜合、決策和決策的施行這四個基本環節以及政務信息傳輸和監督這兩個保障機制入手來研究人大制度。

（一）從意見表達和意見綜合環節看人大制度存在的問題

意見表達即利益表達，是政府過程的開端。阿爾蒙德和鮑威爾在《比較政治學：過程和政策》一書中曾指出：“當某個集團或個人提出一項政治要求時，政治過程就開始了。”[10]這種提出要求的過程被稱為意見表達。意見綜合，即若干個社會政治存在形式或意見表達主體將各自的利益訴求結合在一起，以形成一定程度的共同政治目標的過程。當代中國政府過程中，在中國共產黨的有力引導下，意見表達和意見綜合這兩個環節是緊密聯系在一起的。

意見表達的主體和意見表達的方式、意見綜合的主體和意見綜合的過程，反映到人大制度上，主要是人大代表的選舉、人大代表的結構、人大代表的參政議政能力這三個方面的問題。

1.人大代表的選舉過程亟待改善

人大代表選舉制度規定各政黨、人民團體可以聯合提名候選人，直接選舉的地方選民10人以上聯名可以提名候選人，間接選舉的地方代表10人以上也可以聯名提名候選人。在實際的選舉過程中，雖然許多地方也很重視非政黨提名的候選人，但是政黨提名的候選人往往會當選，而以其他形式產生的候選人卻經常落選。有案例研究顯示，民薦候選人和自薦候選人當選基層人大代表是非常困難的。從初步代表候選人到正式代表候選人再到正式當選，這個過程中會出現各種各樣的讓人費解的現象。有的地方還出現了落選者和一些選民向法院和全國人大提交申訴狀卻無人受理的情況[11]。

2.人大代表的結構不合理

多年以來，我國人大代表的結構都是“固化”的。除了隨著社會經濟的發展，調整了農村代表和城市代表的比例以外，少數民族、軍人、無黨派人士等代表的比例基本沒有改變。人大代表結構的不合理與名額的分配有關。人大代表名額的分配方案，對當代中國社會階層分化考慮不足。一些新興社會階層參與政治的熱情很高，但由于缺乏合適的參政渠道，他們的政治經濟利益難以得到表達。同時，一些處于社會底層的人們，其正當權利也被忽視了。最近幾年的人民代表大會雖然出現了個別弱勢群體的代表，但卻有“作秀”的嫌疑。另外，間接選舉也對人大代表的結構產生了一定程度的不良影響。

3.人大代表的參政議政能力有待提高

絕大多數的人大代表為人民群眾說話辦事的愿望和熱情是高的，但整體參政議政能力尚有欠缺。溝通能力、協調能力和政治表達能力是一個人大代表應該具備的基本參政議政能力，與此相關的語言表達能力、文字表達能力、調研能力等則直接決定著人大代表能不能在意見表達和意見綜合環節充分發揮自己應有的作用。遺憾的是，由于我國人大代表的榮譽性高于責任性，人大代表的綜合素質不高、代表意識和責任感不強，許多人大代表參加人大會議只是聽聽報告、舉舉手，提不出議案、建議和意見。

（二）從決策和決策的施行環節看人大制度存在的問題

決策前的意見表達和意見綜合是社會向政府“輸入”的過程，而決策和決策的施行則是政府向社會“輸出”的過程。在當代中國，政府過程中的決策就是在中國共產黨的領導下所進行的國家立法、確定政府施政綱領、決定國家生活中的重大事項等政治行為。決策以后，就進入了“一府兩院”等國家機關執行決策的階段。

決策過程和決策的施行過程中的問題，反映到人大制度中，主要表現在人大的立法、決定重大事項和人事任免這三個方面。

1.人大立法過程與行政立法過程不分

《立法法》第八條規定了全國人大及其常委會所能制定的10項法律，但第九條卻又規定“第八條規定事項尚未制定法律的，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。這一規定使得國務院在法律保留的范圍上過寬，行政立法過程和人大立法過程出現了交織在一起的情況。實際上，并非所有法律草案都出自人大，而是出自政府各部門。部門立法很難中立，在具體條文中，往往可見保護部門利益的痕跡。后來，經過再三提意見，才改為政府部門起草后同人大常委會法工委反復磋商，進行解釋或折衷，經三審通過。為什么人大不能起草法律文本呢？因為沒有這方面的人才編制，這些編制都在政府各部委中。

