合肥“縣域突破”五年觀察

■專題策劃：孔向陽 王予安 高曉光 歐浩軍 ■執行：徐浩程 吳 明

合肥“縣域突破”五年觀察

■專題策劃：孔向陽 王予安 高曉光 歐浩軍 ■執行：徐浩程 吳 明

2010年8月14日是合肥收獲的日子。

這一天，從遼寧海域“2010年全國縣域經濟科學發展交流年會”上傳出消息，合肥市肥西縣成功躋身2009年度全國百強縣，位列第94位。這不僅是合肥市，亦是近年來安徽省唯一入選全國百強的縣，被譽為安徽縣域經濟的重大突破。

同時，在此前數日公布的安徽省2009年度縣域分類考核結果中，肥西與合肥其余兩縣——肥東、長豐攜手進入科學發展一類縣，分別位居第1、5、7位，實現“大滿貫”。合肥“縣域突破”的定性指標圓滿完成。

2005年底，合肥市委、市政府將“縣域突破”戰略上升為全市發展主戰略，提出到2010年實現“三縣綜合實力均居全省前十位、力爭有1個縣進入全國綜合實力百強縣”的定性指標。2009年，這一指標就已達到。不僅如此，2009年，合肥三縣交出的成績單是：地區生產總值也由2005年的179.6億元提高到533.58億元，增長了185.24%，占全市比重由20.45%提高至24.37%，可謂擲地有聲。

那么，這份不俗的成績從何而來？“縣域突破”提出以來，合肥究竟采取了哪些措施促進縣域經濟發展？對于其他地區而言，其中可資借鑒的經驗何在？

落子縣域

合肥“縣域突破”可以說發端于2005年初的政府反思。

按照政府運行慣例，2005年，各級政府均需總結上一個五年規劃執行的經驗教訓，謀劃下一個五年規劃。合肥亦不例外。只不過，合肥總結的結果并不樂觀。

從改革開放到2005年，經過多年不懈的努力與發展，合肥在經濟社會各方面均取得了顯著成績，但與周邊地區相比，無論是發展速度還是經濟總量，合肥均慢人一拍，存在一定差距。“在中部六省省會中，合肥當時排末位，叫中部老六。”相關專家向《決策》回憶道。

以2005年中部六省省會城市GDP為例，是年，南昌GDP首次突破千億元大關，達到1008億元，武漢GDP亦突破兩千億元，達到2238億元。其余鄭州實現GDP1700億元、長沙實現GDP1578億元。即便太原當年GDP總量也達到了896億元，比合肥高出60億元。合肥很是尷尬。

橫向的差距讓合肥反思，合肥究竟弱在哪里？什么原因導致的？

圍繞這些問題，2005年5月，由安徽省委常委、合肥市委書記孫金龍率領的合肥黨政代表團赴江蘇、浙江兩省的南京、杭州、寧波、紹興等地進行了為期8天的考察。

通過此次考察，“我們注意到，對大多數地區來講，除了像桂林那樣山水甲天下的地方，從發展規律來看，工業都要強，縣域經濟更要強。比如蘇州，除了它的城區經濟很強之外，就是縣域經濟也非常強，像昆山、太倉都非常強；無錫除了市區經濟發展好，江陰這樣的縣級市經濟總量都非常大。”孫金龍總結道。

合肥市發改委相關官員則告訴《決策》，從當時的數據看，與杭州相比，合肥城區的工業其實相差不大，假如三縣的工業能達到杭州郊縣的水平，合肥經濟將令人刮目相看。可實際情況是，“當時3縣GDP總量只占合肥市GDP總量的21%，發展速度也低于全市平均水平。”長豐甚至沒有摘掉國家級貧困縣的帽子，為全國省會城市所罕見。

“工業經濟不強、縣域經濟薄弱，是影響和制約合肥經濟總量的主要矛盾。”孫金龍在一次會議上直言道。顯然，合肥弱的原因之一即縣域經濟薄弱。

癥結既已找到，接下來需要的就是思路。

2005年6月15日，孫金龍在長豐考察時首次提出“縣域突破”的概念，并稱合肥市要推動城市優勢生產要素、城市基礎設施、城市公共服務向近郊地區輻射延伸，將近郊地區納入城市總體規劃。

