我國城市化進程中失地農民社會保障模式分析

■徐經意

我國城市化進程中失地農民社會保障模式分析

■徐經意

近些年來，我國城市化進程加快，農村土地大量被征用，農民失地問題日益凸顯，解決好失地農民的社會保障已關系到社會穩定和經濟發展兩個大局。一些發達城市如北京、上海、杭州、蘇州、成都和重慶等地都做過積極探索并做出合理的制度安排，形成較為成熟的保障模式。

我國城市化進程加快，農村土地大量被征用，農民失地問題日益凸顯，解決好失地農民的社會保障已關系到社會穩定和經濟發展兩個大局。

養老保險項目城鄉統一的一體化模式

北京市率先實現在全市范圍內養老保險城鄉統一，在其他保險項上農民與城鎮居民實現對接的社會保障方式。

2009年，北京市率先打破戶籍藩籬，在養老制度上實現了完全的城鄉統一。其主要特點是“五統”。一是統一的保險制度。城鎮居民、農轉居人員、農民獲得同等參保權利。二是統一的繳費標準。最低繳費標準為農村居民上年人均純收入的9%；最高繳費標準為城鎮居民上年可支配收入的30%。三是統一的保險待遇。養老保險的賬戶類型、基礎養老金標準（280元/人·月）、資金來源一致。四是統一的銜接辦法。在與其他基本養老保險的銜接上按照最有利于繳納人利益的方式進行換算，按照統一的方式銜接。五是統一的基金管理。城鄉居民養老保險基金納入區（縣）財政專戶，以區（縣）為單位核算，統一管理。

納入城鎮社會保障體系的綜合改革模式

成都和重慶兩市是國家批準的城鄉統籌綜合配套改革試驗區。失地農民（含勞動年齡內人員和超齡人員）完全被納入城鎮社會保障體系，參照享受城市居民社會保障待遇。

2008年重慶市實施新的管理辦法，將失地農民納入城鎮企業職工養老保險體系。勞動年齡內人員在征地時一次性補交足額的基本養老保險費后，建立個人賬戶，并根據繳費年限換算系數，計算養老金，享受城鎮職工退休養老金待遇。超齡人員（男性60周歲、女性55周歲以上）在繳納基本養老保險費后，不建立養老保險的個人賬戶，直接領取城鎮企業退休人員最低基本養老金，并享受高齡增發養老金待遇。被征地農轉居人員基本養老保險統籌賬戶主要來自于征地土地補償費，個人賬戶主要來自于征地安置補償費。

部分納入城鎮社會保障體系的混合模式

杭州市和蘇州市是我國東部率先發展起來的城市，城市化起步早，進程快。這兩座城市的解決辦法是勞動年齡內的失地農民被納入城鎮社會保障體系，超齡人員被排除在城鎮社會保障體系之外。超齡人員社會保障的主要來源是一次性獲得的征地貨幣補償、集體經濟組織股份收益、房租收益、征地人員生活保障金等。未成年人員獲得一次性生活補助費。

2003年杭州市頒布全市統一的失地農民就業和社會保障辦法。勞動年齡內人員依照城鎮職工基本養老法律法規參保，但繳費門檻降低，實施“低標準繳費、低標準享受”的雙低辦法。其基本養老金的計提單獨計算，不執行城鎮最低基本養老金規定，但養老金的管理機構、基金賬戶、管理方式和城鎮職工養老金相同?；踞t療保險與城鎮居民的方式完全相同，并領取就業補助金、獲得就業援助和享受城鎮勞動者相同的失業保障。失地農民家庭的人均收入低于城鎮居民最低生活保障標準，可享受城鎮居民最低生活保障待遇。征地時超齡人員（男性60周歲、女性50周歲以上）和未達勞動年齡人員（16周歲以下）一次性獲得征地貨幣補償。

2004年蘇州市頒布失地農民的生活保障辦法并在2008年進一步完善。年齡較大的勞動年齡內人員（男性46-60周歲,女性36-55周歲）參加城鎮企業職工基本養老保險并可領取最長二年的生活補助費，也可不參加城鎮企業職工基本養老保險而領取生活補助費。住院醫療保險享受征地農民單獨的醫療保障待遇。年齡較輕的勞動年齡內人員（男性16-46周歲，女性16-36周歲）參加城鎮居民的養老、醫療和失業等各項保險，享受城鎮居民社會保障的同等待遇。勞動年齡內人員還可獲得就業和創業上的援助和補貼。超齡人員（男性60周歲、女性55周歲以上）領取征地保養金，并獲得被征地農民住院醫療保險的醫療保障，征地保養金按不低于城鎮居民最低生活保障標準發放。未成年人員（16周歲以下）一次性獲得生活補助費（6000元），不納入社會保障體系。市財政建立被征地農民基本生活保障基金和住院醫療保障基金。資金來源于各項征地補償安置費用。