2.決定重大事項過程中作用有限

“國家的重大事項”只是一個很原則性的提法，對于什么是“重大事項”，如何認定“重大事項”難以確定和衡量。因此，在實際的政府過程中，人大在決定重大事項的過程中作用有限，往往是中共中央的議事協調機構或者國務院進行決策。在國家重大事項的決定過程中，中央財經領導小組、中央人才工作協調小組、中央外事工作領導小組等中共中央的議事協調機構發揮著重要作用。而且這些黨的議事協調機構是常設的，其主要任務就是統一思想，協調黨和政府的重要工作和重大行動，為黨的重要決策和決定國家生活中的重大事項作準備。

3.人大對人事的任免流于形式

我國的人事任免由“黨委推薦、政府提請、人大決定”三個步驟組成，但在現實的政治運行中，由于黨的領導及其在中國政治體制中的核心地位，黨委推薦的任免對象事實上已經成為最后的任免對象，而政府提請和人大決定只不過是“走過場”而已?！包h管干部”是中國官員制度的核心內容，黨中央和黨的組織系統在官員選擇和管理中居于領導地位。在這個原則不會改變的前提下，人大對人事的任免基本上只能是形式上的。

（三）從信息傳輸和監督過程看人大制度存在的問題

從意見表達和意見綜合，到決策和決策的施行，是一系列依次遞進的環節。盡管它們之間的界限是相對的，但前后銜接的關系是明顯的。而信息傳輸和監督過程則是與這四個環節相平行、伴隨的。

信息傳輸和監督這兩個保障機制中的問題，在人大制度中主要表現為人大的政務信息公開、人大對“一府兩院”的監督和選民對人大及人大代表的監督三個方面。

1.人大的政務信息公開程度不高

大力推進人大信息公開進程，確保人民知情權和監督權的實現，是我國建設社會主義民主政治的必由之路。我國權力機關的權力來源于人民，所以必然要受人民的監督。而人民監督人大的一個必不可少的前提就是能夠獲知人大的政務信息。但是，現實中我國各級人大在政務信息公開上做得還不到位，難以滿足選民的要求。目前，一些地方人大，特別是很多市、縣級人大對政務信息公開還沒有引起足夠的重視，許多地方人大尤其是縣級人大一般僅有一年一度人代會的公開報道。而且即便已進行“公開”的地方，也存在著隨意性和制度缺陷，如只公布結果、不公開過程，只公開人代會、不公開常委會會議與主任會議等。

2.人大對“一府兩院”的監督不力

從憲法上看，“一府兩院”都由全國人民代表大會產生并對其負責，受其監督。而在實際的政治生活中，人大對“一府兩院”的監督權的行使卻很難到位。作為人大監督對象的政府領導人，大都是同級黨委的副書記或常委，政府主要領導人還是同級人大代表和大會主席團常務主席，因此，政府領導人具有雙重或三重身份，而人大的領導大都不是黨委的重要成員。由于人大在行使監督權時存在觀念上、組織上、工作上的障礙，再加上信息不對稱，人大往往不敢大膽行使監督權，甚至幾乎放棄了如質詢、罷免、撤職等較為剛性的監督手段，監督自然也就缺乏實效。

3.選民對人大及人大代表的監督不力

根據憲法規定，公民有對國家機關及其工作人員進行批評、建議、控告等表達權，這些權利都可以起到監督人大的作用。但它們并不是權力，不具有國家強制力，國家機關受理、采納與否，主動權仍在國家機關及其領導人手中。人大代表雖由選民選出，但人大代表與選民之間溝通少，往往只有在人民代表大會會議期間人大代表與選民之間才會有溝通，溝通比較困難[12]。而且一些選民和選舉單位的監督意識淡薄，對人大代表享有的權利義務了解不夠，在監督內容上更重視違法犯罪而忽視代表的參政議政能力，使人大代表缺乏外界政治壓力，工作上缺乏熱情。

