睢寧改革的前后左右

■本刊記者 楊 敏

睢寧改革的前后左右

■本刊記者 楊 敏

7月29日上午，偌大的睢寧劇場座無虛席。

江蘇省睢寧縣委“一述雙評三監督”半年直評會、縣委十一屆十一次全體會議暨上半年經濟工作會正在直播中。

一頭銀發的魏維正走向發言席，作為全縣1500名“一述雙評三監督”群眾評議員中的一員，他向大會提交了三條關于城市建設的建議。

全委會上，縣委書記、縣長述勤、述廉，現場評議、群眾質詢。原來，公開可以這樣鮮活，民主也可以這樣直播。

這就是睢寧，一個立足于解決自身問題而發起種種改革，被主流媒體爭相報道、被高層意外關注，并確定為全國縣委權力公開透明運行試點縣的縣份。

話說從頭。睢寧成為試點，“既是一種巧合，也是一種必然”。

為什么是睢寧？

睢寧，曾是江蘇的人口大縣、農業弱縣、工業小縣、財政窮縣。

2007年，除人口總量排在江蘇第五外，工業總量、城鎮居民可支配收入、農民年人均純收入、財政一般預算收入、人均國內生產總值等主要指標均排到了江蘇末位。全縣100萬農民，有23.4萬人處于江蘇省2008年初劃定的貧困線以下，成為江蘇省脫貧攻堅重點縣。

2008年4月23日，當地縣委機關報《今日睢寧》，在頭版刊發了“江蘇省52個縣（市）主要經濟指標排名”，標題就是“我們，落后了！”，并將睢寧多項墊底指標以醒目的方式圈注出來。

“睢寧落后了，睢寧全面落后了，睢寧落到最后了”。對于這樣一個欠發達縣份，發展經濟最大的瓶頸就是資源，無礦產、無交通、無區位，存量最為豐富的“資源”就是人口。

然而，就是這最為豐富的“資源”，曾經也是主政睢寧地方官員最為頭疼的問題。曾幾何時，睢寧干部不團結、好內訌、奉行潛規則；群眾喜上訪、好訴訟，干群關系緊張。縣行政辦公中心常常被上訪群眾圍堵，最嚴重的一次長達13個小時，各種矛盾錯綜交織。“睢人好訟”，也成為睢寧對外形象最有名的“標簽”。

經濟落后的根源是人的落后。干部是社會發展和穩定的主力軍，起到帶動引領作用。因此，組織領導好經濟工作，管理好社會事務首先要從干部管起。睢寧先后出臺《領導干部問責辦法》、《公務人員問責辦法》、《被問責干部使用管理辦法》等制度，用強有力的問責來嚴管各級干部。

睢寧嚴管干部是從禁酒開始的。

睢寧曾經酒風盛行，一些機關干部往往是上午惦記著中午的酒場，下午就開始安排晚上的應酬。

2007年下半年，一位在睢投資的客商到一部門辦事，他找到某科長時，這位喝醉酒的科長竟對他說“我不是科長，科長沒來”，這位客商氣得打算撤資。2008年1月，睢寧縣國土局一名職工酒后駕車，撞死撞傷5名放學回家的兒童。

這幾件事在當地引起極大反響，群眾義憤填膺，對干部作風極為不滿。睢寧主要領導痛下決心嚴剎干部飲酒，2008年4月15日，出臺《關于嚴格實行工作日禁酒的規定》。

放眼全國，各地“禁酒令”層出不窮，也不乏失敗案例，為何睢寧的“無例外禁酒”能夠名揚全國，以至于讓出差在外的睢寧干部總顯得那么另類：當一桌人面熏耳熱、推杯換盞的時候，唯獨睢寧干部或白水一杯，或果汁一瓶，自斟自飲，安之若素。

“所有機關工作人員在工作日中午不論是否公務，不論什么理由，不論官職大小，不論本地外地，一律不準飲酒。”

在這項簡短的制度里，能夠看到的是“無例外”；在制度外，還有看不到的“鐵律執行”。2008年，經群眾舉報，睢寧十多名干部因違規飲酒被免職，其中有一名局長、兩名副局長和一名鎮長。

