民間主動(dòng)融資在城市軌道交通項(xiàng)目中的應(yīng)用

劉志剛 陸素娟

(東南大學(xué)土木學(xué)院,210096,南京∥第一作者,碩士研究生)

城市軌道交通系統(tǒng)具有以下明顯的經(jīng)濟(jì)特征：(1)準(zhǔn)公共產(chǎn)品——具有消費(fèi)的非競(jìng)爭(zhēng)性和一定排他性的基本特征,可由政府直接提供,也可在政府提供一定的優(yōu)惠條件下由私人通過(guò)市場(chǎng)提供[1];(2)社會(huì)效益大——明顯提高沿線區(qū)域交通條件,誘發(fā)沿線土地增值,促進(jìn)周邊經(jīng)濟(jì)發(fā)展;(3)建設(shè)成本高——根據(jù)我國(guó)已建軌道交通的經(jīng)驗(yàn),在城市中心地段建造地鐵的造價(jià)高達(dá)7～9億元/km,即使輕軌的造價(jià)也高達(dá)2～3億元/km[2];(4)建設(shè)期和投資回收期長(zhǎng)——項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期收入受公眾的承受能力制約,在營(yíng)運(yùn)前期相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處于虧損狀態(tài),一般不可能在20年以內(nèi)收回總投資,不易引起普通投資者的興趣。

城市軌道交通資金來(lái)源主要包括政府投入、私人投入和經(jīng)營(yíng)收入。目前,我國(guó)軌道交通的建設(shè)融資主要來(lái)自政府資金。然而,面臨迅速擴(kuò)張的建設(shè)規(guī)模,加之政府主導(dǎo)投資建設(shè)效率低下,政府投入已無(wú)法滿足相應(yīng)資金需求。因此,拓寬融資渠道已成為疏通軌道交通建設(shè)資金瓶頸問(wèn)題的關(guān)鍵。基于我國(guó)城市軌道交通發(fā)展現(xiàn)狀,投資主體多元化、運(yùn)作模式市場(chǎng)化的新型融資模式將是解決我國(guó)城市軌道交通工程融資問(wèn)題的必由之路。

1 PFI在城市軌道交通工程中的適用性

1.1 PFI的科學(xué)內(nèi)涵

民間主動(dòng)融資(Private Finance Initiative,簡(jiǎn)為PFI)的運(yùn)作原理如圖1所示。自從第一個(gè)真正意義上的 PFI項(xiàng)目——倫敦的Dart Ford大橋1986年實(shí)施以來(lái),至今20多年內(nèi),PFI在理論研究和實(shí)踐應(yīng)用中取得了長(zhǎng)足發(fā)展,被世界各國(guó)借鑒應(yīng)用,并擴(kuò)展到醫(yī)院、道路、水利設(shè)施等眾多公共項(xiàng)目。

圖1 PFI運(yùn)作原理圖

由于各國(guó)實(shí)施PFI的實(shí)際情況以及實(shí)施項(xiàng)目類型存在差異,導(dǎo)致對(duì)PFI的界定有所出入。目前,在英國(guó),PFI即是一種將私有資金和技術(shù)融入以往由公共部門(mén)負(fù)責(zé)提供的項(xiàng)目的方式：公共設(shè)施的提供者承擔(dān)項(xiàng)目整個(gè)生命周期成本以及運(yùn)營(yíng)階段的責(zé)任與風(fēng)險(xiǎn),私有部門(mén)通常擁有項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)權(quán),公共部門(mén)擁有規(guī)則決定權(quán)。而在日本,PFI是將公共項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)在一個(gè)相對(duì)較長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)由民間進(jìn)行的一種活動(dòng)：以民間為主導(dǎo),吸收民間資金和經(jīng)營(yíng)方法,高效率社會(huì)資本整合;政府部門(mén)依舊發(fā)揮著很大的作用,如服務(wù)購(gòu)買、事業(yè)推進(jìn)等[3]。我國(guó)對(duì)PFI的研究應(yīng)用始于近幾年。我國(guó)學(xué)者丁士昭認(rèn)為：PFI是利用私有資金的總概念、總模式,它涵蓋了BOT(建設(shè)-經(jīng)營(yíng)-移交)、TOT(移交-經(jīng)營(yíng)-移交)、ABS(資產(chǎn)證券化)等模式。但我國(guó)在近幾年的具體項(xiàng)目運(yùn)作中,PFI融合了BOT、TOT等模式優(yōu)點(diǎn),表現(xiàn)出不同形式,發(fā)展成集項(xiàng)目融資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)全過(guò)程于一體的集成化建設(shè)模式,不再等同于這些模式的簡(jiǎn)單匯總。

