世界低碳經濟發展態勢及對我國的啟示

馬翠梅

世界低碳經濟發展態勢及對我國的啟示

馬翠梅

IPCC（聯合國政府間氣候變化專門委員會）第四次評估報告和 《斯特恩報告》發表之后，溫室氣體減排正逐步由科學共識走向全球行動，并成為推動低碳經濟發展的強大動力。低碳經濟最早見諸于政府文件，是在2003年的英國能源白皮書 《我們能源的未來：創建低碳經濟》，其后一些國家也相繼發表了關于發展低碳經濟的倡議書和行動計劃。然而究竟什么是低碳經濟，目前國際上還沒有形成一個嚴格統一的定義，世界各國提出的概念也不盡相同，這充分反映了各國基于自身國情來發展低碳經濟的訴求?？傮w上看，低碳經濟是一種以能源的清潔與高效利用為基礎，以溫室氣體低排放為基本經濟特征，順應可持續發展理念和控制溫室氣體排放要求的社會經濟發展模式。其外延包括調整產業結構、節約能源、提高工業生產和能源轉化效率、加大非化石能源在能源結構中的比重、減少高能耗和高排、鼓勵低碳技術創新和應用等。

部分國家低碳經濟的政策和行動

目前，發達國家和發展中國家對發展低碳經濟的理解及做法有著明顯不同。對于發達國家來說，發展低碳經濟是實現溫室氣體減排目標的重要途徑，其低碳經濟目標與控制溫室氣體排放的國際義務緊密聯系在一起；而發展中國家歷史和人均排放較低，現階段更關注發展，強調在發展過程中采用高能效、低排放的技術和節約的消費模式，力爭走出一條不同于高能耗、高污染為代價的傳統發展思路，實現減排與發展的雙贏。

1.英國。

英國是最早提出低碳經濟概念并積極倡導低碳經濟的國家。2003年，英國政府在 《能源白皮書》中正式提出實施低碳經濟戰略，計劃到2050年二氧化碳排放量減少60%，并提出實現目標的一系列原則和措施，包括建立獨立的、有法律約束的競爭市場，以便為低碳技術發展提供合適的投資環境。2007年3月，英國公布了全球首部應對氣候變化問題的專門性國內立法文件——《氣候變化法 （草案）》，明確承諾了清晰而連貫的中長期減排目標，2020年將二氧化碳排放量在1990年的基礎上削減26%至32%，2050年將進一步削減60%，以徹底實現經濟發展的低碳化。同時，法案還提出要成立氣候變化委員會，專門負責就英國在碳減排方面的投資、政策機制等具體問題向政府提供建議。此外，法案還制訂了未來15年的低碳經濟發展計劃，提供了一個明確的框架，以促成碳減排目標的實現，并確保企業和個人向低碳科技領域投資。英國在發布 《氣候變化法》的同時，還出臺了 《英國氣候變化戰略框架》，提出了全球低碳經濟的遠景設想。

2007年5月，英國政府發布了新版 《能源白皮書》，提出了為實現能源安全和加速向低碳經濟轉型需采取的一系列國內外行動，包括節約能源、開發清潔能源以及按照競爭性市場形成的價格尋求可靠的能源供應，其關鍵措施包括建立一個應對氣候變化的國際框架、強化執行歐盟溫室氣體排放交易計劃、為整個英國經濟設定一個碳排放目標、設定一個為期5年的碳預算，在實現完全競爭和透明的國際市場方面取得進展、提供更優質的激勵和管制服務，為低碳技術研發提供更多支持、確保良好的能源投資環境等。2009年7月，英國政府公布了發展低碳經濟的國家戰略藍圖，內容包括：一是大力發展新能源。到2020年可再生能源在能源供應中要占15%的份額，其中40%的電力來自低碳領域；二是推廣新的節能生活方式。如新生產汽車的碳排放標準比2007年降低40%；三是向全球推廣低碳經濟的新模式。

2.美國。

在氣候變化問題上，美國政府長期以各種理由對減排承諾和行動保持較為消極的態度，并且因沒有批準 《京都議定書》而受到國際社會的普遍批評。然而，美國也深知低碳技術在未來世界政治經濟競爭中的重要作用，力圖依托其在能源效率和可再生能源方面的技術和市場優勢，大力發展低碳技術，繼續從根本上主導未來世界經濟的發展。2006年9月，美國公布了新的氣候變化技術計劃，力推新一代清潔能源技術的研發與創新，向燃煤發電領域的CCS（二氧化碳的捕集和封存）技術提供資金，并鼓勵可再生能源和核能的應用等。2007年7月美國參議院提出的 《低碳經濟法案》直接以低碳經濟為名，提出到2020年美國碳排放量減至2006年水平、2030年減至1990年水平的碳排放總量控制目標。法案還提出建立限額與交易體系，并通過鼓勵CCS技術開發等多項具體措施來發展低碳經濟。