“無例外”、“鐵律執行”，這就是包括禁酒令在內，睢寧嚴管干部系列措施的最鮮明特質。“有言在先、說到做到”，讓群眾監督有底氣，被問責干部心里服氣。也正是這種鮮明的特質，讓以嚴管干部為起點，以公開為主線，系統性、制度化推進的睢寧改革“六部曲”走得平穩、扎實。

“有言在先、說到做到”，不單單是對普通干部來說的，對于一個縣的最高決策機構亦是如此。

2008年10月11日，睢寧現場直播縣委常委會，開創了國內“直播政治”的先河。縣委常委會接受群眾質詢，有兩位群眾這樣提問，“我們擁護縣委問責干部，但是嚴管干部能堅持下去嗎”、“縣委說過‘心順路才能順’，現在我的心順了，為什么路還沒順呢”，常委會對群眾質詢的問題，能當場回答的當場作答，不能當場作答的會后進行梳理，對沒有回答的326個熱線電話、3200多條手機短信、573條網情信息，明確責任部門后，在《今日睢寧》報和睢寧電視臺上公布，接受社會各界監督。

嚴管，使曾經浮、庸、懶、散的睢寧干部變得“敢于擔當、勇于奉獻、勤于工作、善于落實”，“工作上去，干部上去，待遇上去；工作下來，干部下來，待遇下來”、“一切立足于干成”、“沒有效果，就有后果”已成為睢寧干部奉行的行為準則。

2008年9月，王天琦帶著嚴管干部的經驗來到北京，參加中組部召開的“縣委書記培訓班”，他在學習期間的一篇發言稿《干部不好過，群眾才好過》，引起了高層關注。

“睢寧不僅僅有嚴管干部的一套好制度，村干部勤廉雙述、科級干部一述雙評，以及直播常委會的做法也引起中紀委的高度重視。”當地官員介紹說，正是睢寧的改革舉措陸續進入高層視野，才贏得了寶貴的試點機會。

2009年3月10日，中紀委、中組部在徐州舉辦“縣委權力公開透明運行”試點部署會，確定江蘇睢寧、河北成安、成都武侯三個試點縣區。

而在試點之前，睢寧改革就已經直奔主題。

權力“沙盤”如何推演？

對老百姓來說，每一個干部都是黨的代言人，群眾對縣委權力運行，感受更多的是在具體的人、具體的事情上。

“打鐵必須自身硬”。睢寧從限制縣委書記的權力入手，列出了權力清單，使縣委的權力尤其是“一把手”的權力得到有效規范。

睢寧的限權是從縣委書記開始的。兩個委員會“角色”歸位的故事，就是縣委書記自我限權改革的起點。

睢寧曾經借鑒一些地方經驗，成立了城鄉規劃審查委員會和土地審查委員會，盡管委員會成員有四套班子主要領導、黨委政府分管領導以及相關部門主要負責人參加，但是，在原來的制度設計中，縣委書記對規劃、土地、項目資金等擁有直接的決策權。

“毫不夸張地說，這兩個委員會的權力凌駕于縣委常委會和政府常務會之上，很容易出現一把手決策一言堂。”當地官員談及此毫不諱言。

限權的途徑很多，既可以通過權力來制衡權力，也可以通過權利來制約權力。在“委員會”角色歸位這一事件上，睢寧選擇了前一種方法。睢寧出臺規定，規劃審查委員會和土地審查委員會只是決策的參謀咨詢機構，委員會主任也由縣委書記調整為縣政府分管領導。

厘清縣委、政府在重大決策問題上的權力邊界只是第一步，睢寧改革兩個委員會的落點，是出臺《對重要項目、重點工程、重大資金使用實行議決權和否決權分離的意見》。

那么，誰擁有議決權，誰行使否決權呢？

“先是相關職能部門提出方案后，上政府常務會議決，通過后交由縣委常委會審議，縣委常委會只保留否決權，而不參與方案的修訂。”一位干部介紹說。這樣一來，任何一個重大項目，決議權與否決權分離制衡，起到限制縣委，特別是縣委書記的不當用權。