三、改善政府過程，完善人民代表大會制度

從政府過程來看，我國人民代表大會制度存在的諸多問題在很大程度上是由于政府的實際運作過程“偏離”了憲法和法律的規定所造成的。因此，完善人民代表大會制度的基本思路應該是改善政府過程。

（一）建立規范化的人大與黨委、“一府兩院”的關系

改革和完善我國人民代表大會制度的核心問題是處理好人大與中國共產黨、人大與“一府兩院”的關系。這兩對關系對我國民主政治的發展影響深遠，必須予以規范化。

1.人大與黨委關系規范化

人大與黨委的關系貫穿于整個政府過程之中，在政府過程的每個環節都有所體現，影響著人大實際運行的方方面面。黨的十六大報告在強調要改革和完善黨的領導方式、執政方式時，特別提到要規范黨委與人大的關系。而人大的決定權與黨的決策權的關系問題，又是人大與黨委關系中的關鍵問題。因為，沒有真正的決定權就沒有真正的監督權，如果處理不好人大的決定權與黨的決策權的關系，整個政府過程都會受到深刻影響。

人大與黨委的關系在理論上是明確的，憲法和黨章也有所規定，但在實踐中卻一直未能正確解決。其主要根源是在觀念上沒有擺正黨權與政權的關系，在權力運行中存在慣性障礙，在實際操作中缺乏規范。實現人大與黨委關系的規范化，既要寄希望于黨，又要增強人大在工作中的主動性和使命感。必須確立依法治國的政治理念，在政府過程中貫徹忠于法律和人民的準則，減少不正常因素對人大工作的干擾，盡量縮短或避免“議”與“行”上的時差、建議與立法的時差。

2.人大與“一府兩院”關系規范化

我國的國家機構是一個有機整體。人大通過制定法律、作出決議，統一行使國家權力，在這個前提下，政府嚴格依法行政，法院、檢察院正確適用法律。人大與“一府兩院”分工不同、職責不同，目標和任務是一致的，都是在黨的領導下，共同建設中國特色社會主義。人大依照法律規定對“一府兩院”實行監督，目的是為了督促“一府兩院”依法行政、公正司法，把各項工作做得更好，保證把人民賦予的權力真正用來為人民謀利益。這種監督，既是對“一府兩院”必要的制約，也是對“一府兩院”工作的支持和促進[13]。

促進人大與“一府兩院”關系的規范化，一方面要避免“一府兩院”尤其是行政機關代替人大決策，另一方面要把人大對“一府兩院”的監督落到實處。也就是說，在政府過程中要控制行政權的自我膨脹，強化對行政權和司法權的監督和制約。因此，必須改變人大與“一府兩院”在信息的獲取上不對稱的現狀。人大對政府政務信息的掌握，關系到人大監督和決議決定的作出。人大獲得的信息主要來自政府的工作匯報，所以在政府過程中要提高人大對信息的掌握能力，防止政府在工作匯報中蒙混過關。

（二）實行競爭性人大選舉

選舉是公民選擇、挑選代理人的活動，應當有一種有利于選民作出選擇決定的機制，這種機制就是候選人的競爭。實行競爭性選舉，有利于提高人大選舉的公正性、民主性，提高人大代表的基本素質和參政議政能力。

1.規范人大代表的初始提名

針對政黨、團體提名候選人過多，選民或代表聯名提名的候選人不受重視，選民的意愿不被尊重的情況，應當規范人大代表的初始提名。建議實行初步代表候選人自愿報名登記，正式代表候選人由選民（代表）預選確定的制度[14]，避免地方領導人事先圈定好候選人的提名方案讓選民“討論”。要讓競爭貫穿于人大代表候選人的提名、醞釀和確定的整個過程之中。