PFI將民間資金應(yīng)用于公共項(xiàng)目,與一般的項(xiàng)目融資、BOT等概念有所差別,可以有效解決公共項(xiàng)目開(kāi)發(fā)資金短缺等問(wèn)題。

1.2 國(guó)內(nèi)PFI項(xiàng)目融資特點(diǎn)

國(guó)內(nèi)PFI模式下項(xiàng)目的典型結(jié)構(gòu)為：政府部門(mén)通過(guò)招投標(biāo)的形式與由中標(biāo)單位組建的特殊目的公司(SPV,一般是由中標(biāo)的建筑公司、服務(wù)經(jīng)營(yíng)公司或?qū)?xiàng)目進(jìn)行投資的第三方等私營(yíng)單位組成的股份有限公司)簽訂特許合同,由SPV負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及營(yíng)運(yùn)。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個(gè)直接協(xié)議,向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與SPV簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用。采用這種融資形式的實(shí)質(zhì)是政府通過(guò)給予私營(yíng)公司長(zhǎng)期的特許經(jīng)營(yíng)權(quán)和收益權(quán)來(lái)加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及有效運(yùn)營(yíng)[4]。

目前,國(guó)內(nèi)PFI項(xiàng)目融資具有如下特點(diǎn)：

(1)資金來(lái)源私營(yíng)化。項(xiàng)目主體與資金來(lái)源一般為本國(guó)私營(yíng)企業(yè)及其聯(lián)合。此類民間實(shí)體成立SPV負(fù)責(zé)籌措項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)資金。主體參與時(shí)間長(zhǎng),通常在25年以上,含設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)、營(yíng)運(yùn)。

(2)公共風(fēng)險(xiǎn)有效轉(zhuǎn)移。政府及其他參與方會(huì)對(duì)PFI項(xiàng)目的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識(shí)別、量化和管理,并根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)最佳管理原則,簽定特許權(quán)合同(即PFI合同)合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn),有效將大部分風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給私營(yíng)機(jī)構(gòu)。

(3)項(xiàng)目運(yùn)作市場(chǎng)化。私營(yíng)主體按照市場(chǎng)規(guī)律,以經(jīng)濟(jì)效益為主要目的選擇出資建設(shè)的項(xiàng)目,主要考慮項(xiàng)目收益穩(wěn)定性和高利潤(rùn)。同時(shí),引進(jìn)私營(yíng)部門(mén)的知識(shí)、技術(shù)和管理優(yōu)勢(shì),能有效控制成本。

(4)管理運(yùn)作靈活化。政府不出讓PFI項(xiàng)目的所有權(quán),可隨時(shí)檢查項(xiàng)目的工作進(jìn)展。同時(shí),對(duì)于項(xiàng)目土地獲取方案、建設(shè)運(yùn)營(yíng)模式、運(yùn)營(yíng)收益分配等在項(xiàng)目進(jìn)行中與私營(yíng)企業(yè)協(xié)商確定。

綜上所述,依據(jù)PFI模式的科學(xué)內(nèi)涵,及其目前在我國(guó)的運(yùn)作結(jié)構(gòu)和特點(diǎn),可見(jiàn)PFI是一種典型的投資主體多元化、運(yùn)作模式市場(chǎng)化的新型融資模式,正是解決我國(guó)城市軌道交通融資問(wèn)題的所需途徑,在城市軌道交通工程融資上具有很強(qiáng)的適用性。

2 PFI在城市軌道交通中的應(yīng)用

2.1 城市軌道交通PFI項(xiàng)目的組織結(jié)構(gòu)

在城市軌道交通項(xiàng)目運(yùn)用中,PFI項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)反映項(xiàng)目各主體間圍繞資金運(yùn)作產(chǎn)生的關(guān)系網(wǎng)。站在政府角度,PFI在我國(guó)城市軌道交通工程的運(yùn)作方式可以采取圖2的組織結(jié)構(gòu)。