重大決策事項的分權制衡機制，杜絕了“決策一言堂”，那么，又該通過什么樣的制度措施，避免縣委書記“用人一句話”？睢寧一位年輕干部，在接受采訪時笑吟吟地說，睢寧用人制度設計是經過“沙盤推演”的。

在睢寧，干部往上走的途徑并不少，但縣委書記的決定權已經大不如前。一般情況下，在崗位空缺需要調整干部的情況下，組織部提名，紀委審查，提交5人小組（書記、縣長、副書記、組織部長、紀委書記）討論，最后一環是常委會票決。

“如果你進入不了組織部的視野，《X+1后備干部選拔制度》也可以把你推出來，X是個變量，由群眾提名票決產生，大單位可能是3，小單位是2或1；但是也有可能因為你能力強得罪了人，無法通過群眾提名，X+1中的這個“1”掌握在單位負責人手中，組織提名也可能讓你出線”。

睢寧不僅規定后備干部提名采取強制性保密投票制度，在后備干部的任用上，也無例外地嚴格按照票數多少次第使用。

干部調整的集體決策制度和《X+1后備干部選拔制度》，是不是在用人上具有完全周延性？睢寧的辦法是，按期舉辦“毛遂論壇”，給那些想干事、能干事的“遺珠”們一個露臉的機會。

正是這種“沙盤推演”的周密性，將縣委書記的用人權一步步限制住了。說到底，隨著初始提名權的下放、票決制的實行，睢寧已經通過一系列的制度安排將“少數人選人”推向了“多數人選人”的軌道。

輔之以“沙盤”推演的還有一整套公開用人的制度設計：黨內預告制度、集體決策制度、情況說明制度、結果公示制度，一層層揭開了干部調整任用過程的神秘面紗。

睢寧縣委限權并沒有止步于對縣委書記權力的限制。“縣一級，很多工作需要直接面對群眾，如果我們把黨委的權力和政府的權力分得涇渭分明，是不現實的。”一位睢寧干部告訴《決策》，睢寧縣委權力公開透明運行試點，從一開始就有一個系統的考量。

在睢寧，部門自由裁量權是百姓投訴最集中的“黨委權力”，“以交通罰款為例，低則500，多能上萬，有的干部就說，制度如此，叫我不腐敗都不行”。

自由裁量權之害怎么去治？記者在采訪中聽到一個“杯酒釋財權”的故事。2008年7月一個夏夜，王天琦擺了一桌“鴻門宴”，所有具有行政審批權的部門負責人全部出席。酒過三巡，王天琦端著滿滿一大杯酒說，“我先把這杯酒喝完，有件事想拜托大家，睢寧要推動軟環境硬治理，有人建議我們搞兩個月的行政收費休眠，望大家支持支持”。

收費休眠是一種“休克性療法”，目的還是推動流程再造。再造之后，睢寧的審批事項由原來的434個減少到89個，審批環節由過去的8個減少到3個，大大壓縮了部門自由裁量權的空間。

為了將縣委權力公開透明運行引向深入，睢寧又在村級干部“勤廉雙述”、科級干部“一述雙評”的基礎上，建立實施縣委的“一述雙評三監督”制度。

何謂“一述雙評三監督”？

“一述”，指縣委書記、副書記（縣長）公開述職，縣委常委書面述職；“雙評”包括黨內評和黨外評；“三監督”是指專門機關、群眾和輿論三個監督主體。睢寧還在全縣聘請了3000名監督評議員，定期對縣委用權進行評議，其中群眾評議員多達1500人。

2010年5月2日，在睢寧縣委召開的“一述雙評三監督”一季度巡評會上，對群眾評選出的“最不滿意站所”縣規劃局規劃執法監察大隊、“最不滿意部門”縣規劃局、“最不受睢寧人民歡迎的單位”縣住房公積金管理中心等三家單位或部門分別作出處理決定。實現了“干部好不好，群眾說了算；干部干不干，按照群眾意見辦”，讓民意影響干部去留。