等到是年11月，在頗費了一番考慮后，合肥高調學習湖州縣域經濟發展經驗。之所以選擇湖州，是因為與合肥相比，“當時湖州人口跟合肥差不多，GDP總量也差不多，并且均下轄三縣，歷史地理情況相似，具有可學可比之處。同時，湖州縣域經濟發展迅猛，擁有兩個全國百強縣，經驗突出。”合肥市相關官員告訴《決策》。

2005年11月底，孫金龍率合肥黨政代表團親赴湖州考察數日后，稱“湖州經驗可學可用”，并于考察結束后的第二天即召開代表團座談會，消化湖州經驗。“學湖州經驗、謀縣域突破”一時成為各方關注的焦點。

從這一系列的調研、考察與講話中，不難看出合肥“縣域突破”的大致路徑已浮出水面。而這些經驗與講話最終形成的則是合肥“縣域突破”的綱領性文件——《關于推動縣域經濟跨越發展的意見》（以下簡稱《意見》）。

2005年12月，合肥市委八屆十次全會審議通過了《意見》，并于次年以合肥“一號文件”的規格對外發布。合肥“縣域突破”戰略正式落子。

“縣強才能市強”

從謀劃到實施，合肥“縣域突破”首先需要一個思維的轉變。

在“縣域突破”提出之前，由于受條件的限制，合肥城鄉發展分割的問題比較嚴重。一個典型的細節是，“我剛來合肥工作的時候，就覺得有一個提法很怪——縣里的干部來，一說就‘你們合肥’，‘我們縣里’，一聽就很別扭。這個觀點完全是‘市是市里的，跟我沒關系’。”孫金龍回憶道。

在這種思維的影響下，合肥縣域經濟發展被孤立于市區經濟發展之外，三縣最大的優勢——依托省會中心城市，難以發揮，與“市”俱進無從談起。

為扭轉這一局面，2006年初，隨著《意見》的出臺，合肥市明確提出了“縣強才能市強”的“縣域突破”理念。對此，在一次調研時，孫金龍進一步闡述道：“縣域經濟發展是合肥現代化濱湖大城市建設不可分割的重要組成部分，絕對不能把縣域經濟發展與城區經濟發展割裂開來。沒有縣域經濟社會的快速發展，就不可能有合肥的科學發展、和諧發展與跨越發展。”

對于三縣而言，這一理念要求將融入發展、合作發展置于縣域發展的突出位置。這其中，肥西是一個成功的典范。

在肥西百強縣的征程中，桃花工業園的成長是其信心的保障，在這塊面積不足肥西全縣0.7%的土地上，創造了肥西60%的工業產值，并將建成全省首個千億工業板塊。而桃花工業園的崛起，主要得益于“緊密依托合肥經開區、高新區兩大國家級開發區，借勢發力、借勢發展。與兩大開發區緊密合作、主動對接，給肥西自身爭取了很多很好的發展機遇。”在接受媒體采訪時，時任肥西縣委常委、桃花工業園管委會主任黃衛東如此總結道。

此外還有安徽縣域經濟的黑馬長豐。“這幾年長豐發展比較快，一個重要因素就是與合肥新站區的合作開發。”相關專家向《決策》分析道。

對于合肥市而言，“縣強才能市強”的理念則要求其始終堅持把縣域經濟社會發展放在突出的戰略地位，具化到措施上就是“以統籌城鄉發展的方略，把三縣的發展納入合肥城市空間發展戰略中來，統一推進加快城市的產業向三縣擴散，基礎設施向三縣延伸，公共服務向三縣覆蓋。”合肥市相關官員告訴《決策》。

2005年11月，合肥提出了“141”（一個主城、四大組團、一個濱湖新區）城市空間發展戰略構想，第一次從城市規劃上實現了城鄉統籌，將三個縣納入了城市的規劃范圍，把三縣打造成“四大組團”中的3個組團。

合肥市相關官員告訴《決策》：“規劃統籌后，三縣就需要按照大城市的規劃標準來建設，合肥市繼而在供水、公交、燃氣等公共事業，交通等基礎設施建設上也按照統籌城鄉的思路進行建設。”