圖2 城市軌道交通PFI項(xiàng)目組織結(jié)構(gòu)

2.1.1 政府

政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目立項(xiàng),與由私人投資者組成的SPV之間簽訂PFI合同,具有監(jiān)管和指導(dǎo)作用,尤其關(guān)注城市軌道交通項(xiàng)目社會(huì)效益的實(shí)現(xiàn);同時(shí)為SPV提供良好的政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境,推進(jìn)和支持項(xiàng)目的實(shí)施。

由于城市軌道交通主要運(yùn)營(yíng)收入是票價(jià),范圍局限于城市及其附近,因此難以吸引私人投資者參與。政府應(yīng)考慮給投資者其他優(yōu)惠或變相補(bǔ)償,如減免稅收、土地開(kāi)發(fā)補(bǔ)償?shù)?以保證一定期限內(nèi)的合理收益。城市軌道交通項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng),政府要在建設(shè)運(yùn)營(yíng)中實(shí)施全壽命周期的監(jiān)督和協(xié)調(diào),同時(shí)在特許經(jīng)營(yíng)期終止后考慮回收監(jiān)管的方式。即如果由SPV繼續(xù)運(yùn)營(yíng)應(yīng)該提供何種條件,如果政府回收自主經(jīng)營(yíng)又如何實(shí)施等。

為了使工程順利實(shí)施,政府部門(mén)應(yīng)與咨詢機(jī)構(gòu)簽訂專項(xiàng)咨詢合同,組建相關(guān)全職和兼職專家予以協(xié)助管理。為監(jiān)管民間私營(yíng)單位獲取銀行貸款合法合理,政府應(yīng)與銀行簽署指導(dǎo)性協(xié)議。

2.1.2 SPV(PFI公司)

以單個(gè)和聯(lián)合的私營(yíng)單位組成的項(xiàng)目投資者通常是軌道交通項(xiàng)目的發(fā)起人,提供SPV用于項(xiàng)目的初始資金。私人單位其本身可以通過(guò)發(fā)行股票等多種途徑進(jìn)行融資,但其資格必須進(jìn)行審核并滿足相關(guān)條件。

SPV負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目融資。由于城市軌道交通所有權(quán)始終歸國(guó)家所有,所以SPV通常以項(xiàng)目投資者的股本金及項(xiàng)目收益作為以后償還債務(wù)的擔(dān)保。SPV出資以代建制的方式承擔(dān)項(xiàng)目的全過(guò)程建設(shè),并在軌道交通特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)運(yùn)營(yíng)獲益。SPV在特許期終止之時(shí)根據(jù)合同移交軌道交通及其特許權(quán),屆時(shí)解散。

2.1.3 融資來(lái)源

城市軌道交通工程一般融資來(lái)源包括項(xiàng)目民間投資者的股本金和債務(wù)融資。由于建設(shè)資金巨大,單靠發(fā)起人自有資金難以滿足,很大比例來(lái)自債務(wù)資金,主要通過(guò)銀行、非銀行等金融機(jī)構(gòu)獲取。同時(shí),政府可以通過(guò)金融機(jī)構(gòu)有效地對(duì)項(xiàng)目資金流進(jìn)行監(jiān)控。在特殊情況下,金融機(jī)構(gòu)可利用自身的信譽(yù)協(xié)助SPV以發(fā)行債券等方式進(jìn)行融資。

民間私人投資以股本金的形式投入到SPV中,作為項(xiàng)目的啟動(dòng)資金。根據(jù)國(guó)內(nèi)實(shí)際情況,PFI項(xiàng)目中項(xiàng)目投資者的資產(chǎn)凈值只占項(xiàng)目資金很少部分,一般在5%～15%。軌道交通工程投資巨大,民間私人投入的股本金也只能占到一部分,但必須達(dá)到國(guó)家法律法規(guī)規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。其余資金需通過(guò)債務(wù)融資獲得。

債務(wù)融資包括銀行貸款和其他金融機(jī)構(gòu)融資。銀行貸款是主要來(lái)源。城市軌道交通工程項(xiàng)目屬公共項(xiàng)目,貸款銀行一般是以四大國(guó)有銀行為主的商業(yè)銀行。其他金融機(jī)構(gòu)融資主要是以項(xiàng)目投資者資產(chǎn)凈值、特許經(jīng)營(yíng)權(quán)等作為抵押獲取銀行以外金融機(jī)構(gòu)的資金。