自我限權，拿公共權力開刀，不僅僅依靠一個地方主要領導的權力自省，對權力制衡進行良好的設計，還需要喚醒權利的力量去規范、引導權力運行。

“縣委權力想用好，必須接受監督，而公開是監督的基礎，沒有公開就談不上監督。”王天琦說。

如何保障公開不可逆？

什么樣的公開才是真正的公開，如何保障公開不可逆？

“我公開，你接受，肯定不是真正的公開，只有以百姓需求為導向，并進行有效的社會動員，才能讓權力公開透明運行不可逆轉。”一位睢寧干部說。

在睢寧，公布領導干部手機號，就是一種以百姓需求為導向的“真公開”。在睢寧街頭，隨便找幾位市民，他的手機里都可能翻出縣委書記王天琦和縣長王軍的號碼。

“發短信給王天琦”，是2008年睢寧人政治生活的一個熱點話題，而“天天快運事件”則與公開縣委書記手機號有著密不可分的聯系。

2008年7月的一天，王天琦收到一條短信，反映縣城威尼斯商城內有個名叫“天天快運”的物流公司，深夜擾民長達6年之久，群眾投訴無門。王天琦當即把這條短信轉發給環保局長。

兩天后，環保局以書面形式向縣委、縣政府匯報說，此事自己無權管轄，建議縣委、縣政府協調城管、公安、工商等部門處理。后經調查，噪音擾民6年中，群眾多次反映，但相關部門推諉扯皮，敷衍了事，其中，環保局應負主要責任。

這一事件的處理結果超出所有人意料：縣委免去了環保局局長的職務，環保局主要負責人、分管負責人、直接責任人被免職或撤職處理；城管局、公安局、工商局相關單位責任人待崗3個月。同時，幫助“天天快運公司”另選場地經營。

這一事件引發的沖擊波，讓睢寧主政者意識到，民意不僅僅需要釋放，更需要回應。

2008年8月18日清晨，人們發現當天的《今日睢寧》一報難求。《今日睢寧》以4個整版的篇幅，公布睢寧縣領導干部職務分工和聯系電話，接受群眾反映問題。

一時間洛陽紙貴，當期報紙先后三次加印，印數達到了5萬份。號碼公布后，最多的時候每天收到200多條信息，縣委縣政府督查室負責督查群眾短信反映問題落實情況，責任部門必須當天與發信人見面，三天內必須辦結。縣委主要領導的手機短信內容在當地媒體不定期公布，同時，承辦部門和辦理結果也一并公開。

然而，8月18日這一天，睢寧老百姓的驚喜并沒有結束。在睢寧人氣最旺的西祠胡同，人們也見到了縣委主要領導的身影。縣委書記王天琦在西祠胡同實名注冊亮相。

“作為睢寧縣委書記，我愿意回答網友們提出的有關睢寧經濟社會發展的問題。”王天琦發出的這個帖子很快被置頂。網友踴躍跟帖發帖，對嚴管官風、城區道路建設、鐵路問題、平抑房價等與王天琦展開探討。

2008年8月28日和11月25日，睢寧縣委書記、縣長及各單位領導干部組團上網。

2009年2月12日，睢寧縣網絡發言人正式亮相，全縣114個部門和單位均明確一名領導班子主要成員兼任網絡發言人，并采用實名注冊登錄，同時設有一名網絡聯絡員，及時掌握網絡信息，并在48小時之內回復網民們提出的問題。

為確保短信辦理及網絡問政的效果，睢寧又先后出臺了《辦理媒體反映事項暫行規定》、《關于辦理媒體反映事項問責辦法》等制度，辦理群眾通過媒體反映的各類訴求，對48小時之內沒有回復或敷衍塞責的，公開問責。

截至今年6月，群眾共發送短信25569條、轉發各鎮各部門16497條，回復率98%，辦結率90%。

以民意的力量去推動縣委權力公開運行，這樣的公開才是不可逆的，“民意是洪流，尊重、傾聽民意是大勢所趨，如果以后誰逆歷史潮流而動，鋌而走險去封堵這股洪流，我看難。”一位睢寧的干部說。

