上海人大立法三十年：歷程、經驗、前瞻

□鄭輝

一、發展軌跡：與改革開放相伴相行

1979年12月29日，上海市人大根據憲法和法律的決定，設立了它的常務委員會，并被賦予地方性法規的制定權。回顧上海市人大地方立法30年的實踐軌跡，可以清晰地看到，改革開放的30年，始終伴隨著上海人大立法前行的鏗鏘足音。改革開放為地方立法的發展筑就了廣闊的舞臺，地方立法為改革開放向縱深推進提供了有力的法制保障。

1978年12月召開的具有劃時代意義的黨的十一屆三中全會全面總結了建國以來的經驗特別是“文化大革命”的慘痛教訓，作出把全黨工作重心轉移到經濟建設上來的重大決策，從而開啟了中國社會主義現代化建設的新時期，同時也實現了民主法制建設的重大轉折。正是在這樣的背景下，中央和地方開始加強立法工作，逐步扭轉“無法可依”的局面。從1980年到1990年，上海市人大及其常委會制定的地方性法規和法規性問題決定達到65件，內容涉及政治、經濟、文化、衛生、科技、城市建設與管理、環境和資源保護等各個方面，形成了第一次立法高潮。盡管現在看來其中大部分法規已經完成了歷史使命，目前仍然生效的只有16件，但不可否認它們在特定歷史條件下所發揮的規范、引導、促進和保障作用。

1992年，黨的十四大提出了建立社會主義市場經濟體制的目標，標志著改革開放進入了新的歷史時期。人們日益認識到，現代市場經濟必須以完備的法制為基礎，市場經濟就是法治經濟。江澤民同志曾明確指出：“世界經濟的實踐證明，一個比較成熟的市場經濟，必然要求并具有比較完備的法制。”因此，加強立法工作，建立和完善社會主義市場經濟的法律體系，特別是抓緊制定與完善保障改革開放、加強宏觀調控、規范市場主體的微觀經濟行為的法律法規成為這一時期的中心任務。上海市人大常委會積極回應這一現實需求，僅在1995年至1997年的三年間就制定了39部地方性法規，對反不正當競爭、技術市場規范、價格管理、外商投資企業審批、人才流動和外高橋保稅區建設等方面進行制度規范，較好滿足了市場經濟發展對法律規則的制度供給，且不少新的制度設計為國家相關法律的出臺積累了經驗。

1997年，黨的十五大確立了“依法治國、建設社會主義法治國家”的方略，成為新中國民主法制建設新的里程碑，同時也對地方立法產生了重大影響。法治意味著國家權力應當受憲法和法律的制約，地方立法必須符合上位法的規定。“法與時轉則治，法與時宜則有功。”隨著行政處罰法、立法法、行政許可法和監督法的相繼頒布實施，以及2001年中國加入WTO時的鄭重承諾，對地方立法權的規范行使提出了剛性要求。針對社會主義法制建設的新要求，上海市人大一方面著重加強制度建設，完善立法程序，提高立法質量；另一方面，及時對歷年制定的法規進行大規模清理，解決了歷史遺留問題，逐步形成立、改、廢相結合的工作機制，使所立之法不斷適應改革與發展的需要而與時俱進。

縱觀30年走過的歷程，上海市人大的地方立法與改革開放相伴相行，與社會轉型同步推進。地方立法對實施國家法律、探索改革路徑、促進地方經濟社會發展、規范權力運行、構建和諧社會，起到了積極的推動、促進和保障作用。

二、歷程回放：特色立法碩果累累

1980年3月5日，上海市七屆人大常委會第三次會議通過了《上海市區、縣人民代表大會選舉暫行實施細則》，這是上海市制定的第一部地方性法規。30年來，上海市人大及其常委會共制定地方性法規202件，修改地方性法規148件次，其中已廢止和自然失效的地方性法規54件，現行有效的地方性法規148件，作出法規解釋和法規性問題的決定21件，現行有效的6件。這些法規已成為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分。

立法成績不僅僅體現在數量上，更重要的是立法質量和實施效果。地方立法的質量很大程度取決于立法者能否準確把握地方的特殊矛盾，解決地方的實際問題。地方特色是地方立法的生命，是地方性法規的靈魂，是體現立法智慧的標尺，也是衡量地方立法質量和價值的基本標準。在這一點上，上海市人大地方立法取得了顯著成績。

