“確權勘界”之專家獻策

■本刊記者 周 江

“確權勘界”之專家獻策

■本刊記者 周 江

特邀嘉賓

“改革最大的困難不在技術，而在觀念”

《決策》：對縣委權力進行“勘界”，制作縣委權力流程圖，會不會削弱縣委權力，進而削弱黨在基層的執政基礎和執政能力？會不會有阻力？阻力來自哪里？

陳家剛：我認為不會削弱縣委權力，不會削弱黨在基層的執政基礎和執政能力，反而可以使縣級黨委的權力更加規范化、法制化、正當化，使權力的運行具有合法性，運行得更為順利。

縣委權力中重大決策、推薦干部、監督等都是黨和人民所賦予的，這是一個正常的權力。但是很長時間以來很多地方無限擴大了這種權力，這次的試點改革使權力回歸到了正常的范疇之內，是權力正當化的一種復歸。如果是削弱的話，也是削弱了不正當的權力，同時民眾對基層執政能力的認可程度也得到了提高。

阻力肯定是有的，主要體現三個方面：首先是長期以來不斷擴大權力所產生的一種思維慣性，很多縣委的權力甚至超出了黨紀規定，當要限制這種擴張的思維慣性就會變得很不習慣，也就會出現阻力。

其次是既得利益者，他們不愿意放棄。他們會贊同改革，會在會議上、書面上堅定地表示推進改革，但是在實際操作中不愿意放棄已經獲得的利益。

最后是來自上一級部門的壓力。當縣一層級的權力公開透明了，上一層級從縣級獲得資源的渠道就會變小，上一層級也會感覺很不適應。

我們在推進改革的時候，要注意這三個方面的阻力，在選擇政策、實施政策、調整政策的時候都應該更有針對性。

蔡霞：阻力肯定有。這次“確權勘界”給試點三地提出一道很好的問題，怎么理解黨的領導？怎么理解執政？

阻力應該來自于三個方面：首先是觀念，如果執政者觀念沒有改變肯定是改革的最大阻力。其次是利益，如果真正理清權力關系，按照民主政治方式進行執政，必然會使過去在高度集權中獲利者的權力削弱。最后是顧慮，如果按照民主政治的方向行進，會不會失控？當手中沒有硬性權力之后會不會失控？會不會架空？這些問號都是顧慮，會讓改革者叫停改革。

改革最大的困難不在于技術性問題，而在于觀念。一個是既得利益不愿意放棄，一個是思想觀念不解放，不用民主政治的眼光來看待改革。

林喆：這次改革的方向要把權力限制在一個框架里，縣委的權力不能隨意擴大，在權力運行的過程中設立一系列制約機制。我們要建立法治政府，法治政府一個很重要的特點是有限政府，有限政府的權力是有限的，他必須依法進行，不是由人的意志所決定的。唯有這樣才可以避免權力的任意擴大化，最后變異為長官意志的工具。

“用制度管人、制度管事、制度管權”

《決策》：在現有的人事決策程序中，缺少一種防止一把手將個人意圖轉化為集體意見的制度性安排。您認為這次試點改革如何破解這一頑癥？

蔡霞：提名怎么提非常重要。初始提名權應該與群眾推薦權結合起來，與黨政職位空缺和社會公開招考招錄聯系起來。這樣就形成一個多方位的提名權，不會出現壟斷現象。

提名之后的考察非常重要，有些組織部門考察會揣摩領導意圖，領導想用的人，組織部門考察后就說他的好話，不想用就另當別論。

考察應該不受提名的干擾和影響，應該給組織部門和人事部門一個相對獨立的環境。考察既要對上負責，最后的結論也要向被考察者、黨員及群眾公開，以此證明考察結果站得住腳，只有這樣才能限制領導干部個人意圖的介入。

應該把黨管干部的原則變成黨管干部的制度和程序，在這個程序中恪守公開、公平、公正、競爭。“三公一競”做到了，才能保障防止“一把手”用人腐敗。

我們要達成一個基本的共識：黨管干部的原則要堅持、黨管干部的方式要改變。從管“人頭”到用“制度”，用制度管人、制度管事、制度管權。

林喆：我們一定要堅持“一把手”也只有一票，但現實的情況是“一把手”能帶動整個班子形成某種共識，“一把手”的一票實際是整票。

為了防止這種情況一定要加強黨內民主，要讓普通黨員和領導班子中的每個成員發出聲音。在選拔干部的過程中應該有黨代表來參會旁聽，這種“旁聽”本身就是一種監督。上級機關也應該派人來旁聽，旁聽者不應該發言，上級領導干部旁聽時不應該作誘導性發言，出現保駕護航的行為。

除此之外，在用人制度上，我認為當推薦了某位干部，不僅要公示被提名者，還要公示提名他的人有誰，這樣會產生群眾的監督力量，一些隱性的關系會暴露出來。公示是將最后的決定權與否決權交到群眾手上，如果群眾有意見，就不能使用這個干部，這就是一種制約機制。個人的意志應該由集體來制約，領導班子集體的決議應該由群眾來制約，只有這樣決策才可以體現出科學，嚴密和可操作性。