2009年奧巴馬上臺之后，美國應對氣候變化的態度變得更加積極，提出了旨在降低溫室氣體排放、減少對國外石油依賴的《美國清潔能源安全法案》，法案主要內容包括：2020年溫室氣體排放量比2005年減少17%，2050年進一步減少83%；2020年電力部門至少有12%的發電量來自風能、太陽能等可再生能源；2012年后新建建筑能效提高30%，2016年后提高50%；實現減排目標的主要手段為配額交易制，85%的排放配額將免費發放，15%配額用于出售；2025年之前投資1900億美元于清潔能源和能效領域。經過艱苦磋商，該法案于2009年6月在眾議院以微弱多數通過，目前正在參議院審議，能否最終通過尚未明朗。雖然法案中提出的減排目標遠未達到外界的期望，但仍標志著美國在減排方面邁出了重要一步。此外，美國發展低碳經濟的另外一個特點是自下而上的發展模式，加利福尼亞、亞利桑那和新墨西哥等較為激進的州，均先于聯邦政府制定了州級減排目標和低碳發展計劃，將低碳經濟視為清潔能源發展的推動力，這也在一定程度上促進了美國國家層面上低碳經濟的發展。

3.日本。

日本認為溫室氣體減排需要社會整體力量來推動，并將發展“低碳經濟”定位為創建 “低碳社會”，而非僅僅停留在經濟發展層面。日本建設 “低碳社會”的三個基本理念為：實現碳的最低排放、實現能感到富足的簡樸生活、以及確保二氧化碳吸收的再生。2007年5月，首相安倍晉三提出將低碳社會作為日本未來的發展方向，同年6月日本內閣通過 《21世紀環境立國戰略》，正式將低碳社會確定為2050年的重點發展目標。2008年6月，首相福田康夫推出了一項新的全球變暖對策，提出到2050年溫室氣體排放量減少60－80%的目標，把日本打造成為世界上第一個低碳社會。2008年7月，日本內閣通過了 《建設低碳社會的行動計劃》，提出九項實現 “60－80%”目標的具體措施，包括2020年前實現CCS技術的應用，2020－2030年將燃料電池價格降至目前的十分之一，2020年將太陽能發電量提高到目前的10倍，2030年時提高到40倍，建立并試行國內排放量交易制度等。

2009年民主黨上臺后將減排目標調整為2020年溫室氣體排放總量在1990年基礎上減排25%，并在2009年8月出臺2010年的產業經濟政策重點中，提出了實現低碳社會的具體產業政策和技術措施，將建設 “低碳社會”和“穩定、健康、長壽社會”作為核心目標，提出建設 “日本模式”和 “低碳資源大國”，并將2010年確定為電動車元年。近幾年來，日本不斷研發的新能源技術使能源利用效率大幅度提高，新能源開發利用出現了扭虧為盈并倍增的良好發展勢頭，使日本經濟的抗風險能力不斷增強，大大降低了對傳統能源的依賴，目前日本已經在不知不覺中謀求實現從“能耗大國”到 “新能源大國”的轉變。此外，重啟太陽能鼓勵政策，將是日本經濟轉型的核心戰略之一，2009年日本把發展太陽能首次正式列入經濟刺激計劃，對太陽能的重視程度日益提高。

4.印度。

印度是21世紀世界兩大新興發展中國家之一，國情與中國有很多類似之處，目前溫室氣體排放總量位居世界第三。但據國際能源機構統計，2007年印度單位GDP二氧化碳排放量比世界平均水平低30%，約為中國的50%；單位一次能源二氧化碳排放量低于世界平均水平，比中國低27.6%，且從1980年代開始，印度能源利用效率大大提高，目前單位GDP能耗水平僅高于日本、英國、巴西和丹麥，與德國相當。印度當前從政府措施和市場機制兩方面入手，致力于發展低碳經濟，創造未來 “綠色經濟”大國。