地方立法的一項重要任務，就是在中央立法尚付闕如時，先行探索，先行嘗試，開展先行性立法。在30年立法實踐中，上海創下了多項“全國第一”，不僅為本市的改革開放和現代化建設提供了有力的法制保障，同時也為國家的相關立法積累了寶貴經驗。例如，1983年制定的《上海市古樹名木保護管理規定》（2002年修訂為《上海市古樹名木和古樹后續資源保護條例》）是全國第一部以管理城市古樹名木為主題的專項法規，為保護城市的“綠色古董”設置了法律安全網。1987年制定的《上海市青少年保護條例》（2004年修訂為《上海市未成年人保護條例》）是我國第一部保護青少年權益的地方性法規。1991年制定的《上海市外商投資企業清算條例》是我國第一部清算法規，它的出臺讓外商吃了“定心丸”，在引進外資工作中發揮了重要作用。此外，《上海市保護消費者合法權益條例》（1988年）、《上海市反不正當競爭條例》（1995年）等法規的制定也居于全國前列。

地方立法的另一重要內容就是對中央不可能立法的地方性事務進行規范，推進自主性立法。這方面上海更是亮點頻現：《上海市黃浦江上游水源保護條例》（1985年）實施20多年來，為保障千萬市民的用水安全和城市的可持續發展起到重要作用；《上海市煙花爆竹安全管理條例》（1994年）運用了法經濟學的原理，充分考慮法規的可行性和現實性，采用“禁與限”相結合的方針，限時限地燃放煙花爆竹，充分表明立法只有從根本上充分體現人民群眾的意愿并尊重民間習俗，實施后才會得到大多數群眾的擁護，才能得到公民的廣泛認同；《上海外高橋保稅區條例》（1996年）是“浦東開發、法制先行”的重要內容，較好適應了浦東開發開放對法制建設的需求；《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（2002年）起到了保護城市遺產、保留城市記憶和延續城市文脈的作用；《上海市港口條例》（2005年）則為上海向國際航運中心的邁進奠定了法制基礎。

地方立法的另一重要使命是細化和貫徹上位法規定，開展實施性立法。在這一領域，上海的表現也同樣可圈可點。僅舉兩例：《上海市勞動合同條例》（2001年）針對勞動法的實施，在勞動合同的訂立、履行和變更以及勞動合同的解除和終止等方面作出了具有可操作性的規定，為建立和諧勞動關系、維護勞動者合法權益發揮了重要作用。根據調查統計，在上海市法院裁判文書數據庫中，有3273份民事判決書或行政判決書引用了《上海市勞動合同條例》，引用率居上海所有地方性法規之首，充分反映了其突出的立法效益。《上海市機動車道路交通事故賠償責任若干規定》（2005年）雖然只有短短的10個條文，但是它對道路交通安全法第七十六條規定的較為原則的民事責任承擔方式進行了富有創造性的細化，具有較強的操作性，在實踐中得到了人們廣泛贊譽。“要增強立法的針對性和實效性，立法不在多而在于精，針對性越強，就越能解決問題。”這是連續幾屆上海市人大常委會形成的共識。實踐證明，越有地方特色的法規在實施過程中就越管用。

更為人稱道的是，上海市十三屆人大常委會成立以來，為順應民意、回應熱點、破解難題，在立法工作方面又形成了新的特點。按照黨和國家提出的加強以保障和改善民生為重點的社會領域立法的要求，常委會高度重視社會迫切需要、代表反映集中、群眾呼聲強烈的熱點問題，認真審慎地破解社會領域立法中存在的難點問題。為了回應人大代表提出的將3月5日定為“上海志愿者日”的意見，在審議志愿服務條例時將國家已確定的“中國青年志愿者日”的相關內容列入法規內容。這樣處理，既滿足了代表的要求，又克服了立法的障礙。為保障世博會籌辦工作的順利開展，市人大常委會還通過決定形式授權市政府在世博會期間根據實際管理需要制定臨時性行政措施，為世博會的順利舉辦提供了保障。圍繞公共場所控煙問題，“立與不立”的爭議較大。常委會從順應代表和群眾的強烈呼聲，深入研究并努力探索社會自治與市民自律相結合的新路子，克服了較長時期存在的各方訴求不一致、各方利益不平衡的矛盾，統一了思想認識，使其由預備項目成功轉為正式項目，經三審后表決通過。養犬管理立法亦復如此。為了突破瓶頸，各方聯合組成務實研究的課題組，讓不同利益在立法調研過程中充分博弈，推動形成共識，加快了立法進程。