一個典型的例子是以交通為核心的基礎設施向三縣延伸。“這幾年無論是最先修的、連接肥東的包公大道——雙向八車道，還是接下來連接長豐的蒙城北路——雙向十車道，連接肥東的合馬路、合店路，均是按照城市道路的標準來建設。”孫金龍回憶道，“按照相關規定，交通系統只修鄉村道路，我們提升標準之后多出來的至少六車道、八車道怎么辦？都是市里掏錢。”

“合肥給每個縣都修一條大道，征地拆遷費用是當地縣的，道路建設資金是市里給的。交通網絡形成了，再加強規劃管理，把一些重點項目放到郊縣工業園，以此拉動縣域經濟發展。”2009年，廬江縣在考察完合肥縣域經濟后如此總結道，言語中透露出羨慕。

同時，“我們連干部的選拔任用都統籌了，加大了縣區干部交流互動力度，讓市縣干部優勢互補、相互促進、共同提高。”孫金龍介紹說，按照中央和安徽省委關于加強干部交流的規定，這四年合肥交流干部力度是最大的，“不僅是市區向縣里交流，縣里的干部到市區和其他地方的力度也很大。僅從肥東出去的干部，就相當于過去很多年。其目的，一是為了保護干部，有利于他們成長，讓干部能全身心去干好事業；二是有利于事業的發展。這是雙贏。”

實踐證明，這些措施顯著改變了三縣招商引資與發展的環境，為三縣縣域經濟社會的發展奠定了堅實的基礎。

“工業立市+縣域突破=工業強縣”

2006年初，伊利奶牛與鄂爾多斯羊絨制品落戶長豐，而最初這兩個項目計劃是落戶合肥高新區。

“之所以如此安排，是因為合肥有意將產業向三縣布局與引導。”合肥市相關官員告訴《決策》，類似的案例還有布局肥東的中鹽化工與合鋼，這兩個項目均是投資超百億元的大項目。

這并非合肥市心血來潮，而是合肥弱在縣域經濟，縣域經濟又弱在工業化水平不高。

在一次調研中，孫金龍曾以鄭州為例做了一番比較：鄭州規模以上工業增加值是1223億元，所轄6縣為902億元；而合肥規模以上工業增加值是606億元，所轄3個縣為150億元。可見，“鄭州市區規模以上工業增加值也就321億元，合肥市區為450多億元，僅就市區而言，合肥比鄭州還高了近130個億，但一加上郊縣，合肥與鄭州之間的差距就出來了。”相關專家向《決策》分析道。

就此，2005年4月孫金龍在肥東調研時即稱，“三縣發展的根本出路在于工業化、城市化。”他表示，合肥要充分發揮區位優勢，毫不猶豫地加快推進三次產業結構調整，堅持“工業強縣”不動搖。

不過，要“工業強縣”，除合肥市推動大項目布局之外，三縣自身的努力與探索更為重要。

2006年初，“工業立市”與“縣域突破”同被確定為合肥發展的主戰略。“工業立市＋縣域突破＝工業強縣”。在此前后，合肥三縣均將“工業強縣”提升為縣域經濟發展的主戰略，各縣縣域經濟也在2006年出現拐點。

從合肥市區乘車西行30多分鐘，就到了肥西縣城。從2006年工業產值突破百億元關卡以后，肥西工業產值每年增加100億元，每年上一個臺階。2010年1-7月，肥西實現規上工業產值306億元、增加值75.8億元；全社會固定資產投資144.1億元，其中工業投資71.6億元，各項經濟指標在全市、全省居于領先地位。

據介紹，肥西推動工業強縣、實現縣域突破的主要做法是：“借力”省城，圍繞合肥三大基地建設，主動融入江汽、格力等大企業的分工協作體系，重點抓好汽車、機械等支柱產業的配套加工。

與肥西遙遙相望的肥東縣，同樣把“工業強縣”作為首要戰略，現已初步形成了加工制造、新型化工、食品加工、新型建材等六大支柱產業。2010年上半年，全縣規模以上工業總產值完成127.5億元，實現工業增加值36.1億元，分別高于全省、全市平均增幅。

肥東把發展園區經濟作為加快縣域經濟發展的主要載體，重點打造龍崗開發區、肥東新區、合肥循環經濟園及各鄉鎮工業聚集區。特別是合肥循環經濟園，被當作肥東縣域經濟的新亮點，這個2006年3月才正式啟動的工業園，將建成合肥“兩集群、兩走廊”產業發展格局中重要一極——東部重化工產業集群。