印度政府于2007年6月成立了由總理辛格直接領導的高級別環境顧問委員會，以協調和評估此前由各部門出臺的一系列減排政策。2008年該委員會推出了“應對氣候變化國家行動計劃”，其中包括太陽能、提高能源效率、可持續生活環境、水資源、喜馬拉雅生態保護、綠色印度、農業可持續發展和氣候變化戰略研究八項國家計劃。印度新能源部的 《國家可再生能源政策 （草案）》規定，到2010年各邦發電量中的10%必須來自可再生能源，到2020年這一比例須提高到20%。同時印度政府還專門設立了能源效率局，推廣將白熾燈換成節能燈，此外部分邦政府還強制要求在醫院、賓館、政府以及商用樓中使用太陽能熱水器，并為使用太陽能熱水器的居民提供補貼。除政府措施外，印度同樣注重運用市場機制推動企業節能和提高能效。印度政府規定能源使用效率高于標準的企業將在能源審計后獲得節能證，可以向任何行業部門出售，未達標企業須整改或購買節能證。印度政府也非常支持利用碳信貸為本國新能源融資，2008年1月，孟買多種商品交易所與芝加哥氣候交易所合作啟動了碳信貸的期貨交易，印度全國商品和衍生品交易所也從2008年4月開始進行碳交易。

世界低碳經濟發展趨勢和主要問題

1.世界低碳經濟發展趨勢包括以下六個方面：

一是相關立法的加強。隨著全球溫室氣體減排的推進，各國將會為低碳經濟發展提供強有力的法律保障。

二是進一步強化碳排放交易等市場手段。碳排放交易既可以降低排放成本，又可以發現碳排放價格，總量控制-交易方法已成為引導能效提高和可再生能源發展的重要市場手段之一。目前歐盟已完成了第一階段的碳排放貿易，在第二階段中的排放貿易中將實施更為嚴格的總量限制。美國除了開展自愿性的排放交易外，強制性的排放交易也在倡議之中。新西蘭和韓國已經發布了強制性排放貿易的法律框架，日本、澳大利亞和南非等國也在研究和制定強制性碳排放貿易政策。

三是征收碳稅，構建綠色財稅體系。目前挪威、瑞典、荷蘭、丹麥、德國和英國等歐盟國家已經開征碳稅，同時對整個稅收結構進行調整，降低收入相關的稅收，上述稅收政策的調整不僅可以推動能效提高和可再生能源發展、減少溫室氣體排放，而且還對經濟發展起到了促進作用。目前歐盟、美國、加拿大、新西蘭和南非等國也在討論研究相關稅收政策。

四是提高能效等監管標準。美國在2007年立法規定到2020年新出售的轎車和輕型卡車的燃油經濟性提高31%。歐盟則要求轎車的CO2排放到2012年降低至120g/km。日本在很多產品的能效監管方面則采用 “領跑者”計劃，將本期最高能效定位為下期的基準能效，鼓勵能效提高。

五是鼓勵提高能效和發展可再生能源。歐盟提出到2020年將能效提高20%，同時將可再生能源比重提高3倍，達到20%的水平。美國有37個州政府設定了可再生能源的發展目標。許多國家已經出臺或正在研究可再生能源發展以及提高能效的目標。

六是增加低碳技術研發投入，加強低碳經濟國際合作。G7國家在過去的20年內政府的研發投入減少了30%，但是在清潔能源方面的投入卻在增加，隨著CCS、智能電網等低碳技術的發展和應用，國際間有關低碳技術的合作也將日趨加強。

2.世界低碳經濟發展面臨的主要問題有：

一是國際碳減排義務的分擔。低碳經濟是在氣候變化背景下提出的，未來的發展也與溫室氣體減排密切相關。在全球碳約束環境下，各國將進一步加強對低碳經濟的重視程度和投入力度，加快推進低碳經濟的發展速度。但2009年底的哥本哈根氣候變化大會由于各方利益分歧最終未能達成任何有法律約束力的協議，未來國際碳減排目標和義務尚不明朗，因此低碳經濟發展也會受到一定的影響。

二是低碳技術發展障礙。低碳技術大規模應用的前提是技術成熟、成本有效，而目前關鍵的新能源技術和CCS技術均面臨一些重要的技術難題，技術突破和商業化推廣尚需時日，這也要求各國加大資金投入和研發力度，并構建財政、稅收等激勵機制。

三是國際碳市場的效率問題。理想的、最有效率的國際碳市場應是在全球統一的標準和規則下，碳減排項目可在全球以減排成本最低的方式自由開展。由于發達國家和發展中國家減排義務不同，承諾性質不同，以及發展中國家對未來自身減排義務的顧慮，必然會出現發達國家和發展中國家兩種不同類型的碳交易市場，這也會在一定程度上影響全球低碳經濟發展。