值得一提的是，在2003年春天，為應對突如其來的“SARS”疫情，從4月24日至5月14日，上海市人大常委會應急啟動立法程序，在短短20天時間里，審議通過了修改市容環衛管理條例和控制傳染性非典型肺炎傳播兩項決定，為有效控制疫情及時提供了法律武器。

總之，上海市人大在30年地方立法的實踐中，制定了一大批有質量、有影響、有特色的地方性法規，不僅為上海經濟社會的發展提供了法制保障，而且為中央和其他省市制定同類法規提供了實踐依據和經驗。

三、制度探索：完善民主立法科學立法

在地方立法工作開展之初，上海市人大沒有相應的立法程序規范，立法活動主要依據憲法、地方組織法和全國人大組織法等上位法的規定。1986年8月30日，市人大常委會通過了《上海市人民代表大會常務委員會制定地方性法規程序的暫行規定》，這是第一部專門規范上海市地方立法程序的法規；1990年制定的《市人民代表大會議事規則》，對大會審議地方性法規的程序作了進一步規定；1992年，暫行規定經過修訂成為正式規定；1998年市人大常委會主任會議通過《關于進一步加強地方立法工作的幾點意見》。這些規則和文件的制定頒行，對規范地方性法規的制定工作起到了積極作用。

2000年立法法對地方立法權的規范運作作出了新的規定。在這一背景下，2001年2月市十一屆人大四次會議通過了《上海市制定地方性法規條例》，對地方性法規案的提出、審議、表決和公布等環節作了較為系統的規定，使制定地方性法規的工作進一步程序化、制度化、規范化。此后，在2004年底和2005年初，市人大常委會又先后兩次對該條例進行修改，進一步調整和完善了立法程序。

總之，從1986年制定的暫行規定23條到2005年修訂后的條例58條，上海市人大立法制度的建設在不斷探索、實踐中趨于完善，從簡單到完備、從粗疏到細密，形成了較為合理的程序和規則，為有效行使立法權、提高立法質量和效率提供了制度保證。

從具體內容看，上海市人大常委會已經形成了地方性法規的立項制度、調查研究制度、起草制度、統一審議制度、法規案解讀制度、立法聽證會制度、公民參與制度、立法技術規范、立法后評估制度等。隨后，2009年落實學習實踐活動整改措施后，又相繼制定了常委會組成人員學法、法規立項論證、督促制定法規配套規范性文件、法規草案公布等制度。同時，不斷探索開門立法的新途徑，創立了人大網議日制度，通過網絡暢通民眾表達意見的途徑。以上種種都形成了自身鮮明的特點。以立法審議制度的完善為例：

——審次制度不斷調整完善。早期，上海地方立法實行“一審制”，即法規草案經代表大會及其常委會一次會議審議后通過。實踐中，這一制度無法適應復雜的、爭議較多的法規案的審議需要，1986年10月以后由“一審制”改為“兩審制”。由于兩次審議之間的時間間隔較短，給立法工作機構帶來了不少困難。2005年2月，市人大常委會對審議制度又加以調整，確立了以“兩審三表決制”為主、“兩審制”為輔的審次制度，使立法工作機構有較充裕的時間研究審議意見，對法規草案進行修改，為提高立法質量創造了條件。

——“擱置審議制度”的建立。這是上海人大在立法審議制度上的創新。它規定專門委員會或者常委會組成人員5人以上認為制定法規的必要性、可行性方面存在重大問題，可以提出擱置審議的動議，由主任會議提請常委會全體會議審議后表決。這一程序的設置，把好了法規草案的“入口”關，避免立法資源的無謂消耗，也增強了人大在立法工作中的主導性。此外，上海也探索施行對爭議較大的法規條款實行分項表決的制度。