長豐縣距合肥市區最遠，經濟基礎在三縣當中最為薄弱。但長豐地處合肥與能源基地淮南、交通樞紐蚌埠之間，因此，該縣提出“快工強縣、三產興城、優農富民、融入合淮、與市俱進”的發展思路，積極尋求與合肥、淮南的雙向融入，在融入中承接輻射，在承接輻射中加快發展。

近年來，長豐縣加快推進省級雙鳳開發區及崗集、雙墩、三十頭等四大園區的二次創業，構筑起實施“快工強縣”戰略的新平臺。

同時，“我們在抓工業的過程中，注意防止兩種傾向：避免一講工業立市，就放棄其他，搞絕對化和片面性；避免一講統籌發展，就平均用力，弱化了工業的主導地位。”合肥市相關官員對媒體表示。為此，合肥堅定地把農業產業化作為實現縣域突破的另一只輪子，與發展工業同等重要。

具體到縣域經濟的發展上，合肥市對其中的辨證關系有著清醒認識：優化縣域經濟結構，不是說農業經濟越小越好，而是說農業增加值占GDP的比重可能有所下降，但農業經濟的總量還是要越來越大才行。

這其中的一個典型是肥東。截至2009年底，肥東的省、市級農業產業化龍頭企業已發展到80家，年銷售額超億元的13家，創造了農產品加工業快速集聚的“肥東模式”。同時，肥東新區食品工業園農產品加工產值突破50億元，被授予“全國第二批農產品加工創業基地”、“安徽省農業產業化農產品加工示范園區”稱號。

“扶持、放權、讓利”

“中央對農村采取‘多予、少取、放活’的方針，我們發展縣域經濟要做到‘扶持、放權、讓利’。”回顧近5年來合肥縣域經濟發展，孫金龍笑談道。

對此，合肥市相關官員進一步闡釋道，所謂扶持、放權、讓利“重點是要通過各種行之有效的措施，繼續加強政策、資金等方面的支持，逐步擴大縣級經濟社會管理權限，促進條條部門加強與地方的協調配合，支持縣里的工作。”

這在2006年出臺的《意見》中，即已有明確的體現。

在《意見》中，明確規定“為支持縣域經濟發展，合肥市擴大了縣域經濟管理權限。按照‘能放都放、權責統一’和‘誰投資、誰決策、誰收益’的原則，將投資項目決策權下放給各類投資主體。除國債項目、財政預算項目、統借統還國外貸款項目以及國家限制類項目外，其他項目不再審批，區別不同情況實行核準制和備案制。”

此外，凡是國家沒有明確規定的，原則上不得出臺新的收費項目。全面實行收費公示制度，清理、簡化年檢和報表，改革企業年檢制度。切實精簡各類會議、文件和檢查、評比，確保基層集中精力抓經濟工作。

“可以說在《意見》中，合肥扶持縣域經濟發展的政策體系已經完善，剩下的就是執行，用孫金龍的話說就是‘玩命地干’。”相關專家拿著《意見》向《決策》解讀道。

在“工業強縣”、“縣強才能市強”等理念的指導下，在政策體系的扶持下，合肥縣域經濟快速發展。僅就工業經濟發展情況而言：2005年，合肥縣域規上工業共完成產值150億元，僅占全市總量的17.8%，到了2009年，縣域規上工業共完成總產值770.2億元，占全市總量的28%，比2005年提升10.2個百分點。

此外，2005年，合肥三縣規模以上工業企業僅有188家，而2005年至2009年間有598家企業成長為規模以上企業，2009年縣域規上工業企業數達到786家，增長3.2倍，年均增長43%，超過全市平均水平15.6個百分點。

顯然，合肥縣域經濟經過5年的發展，已經邁上了一個新的歷史階段，站在一個新的起點上。

2010年8月17日，在獲知肥西躋身全國百強縣之后，孫金龍親自帶隊到肥西表述祝賀。在講話中，孫金龍表示，在新的起點上，要推動縣域經濟取得新突破，“必須堅持走新型工業化道路不動搖，繼續扭住‘工業強縣’不放手，科學承接產業、資本轉移，大力培育和壯大戰略性新興產業，積極發展就業容量大的產業，在新一輪經濟結構調整和產業升級的大勢中脫穎而出。”