獨立于城鎮和農村社會保障體系之外的專屬模式

上海市是城市空間規模大幅擴張較早的城市，失地農民的社會保障問題具有階段性特征。失地農民排除在城鎮社會保障體系之外，參加獨立的社會保障體系，保障資金由財政管理，?？顚Ｓ?。

上海市的社會保障制度有城鎮基本社會保險制度（簡稱城保）、小城鎮社會保險制度（簡稱鎮保）、農村社會養老保險制度（簡稱農保）、外來人員綜合保險制度（簡稱綜保）和新型農村合作醫療、新型農村養老保險制度等。2003年建立的鎮保，專門為原村隊撤制的小城鎮戶籍人員（含失地農民）服務。鎮保項目包括基本養老、醫療、失業、工傷和生育等基本保險，是強制征繳項目，還設立五項補充保險，是自愿繳納項目。勞動年齡內人員參加鎮保，鎮保繳費基數、比例和期限由各區縣政府確定，資金來源主要是征地補償費用、集體經濟組織繳納費用和區縣政府財政補貼等。養老保險金的發放標準將根據城鎮職工工資標準、物價指數等變化進行調整。鎮保資金的最后責任主體是區縣政府。超齡小城鎮戶籍人員（男性60周歲、女性55周歲以上）原則上不參加鎮保，而是享受征地生活補助費。

不同社會保障模式的比較和利弊分析

以上四種保障模式與城市的經濟總量、財政實力、財政管理體制、城鎮化率、城市治理結構、改革發展階段和社會福利理念等密切相關。

一體化模式既有利于消除城鄉二元結構，促進城鄉共享經濟發展成果，也有利于釋放農村消費需求，轉變經濟增長方式。但這種模式對城市經濟發展水平和城鎮社保資金支付能力要求較高，適合于那些經濟總量大、財政實力強、城市化水平高、城市帶動面廣的大都市。

綜合改革模式是成渝地區城鄉統籌改革中探索出的模式。綜合改革模式破解了超齡人員的社會保障問題，體現土地主體權利平等，為城市空間拓展和產業升級轉型解決了瓶頸問題。但成渝地區總體經濟實力不強，城鎮社會保障支付標準總體不高。該地區必須要以征地空間的有效利用、土地收益迅速提高來增強征繳水平和支付能力。

混合模式綜合考慮了城鎮社會保障基金的支付能力和失地農民的身份轉變現狀。但混合模式區別對待土地使用同等享有權的年齡主體，明顯向勞動年齡內群體傾斜。超齡人員靈活的保障措施有利于發揮下級政府解決問題的創造力，但也導致了超齡人員養老保障收益的地區性差異和隨經濟周期波動。

專屬模式是上海在浦東等郊縣區開發開放過程中形成的一種保障模式，發揮過積極的歷史作用。如鎮保繳費標準普遍低于城保標準，并且各區縣的標準可以自行制定，既緩解了城鎮社保資金的壓力，又活躍了郊區經濟和促進征地農轉居人員就業。但專屬模式將失地農民擋在城市正常的社會保障體系之外，造成新的二元結構。同時失地農民社會保障基金單獨管理，由區縣財政兜底，基金規模不夠，支付風險較大。

妥善處理好失地農民的社會保障問題是推進城市化的重要內容，也是破解城鄉二元結構的重要途徑。解決好失地農民的社會保障問題必須要考慮好幾個因素：一是體現土地承包主體間平等的保障權利，避免年齡差異和歧視，特別是超齡主體的保障問題。二是體現新老市民的平等保障權益，避免城市內的新城鄉二元結構，即要給予失地農民與城鎮居民相同的社會保障項目，如養老、醫療、失業、生育等保險和經濟適用房等。三是維護失地農民的自我發展權。社會保障只解決了失地農民的生存權，但就業和創業是他們實現自我發展的重要手段。在給予他們同等的保障權益時，特別要重視就業培訓和創業扶持，引導他們在生產生活方式上、物質生活水平上、精神文化素質上加速與城市的融合，避免出現新的城市貧民階層和城市貧民街區。

中共大連市委政策研究室）