——取消“三讀”制度、建立“法規草案解讀制度”。這是上海人大對立法審議制度的大膽改革。2004年10月，市人大常委會對制定地方性法規條例進行修正，取消了在常委會審議過程中“宣讀法規草案”、“宣讀法規草案修改稿”的環節。通過這一修正，為常委會會議審議法規案預留了更多時間，提高了立法效率。與此相呼應，2005年的修正案規定，常委會會議審議法規案前，有關專門委員會或者工作委員會應當組織起草部門向常委會組成人員解讀法規草案。這一調整和探索，體現了上海人大工作者縝密、務實的工作作風。當然，法規草案解讀會的質量和效率，還需在今后實踐中逐步提高。

四、經驗為鑒：處理好六大關系

當前，改革開放進入了關鍵時期，經濟社會發展中的深層次矛盾和不同利益的訴求在立法中越來越多地反映出來，通過立法解決社會矛盾、促進社會公平的要求越來越強烈。這樣的趨勢必然反映在當下的地方立法中。立法的過程是權利義務的平衡過程，是權力責任的配置過程，也是不同利益的博弈過程，這對立法工作提出了更高的要求。回顧上海人大30年立法所走過的歷程，關鍵是處理好以下六方面的關系：

第一，處理好堅持黨的領導與人大立法的關系。立法是人大的四項主要職權之一，是表達民意和集中民智的過程。中國共產黨是我國社會主義事業的領導核心，是最廣大人民群眾根本利益的忠實代表。人大通過法定程序把黨的主張轉化為國家意志，是堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的重要體現。上海人大注重提高把黨的主張通過法定程序轉化為國家意志的本領，不是簡單的照抄照搬當“二傳手”，不是單純復制當“打字員”，也不是單純傳遞民意當“傳聲筒”，而是做到準確、有效、合乎法定程序，做到制度設計體現民意、嚴謹周密、切實可行。

第二，處理好立法數量與立法質量的關系。改革開放初期，我國法制建設的最大問題是“無法可依”、“立法空白”，立法指導思想是快速立法、大量立法、“宜粗不宜細”。經過多年的努力實踐，我國法治建設的主要矛盾已經發生顯著變化，“無法可依”的問題基本得到解決，現在更重要的問題是如何貫徹和落實“有法必依、執法必嚴、違法必究”等幾個環節。要實現這一點，基本的前提是確保立法質量。正如亞里士多德所說：“法治應包含兩重意義：已制定的法律獲得普遍的遵從，而大家所遵從的法律又應該本身是制定得良好的法律。”要提高立法質量，必須直面矛盾，以問題引導立法。在處理行政權力與公民權利的關系時，要體現對公共權力的制約和對公民權利的保障；在處理不同利益主體之間的權利與義務關系時，要注意傾聽、真誠善待、積極回應，做好協調和平衡工作。要始終秉持以人為本、立法為民的理念，深入了解民情，充分反映民意，把尊重客觀規律與維護人民群眾利益統一起來，最大程度地體現對人權的尊重和保護。據統計，上海人大地方立法的“高峰”主要集中在十屆（1988年—1993年）和十一屆（1993年—1998年），分別達到了52件和43件，而十二屆（2003年—2008年）下降為23件。從實際情況看，制定新法規的增長趨勢正在減緩；而清理、修改舊法規的任務卻日顯繁重。這足以說明，只有從突出立法數量向強調立法質量轉變，才能不斷適應經濟社會發展的現實需要。

第三，正確處理“有特色”與“不抵觸”的關系。我國是一個地廣人多的泱泱大國，各地經濟、社會和文化發展很不平衡。憲法和法律之所以賦予省級地方人大及其常委會以立法權，就是為了讓地方因地制宜、因時制宜地解決各自的特殊問題，尤其注重解決中央立法不能或不便解決的問題。所以，地方立法的一項基本原則就是從本地實際出發，解決地方的特殊矛盾，突出地方特色。但是社會主義法制統一原則決定了地方立法必須從屬于中央立法，地方立法不能與上位法沖突和抵觸。從上海地方立法的實踐看，處理好“有特色”與“不抵觸”之間的關系，是提高地方立法質量的重要保證。堅持維護國家法制統一，不是把地方性法規的內容局限于憲法、法律和行政法規的既有規定，不是照抄照搬國家法律、行政法規的規定，搞“大而全”、“小而全”的重復立法，而是在堅持“不抵觸”的前提下，根據地方實際，“成熟幾條搞幾條，有幾條搞幾條”。比如，上海市人大常委會制定的《涉外婚姻登記和婚姻咨詢管理若干規定》《拆除違法建筑若干規定》《關于加強基礎通信管線管理的決定》《城鎮職工社會保險費征繳若干規定》《關于控制傳染性非典型肺炎傳播的決定》，內容都不超過10條，卻有針對性地解決了本地需要解決的實際問題，體現了地方特色，也彰顯了務實態度。