任建明：我們現在的體制造成了伯樂相馬的情況，黨管干部是一個大原則，但是最后操作下來就是黨委決定干部的任命，甚至是書記一個人決定。

我認為破解這一頑癥的辦法是需要一個競爭性的規則，例如仇和當年在宿遷的公推公選。公開選拔領導干部的方式應該無論系統內外都可以參與，變成一種更大范圍的競爭。

在我的研究中曾經做過從“醞釀制”到“票決制”用人腐敗風險的比較。經過數據分析從“醞釀制”到“票決制”風險已經大大的降低，但不會得到根本的解決，還是需要一個完善競爭規則。即便“票決制”已經是中央精神的要求，但是在縣一級黨委的執行情況并不樂觀，我認為中紀委、中組部應該成立調查組對全國2800多個縣的執行情況進行調查。

雙管齊下，上下聯動

《決策》：成安縣、睢寧縣、武侯區的改革是否具有普適性？在推廣過程中需要注意什么？對中國未來的改革將起到什么作用？

蔡霞：改革的方向值得肯定，改革的具體做法可以根據各地實際情況探索，而不是采用一種規定模式。

但是自選動作一定要注意推廣過程中的科學性和制度權威，以制度規范權力，以制度權威規范民主權利。要注重改革的整體性，相關環節的配套，不易推得過急、過快、過大，而在于選擇試點扎扎實實深入去做，將學術理論的成果，和實踐的改革緊密結合。

陳家剛：“公開透明”的改革原則具有普適性，但是改革的具體措施應該根據各地的具體情況來設置機制和程序。中國疆域遼闊，行政機構多樣化，地區的差異化比較大，復雜性比較多，每個地區面對的情況都不一樣。

一個地區的改革無論大和小都非常有意義，盡管學界會批評地方政府，但是他們的工作非常辛苦，能做一點改革非常不容易。

在推廣過程中，如果每一個縣都能進行一些改革，進行一些創新，進一步推進權力運行的規范化，這樣的舉動將對中國整體的民主進程、法制進程起到深遠的意義。

任建明：在推廣過程中方向是對的，但是改革需要漸進。在決策權公開上可以先向黨代表公開，再向全體黨員公開，最后向社會公開，不需要一步到位，這樣雙方都有一個適應的過程。

我們需要注意的是，不僅僅要針對“一把手”進行嚴格的“確權勘界”，副職腐敗問題也非常嚴重，北京市副市長劉志華、蘇州市副市長姜人杰都是很好的典型。

副職腐敗現象是因為我們現在形成的體制是：副職分管的領域他說了算，形成了一種小壟斷。副職可以擁有決策的建議權，但要將建議拿到縣委的會議上去決定，這樣的機制才能避免壟斷與腐敗。

三個試點地區在“邊界的清晰與運作的公開”方面哪怕很小的一點進步，都是積極的探索，都應該值得肯定。

《決策》：改革者往往是孤獨的，有時甚至需要付出代價。當年風靡一時的10大改革明星，如今近半賦閑。您如何看待這種現象？

蔡霞：從高層來說，有責任對改革者寬容、支持、引導。從社會來說，要給改革者一個時間，不要急于去評論他。社會應該給改革者一個寬松環境，一個充分的時間過程，默默支持，而不要大張旗鼓去關注。

改革要有緊迫感，改革的進度與社會矛盾激化在進行賽跑。改革如果走在矛盾前面，就處在主動地位，給解決矛盾提供了空間。如果矛盾激化走在前面，改革環境會越來越不輕松，改革的回旋余地會非常小。

陳家剛：經常在外調研，我的感受很深刻，改革對社會和國家都是有益的，但是對于個人也許要付出代價。

改革者首先要冒政治風險，這種政治風險是有區別的。改革是自主創新，還是按照上級的意圖改革創新？是落實上級的試點決策，還是在沒有上級的支持下自己改革？這兩種改革不一樣，按照上級意圖去改革風險要小，自己搞改革風險要大。

改革成功了，但出現的情況也許是改革者要一直留在原地，沒有升遷的機會。如果改革者被提拔，但他曾經所在地方的改革也許要半途而廢。

《決策》：您曾說過“基層民主向上發展，已經并且仍將遭遇制度上的瓶頸，下動上不動，越改越被動。這就需要更高層的改革，需要自上而下的推動力量，需要實現由核心向外圍推進民主。”對于這次的試點，您的觀點是什么？

陳家剛：“上動下不動，不動也得動；下動上不動，越改越被動”是我在地方調研時聽到的一句話，也可視為基層改革者的心聲。

我們不能光強調從下而上，還要強調從上而下。我認為中國的民主建設不是從上到下，或者是從下而上，肯定是雙管齊下，在同一個時間內進行，互相配合。自下而上的改革會遇到很大的困難，需要上一級的支持。

這次的試點改革可以讓我們看到希望，因為一旦地方的成功經驗上升為黨的決策的時候，對于推動整體的改革是非常有意義的。

改革需要的是雙管齊下，雙管齊下的前提是試點成功之后總結和提煉出一些基本的經驗。如果這三個地方取得了成功的經驗并被很好的歸納、總結和提煉，就會有可能上升為黨和國家的重要決策，在全國各地推廣開來。

如果不上升到國家制度層面，別的地區模仿和學習是有限的，有些甚至不愿意學習，畢竟改革是“革自己的命”。

試點不是一個短期行為，試點有可能需要一年、兩年、三年甚至更長，試點一年觀察到的情況與試點兩年、三年都是不一樣的。改革需要形成一種常態化的工作的制度、機制和程序，只有這樣才能可以被提煉為國家層面的制度。