如果說廣開言路接受群眾監督，體現了睢寧縣委、縣政府的胸懷與魄力的話，那么接下來睢寧縣的一系列做法，體現的則是一任地方政府的膽識與智慧。

2010的2月初，睢寧縣天緣廣場人頭攢動，老百姓手拿評分表對著一字鋪開的數十篇講話稿評頭論足：“寫的什么，沒看懂”、“這個倒是看懂了，就是一點用都沒有”、“這篇不錯，以后拆遷就要拆一補一了，太好了”……

這是睢寧縣對專項工作主題語、領導講話稿和會議形態進行的年度公開評選現場。2009年，睢寧縣出臺規定，對評選出來的最佳主題語、講話稿、會議形態予以表彰，對最差主題語、講話稿、會議形態則予以預警。評選中，一位副縣長的講話被評為最差講話稿。

這還只是睢寧縣行政語言與行政行為改革的部分內容。在此之前，睢寧還先后出臺制度，要求干部不講官話、空話、套話，限定會議講話時間，強制終止超時發言；開放會議、開放公文，對非涉密性會議，提前發布公告、讓群眾列席旁聽；建立開放互動的會議制度，會場設立現場熱線電話、開通網絡和短信平臺，暢通民意參與的渠道。

“一評、一限、一開放”，拉近了百姓與政府的距離，消弭了干部與群眾的隔閡，官民兩種話語體系逐漸融合，黨委政府發聲，群眾愿意聽、聽得懂、信得過，提升了黨委政府的軟權力。而“一策劃”，則讓百姓成為評價公共服務質量的主體，甚至成為能夠影響公共政策輸出的主人。

在縣城小睢河大橋舉行的完工慶典上，主持大橋剪彩活動的不是縣領導，而是市民群眾代表；縣城“大公交”運行的最終線路，也是市民從多套方案中一票一票選出來的；通車儀式、剪彩活動、冠名題字，普通市民站向了前臺，縣委領導則站在了幕后。

誠然，今天的睢寧，小到一棵樹、大到一座橋，所有跟群眾生活緊密聯系的市政設施、民生決策的背后，都有老百姓參與的身影。

“縣委權力公開透明運行的本質是打造權力‘軌道’，保證權力在軌運行。該軌道系統決定了權力運行的方向、速度，這個‘軌道’就是系統、規范、高速、平穩、可操作、可持續的制度集成。”睢寧縣委常委、紀委書記唐健如是說。

在睢寧，縣委權力公開透明運行不是一項自我消費式的制度設計，經濟有沒有大的發展、民生有沒有大的改善、社會有沒有更加和諧穩定，是檢驗改革是否成功的標準。那么，經過改革的洗禮，睢寧經濟社會發展又怎樣呢？

經濟生活是政治生活的“晴雨表”。2008年，投資8億元興建的星星家電項目落戶睢寧，一期項目僅用97天時間就建成投產，創下了項目建設史上的“百日奇跡”。

2009年7月，星星集團又投入6億元，實施二期擴建，不到一百天的時間再造一個“星星”，又一次續寫“星星奇跡”。目前，星星三期項目正在加快籌劃，最終產能將超過500萬臺。星星的奇跡是睢寧經濟發展的一個縮影。

經過兩年多的努力，睢寧五大百億產業雛形初現，正向著冰箱冰柜產能全國第一縣、鞋面革產能全國第一縣、高端彈力紗產能全國第一縣、鋼鐵市場交易量全省第一縣、日光能溫室規模全省第一縣“五個第一”的目標邁進。

2008年，睢寧在徐州市年度科學發展綜合考核中前進兩位，順利實現“一年翻身”。次年，睢寧地區生產總值、人均GDP、規模工業增加值、工業用電量等6項指標又在全省實現進位。在2009年度全市綜合考核中，前進一個位次。今年1-7月份，徐州市統計局列統的18項主要經濟指標中，睢寧有11項指標增幅位居全市第一。睢寧也由江蘇信訪工作重點管理縣、社會治安綜合治理重點管理縣，成功轉身為全省信訪工作先進縣、社會治安綜合治理先進縣……

“睢寧變樣了，睢寧大變樣了，睢寧變得像模像樣了”，2010年，又有一句話開始在坊間流行。