第四，處理好地方性法規與政府規章的關系。廣義的地方立法包括制定地方性法規和政府規章兩個層次。根據立法法的規定，地方性法規的效力高于規章，涉及本地方政治、經濟、文化和社會等方面的重大事項，主要應當由地方性法規來調整；屬于執行性和行政管理方面的事項，主要由政府規章來調整。所以，人大立法應當抓住具有根本性、全局性和長遠性的事項，重視發揮政府規章的作用，以提高立法質量為重點，合理配置立法資源。在改革開放進程中，上海的地方立法曾經涉及一些棘手、敏感的問題，比如土地批租問題。立法者的初衷是想通過制定地方性法規來解決這一難題，但礙于當時不具備制定地方性法規的條件，所以最終轉變思路，由政府規章推出了這項制度，結果收效甚好。同時，加強法規配套性文件的制定工作，一般應當在法規實施前完成配套性文件的制定，并與法規同步實施，進一步增強法規的操作性，確保法規有效實施。

第五，處理好人大主導與各方利益平衡的關系。彭真同志曾說過，立法是“在矛盾的焦點上砍一刀”。立法的過程是各種利益的平衡過程，需要立法機關努力找出問題和矛盾的癥結所在，直面利益紛爭，以科學、公正、務實的態度果斷做出決策，使得立法不僅能廣泛集中民智、充分反映民意，更能科學、及時、有效地解決社會現實問題。在實踐中，上海人大一方面充分發揮自身的主導作用，通過“建議提議案人修改完善”、“擱置審議”、“暫不付表決”等制度，提高立法質量，防止立法部門化傾向；另一方面，又堅持開門立法，擴大公眾的有序參與，通過報紙、電臺、網絡等媒體公開征求意見，組織召開立法聽證會、論證會等形式，傾聽各方意見和建議，夯實民意基礎，保證法規獲得較高的社會認同度。

第六，處理好把握改革力度與地方立法的關系。改革開放是過往30年中國社會的主基調，我國地方立法一開始就與改革開放緊密結合，今后一個相當長的時期，中國必將堅定不移地繼續實行改革開放。改革開放推動了我國經濟社會的發展，為地方立法提供了制度空間和實踐契機；地方立法又為鞏固改革開放成果和深化改革提供了法制保障。上海是改革的排頭兵，也是改革的獲益者，其中一條重要經驗就是處理好改革開放與地方立法的關系。堅持地方立法與改革發展相適應，把實踐證明是正確的經驗用法規形式固化下來，鞏固改革開放和現代化建設的積極成果，為改革發展和現代化建設創造良好的法治環境，這是地方立法取得成功的一條基本經驗。

五、面向未來：挑戰與責任

總結經驗是為了面向未來。在新的歷史時期，地方立法需要應對新的挑戰、承擔新的任務、探索新的道路。我們也應當清醒地看到，上海地方立法仍然存在進一步提升的空間，需要避免操作性不強的“景觀式立法”、權利義務不對等的“管制性立法”、行政管理部門主導的“部門性立法”、針對性不強的“重復性立法”。在新的歷史時期，上海地方立法工作仍要從以下幾個方面進一步加強和完善：

第一，進一步推進民主立法。民主立法是廣泛集中民情、民意和民智的基本途徑，是提高立法質量的關鍵。在推進民主立法方面，上海市人大已經廣泛采用座談會、聽證會、論證會等多種方式，利用網絡、報刊、郵件等多種途徑，向人大代表、政協委員、專家學者、行業協會、社會公眾等各個方面征求意見、傾聽呼聲，取得了明顯進步。需要改進的是，可以進一步擴大參與途徑和增強立法的公開性，完善各方利益交匯和博弈的機制，探索立法聽證普及化和小型化的可行途徑，讓更多普通群眾參與立法聽證，對聽證中沒有采納的意見，應給予反饋，避免“形式聽證”、“選擇聽證”，更多吸取、反映和體現社會民眾的意見，將民主立法貫穿立法的整個過程。要在立法項目確定、法規起草、法規修訂、法規解釋、法規廢止等環節均能設計社會參與的相應程序，廣聽民意、廣知民情、廣匯民智，進一步體現參與性與開放性，進而提高立法質量。