對我國的主要啟示

改革開放30年來我國經濟實現了前所未有的高速增長，各種能源和環境問題集中凸顯，粗放型的發展模式越來越難以為繼。發展低碳經濟不僅有助于保障能源安全、克服資源短缺、保護生態環境和減緩氣候變化，也與 “資源節約型、環境友好型”社會建設和可持續發展的要求相一致。但作為一個發展中國家，我國尚未承擔量化溫室氣體減排義務，并且目前正處于工業化、城鎮化快速發展階段，發展低碳經濟不能急于求成、盲目追求不符合我國現階段國情的超前目標，因此，目前國際社會低碳經濟發展經驗對我國的啟示主要有以下幾個方面：

1.盡力避免能源消耗和溫室氣體排放的 “鎖定效應”。

我國目前正處在快速的工業化和城市化過程中，每年有大量的基礎設施和設備投入運營，由于基礎設施和設備的壽命周期短則十幾年，長則數十年。如果不采用先進的技術、設備和發展理念，一旦建成，在其整個壽命周期內的能耗與排放水平就基本被鎖定。因此，我國應順應國際低碳經濟發展潮流，在目前大規模在建的高速鐵路、地鐵、公交等交通體系以及建筑等領域，盡量采用先進的低碳設備、材料、及施工與運營模式，走低能耗和低排放的發展道路。

2. 加快國內低碳技術的研發和創新。

發展低碳經濟的核心是加快低碳技術的研發和推廣應用，且低碳技術更關系到未來國家的核心競爭力，應予以高度重視。目前國際上很多低碳技術尚處于研發階段，與發達國家相比，我國在新能源技術等方面的差距要小于傳統能源技術，且在一些重要的新能源領域，如太陽能、風能的商業化應用方面已走在世界前列，在電動車的研發方面，正逐步形成可與歐美日相互競逐的格局。現階段我國應進一步加大科研投入、加強科研體制創新，跟上國際低碳技術發展節奏，爭取在關鍵低碳技術領域率先取得突破、行成自己的技術優勢，則可避免重復產業引進、低成本競爭的傳統模式，確立新的國際競爭優勢，在新一輪技術革命中邁入先進者行列。

3. 加強碳關稅和碳稅等方面的研究。

近來歐美等國紛紛將應對氣候變化與貿易掛鉤，提出對來自減排措施不力國家的進口產品征收碳關稅。盡管目前各方對碳關稅尚存在爭議，但卻難以阻止一些國家采取相關行動，如2009年12月法國總統薩科齊單方面宣布，從2010年起對環保立法不及歐盟嚴格的國家征收17歐元/噸的碳關稅，并逐年增加，美國也將碳關稅納入相關立法計劃。長期以來，我國出口產品大多為低端產品，碳含量相對較高，如果對我國出口產品征收碳關稅，將會對我國的對外貿易和經濟增長產生極大的沖擊。我國應在抓緊研究碳關稅應對措施的同時，盡快考慮出臺國內碳稅相關財稅政策，以實現加快經濟增長方式轉變，有效調整和優化出口產品結構，降低出口產品碳含量，最終從根本上解決碳關稅問題。

4. 推進低碳經濟試點和示范。

積極引導并規范開展我國低碳經濟試點和示范工作，通過試點，編制試點地區和行業的低碳經濟發展規劃，逐步建立地區和行業的低碳經濟發展評價指標體系，并探索低碳經濟發展的區域模式和產業模式。通過示范，研究并提出發展低碳經濟的區域政策和產業政策，制定主要行業的二氧化碳排放標準，引導并培養公眾低碳綠色消費模式，建立并試行溫室氣體統計、監測和考核辦法，著力構建不同層次控制溫室氣體排放的政策體系、技術體系和制度體系，逐步探索出一條立足于我國基本國情，并且符合當前經濟發展規律的漸進式發展低碳經濟的路徑。

5. 加快低碳經濟相關立法和規劃工作。

法律是低碳經濟發展的重要保障，發達國家紛紛開展的應對氣候變化和發展低碳經濟相關立法值得我們借鑒。應抓緊開展低碳經濟發展相關的立法研究工作，盡早啟動包括應對“氣候變化法”等相關法律的立法程序，盡快完成 “能源法”的立法工作。同時還應做好發展低碳經濟的相關政府規劃，將應對氣候變化作為國家經濟社會發展的重大戰略，明確提出我國應對氣候變化的行動目標和主要任務，將發展低碳經濟作為促進國民經濟又好又快發展的重要抓手和突破口，盡快發布有關促進低碳經濟發展的指導意見，推動我國低碳經濟積極、有序、健康發展。

國家發改委能源研究所／責編 張海鴻）