2.建立選舉過程的競爭機制

人大代表的選舉過程應當充分體現出競爭性。代表候選人的宣傳介紹方式也要引入競爭機制。要建立一種由選舉委員會介紹，推薦候選人的政黨、團體和選民介紹，候選人自我介紹“三結合”的宣傳介紹候選人的方式。當然，引進競爭機制后，有必要健全相關的法律法規，禁止介紹中弄虛作假、造謠誹謗、人身攻擊之類的行為。還要特別規范大眾傳媒在選舉宣傳中的行為。

（三）優化人大運作過程

政府過程的優化一般有兩種實現方式，一種是自上而下的，一種是自下而上的。根據我國的現實情況，我國人大制度的改革應該選擇一種自上而下與自下而上相結合、主要依靠以地方人大改革來推動全國人大改革的路徑。

最近幾年，一些地方人大的創新為人大運作過程的優化做出了榜樣。貴陽市人大推行的市民旁聽制度、溫州的“代表在線”、浙江溫嶺新河鎮的公共預算改革等都是地方人大優化政府過程的典型案例。全國人大經過幾十年的改革發展，也體現出了“復合一院制”的特征。這些不斷涌現的政府過程創新實踐無疑有利于提高公民的民主意識，加強公民理性政治參與的技巧和能力，值得推廣和借鑒。但是，創新是無止境的，這些局部的改善相對于整個人大改革來說是遠遠不夠的。人大的政府過程優化，應該以民主、高效、公開為努力方向，這需要人大工作人員的進一步深入探索，更需要黨委和社會各界的支持。

（四）強化對人大的監督

權力的運行過程也是權力人格化的過程，要通過具體的人對權力的擁有和行使去實現。因此，也就需要對權力的擁有者和行使者進行制約和監督。從憲法上來看，人民是國家權力的原始所有者，人大的權力來自于人民的授予，人大要對人民負責，受人民監督。另外，人大對“一府兩院”監督不力的原因之一就是缺乏選民監督這樣的外在壓力。

從我國的實際情況來看，應該強化對人大的整體監督，同時，要防止對人大代表個體監督的異化。要建立人大代表述職制度，增強人大代表的責任感和危機感。建立人大工作獎懲激勵機制，解決人大代表和人大其他工作人員有職無責的問題。還要充分發揮選民、新聞媒體和社會組織的監督作用，努力構建和形成一種選民監督、媒體監督、社會組織監督與專門的代表監督機構監督相結合的多元監督格局。

[1]孫彬：《我國人大代表選舉制度改革初探》，載《中國黨政干部論壇》2000年第2期。

[2]常素芳：《人大代表選舉制度改革途徑探析》，載《科技信息》2007第30期。

[3]張鵬、陳建智：《博弈的均衡:人大和“一府兩院”監督與被監督的關系探析》，載《廣州大學學報（社會科學版）》2009年第6期。

[4]劉嫣姝：《我國人大監督評估機制的現狀與制度設計芻議》，載《人大研究》2009年第9期。

[5]王成民、梁鳳菊：《試論強化對人大的監督》，載《工會論壇》2009年第4期。

[6]李韋：《改革人大運行機制加強人大對政府的制約與監督》，載《信陽農業高等?？茖W校學報》2008年第4期。

[7]戴激濤：《辯論機制：人大議事規則的核心程序之構建——以廣東經驗為分析范本》，載《人大研究》2009年第9期。

[8]劉淑君：《改革全國人大各專門委員會工作機構的思路》，載《人大研究》2001年第12期。

[9]朱光磊：《當代中國政府過程》（第三版），天津人民出版社2008年版。

[10]【美】阿爾蒙德、鮑威爾：《比較政治學：體系、過程和政策》，曹沛霖等譯，東方出版社2007年版，第179頁。

[11]林峰：《人大選舉制度的現狀及其未來》，載《法治論叢》2009年第3期。

[12]李兵：《政府過程視角下人民代表大會制度的優化》，載《理論觀察》2008年第6期。

[13]李鵬：《立法與監督：李鵬人大日記》，人民網http://culture.people.com.cn/GB/40472/58528/58529/4153928.html.

[14]王學君：《關于如何提高人大代表素質的思考》，載《人大研究》2003年第1期。