第二，進一步發揮人大代表的作用。上海目前有860名市人大代表，每位代表代表的是1.8萬名上海普通市民的意愿。代表的作用能不能發揮好，關系廣大市民的愿望能不能充分表達，利益能不能切實維護，權利能不能公平實現。從立法實踐看，大部分立法議案是由政府部門提出的，而不是來自人大代表，而絕大部分代表議案都僅僅成為政府部門提出立法案的參考，這在一定程度上影響了代表參與地方立法的積極性。因此，可以建立對代表議案的答復反饋機制，提高代表提出的立法議案的解決率，充分發揮人大代表在地方立法中的積極作用。

第三，進一步發揮人大在地方立法中的主導作用，防止部門利益傾向。立法過程中的部門利益傾向是影響立法科學性的一大弊端。防止部門利益化的關鍵是加強人大在立法活動中的主動性，防止相關行政機關成為立法的主導者。為此，上海市人大常委會設立了立法研究所，采取立法工作者、實際工作者和理論工作者三結合的方式，通過課題研究的形式發揮研究所的平臺作用，使立法各個方面提前參與前期調研，凸顯了人大在立法中的主導作用，也使得各方利益訴求在立法前置階段就得到有效溝通，便于統一認識、消弭分歧。同時，各專門委員會提前介入法規起草過程，加強立法調研、論證和協調；在明確地方性法規起草分工的同時，對有些綜合性的重要法規探索由常委會組織有關專門委員會直接牽頭起草。總之，人大在地方立法中的主導作用應當體現在立法的前期調研、立法項目的選擇，議案的審議、修改、表決等多個環節，并使其得到切實的落實。

第四，進一步轉變立法重心，加強社會領域地方立法。據初步分析，上海現行有效的148件地方性法規中，屬于經濟管理、社會管理和城市建設與管理等方面的法規達到110件，約占總數的74%；涉及社會服務和民生保障領域的法規僅18件，約占總數的12%。可見，以往社會領域立法還是地方立法的短板，影響了法制在社會建設中的重要作用。2010年，市人大常委會已明確提出，要進一步加強社會領域地方立法。社會領域立法涉及面廣，調整的利益主體多元化，所涉及的社會關系復雜化，較經濟領域立法相比，難度更大。我們要進一步貫徹“以人為本”的精神，充分體現立法者的智慧、魄力和韌勁，以地方立法的新成就，切實保障和改善民生，為上海的社會建設提供有力的法制保障。

第五，進一步凸現立法價值，實現對公共權力的制約和監督。法治的要義在于公共權力的行使受到制約，確保公民權利的實現。地方立法不僅要滿足行政機關的管理需求，給予合法的授權，更要對行政機關依法行使權力加以控制和監督，從側重對行政機關授權向強調對行政機關控權的轉變，這已成為人們的共識。在今后地方立法的活動中，應當進一步體現權力與責任緊密掛鉤、權力與部門利益徹底脫鉤的原則，確保行政機關在法定權限和法定程序的范圍內正確行使權力；同時加強執法監督，充分發揮人大監督的職能作用，保證法規的實施效果和立法目的的實現。

第六，進一步完善人大立法制度建設。立法制度的構建對人大依法行使立法權、提高立法質量起著十分重要的作用。只有從制度上完善工作機制和程序，才能切實有效地推進立法的民主化和科學化。要提高常委會集體審議的質量，這是保證立法質量的關鍵環節。可考慮引入辯論機制，鼓勵常委會組成人員充分發表意見，在不同思路和觀點之間碰撞與交鋒，尊重少數人的意見，切實營造“知無不言、言無不盡”的審議氛圍。靈活安排審次制度，對爭議不大、意見統一的可以一次徑行表決，從而進一步提高立法效率。