2.2 城市軌道交通PFI項(xiàng)目融資運(yùn)作程序

結(jié)合城市軌道交通建設(shè)特點(diǎn),擬定政府方實(shí)施PFI項(xiàng)目運(yùn)作流程如表1所示。

表1 軌道交通PFI項(xiàng)目融資運(yùn)作流程

城市軌道交通工程實(shí)施年限長(zhǎng),不確定因素多,尤其是合同管理的內(nèi)容復(fù)雜多變,應(yīng)結(jié)合各種具體情況編制詳細(xì)的運(yùn)作實(shí)施方案。

2.3 城市軌道交通PFI項(xiàng)目融資注意要點(diǎn)

2.3.1 完善的PFI保障體系

完善的保障體系是 PFI能成功融資的基礎(chǔ)。政府應(yīng)制定科學(xué)的發(fā)展戰(zhàn)略加以引導(dǎo),并完善相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章政策,為城市軌道交通PFI項(xiàng)目建立有效的成本和定價(jià)機(jī)制、投資收益機(jī)制,以及透明的監(jiān)管機(jī)制、審計(jì)機(jī)制。

2.3.2 合理的利益分配

城市軌道交通作為一種重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施,具有自然壟斷性。采用PFI模式運(yùn)作,實(shí)質(zhì)上是在壟斷的公用事業(yè)領(lǐng)域引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,政府仍起著決定性作用。政府主要考慮項(xiàng)目的國(guó)民經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益,票價(jià)的確定必須考慮居民的承受能力,符合低票價(jià)原則。在以票價(jià)為主要運(yùn)營(yíng)收入的城市軌道交通項(xiàng)目中,私人投資者需要長(zhǎng)時(shí)間才能回收項(xiàng)目高額的沉淀成本而實(shí)現(xiàn)收益。為了吸引民間資本,政府必須建立合理的利益方案,建立項(xiàng)目成本體系和票價(jià)調(diào)整機(jī)制,確保投資者達(dá)到合同予以承諾的利益;同時(shí),可以用其他補(bǔ)償方式來(lái)吸引民間資本,如土地開(kāi)發(fā)等。

3 結(jié)語(yǔ)

目前這類項(xiàng)目已有實(shí)施,但范圍有限。實(shí)施過(guò)程中也出現(xiàn)了諸多問(wèn)題,如：風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)界定不清,導(dǎo)致政府和投資者之間產(chǎn)生矛盾,但解決途徑有限,影響工程建設(shè),增加項(xiàng)目的社會(huì)成本;再有,實(shí)施PFI的環(huán)境不健全,投資者利益得不到有效保證,造成民間投資者對(duì)該類項(xiàng)目喪失吸引力。由于PFI介入的成員多,必然還會(huì)帶來(lái)更多的問(wèn)題。然而,PFI模式應(yīng)用在城市軌道交通工程中,不僅可以有效地解決軌道交通資金短缺的問(wèn)題,而且有利于政府節(jié)約成本,提高管理效率。

鑒于PFI融資模式的諸多優(yōu)點(diǎn),因此應(yīng)結(jié)合我國(guó)城市軌道交通工程現(xiàn)狀,合理地將兩者的利益有效地結(jié)合起來(lái),同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)這方面的實(shí)踐與理論研究。

[1] 賈世平.城市軌道交通經(jīng)濟(jì)特征點(diǎn)與系統(tǒng)模式[J].交通與運(yùn)輸,2006(6)：18.

[2] 金衛(wèi)忠.上海軌道交通建設(shè)投融資模式探討[J].中國(guó)市政工程,2006(8)：74.

[3] 胡振.PFI的科學(xué)內(nèi)涵及經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)效果[J].建筑經(jīng)濟(jì),2005(7)：49.

[4] 王玉國(guó),王稼瓊.城市軌道交通投融資模式比較及演變[J].北京交通大學(xué)學(xué)報(bào)：自然科學(xué)版,2004(12)：42.

[5] 吳賢國(guó).城市軌道交通融資模式研究[J].施工技術(shù),2008(2)：19.

[6] 郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對(duì)比分析[J].城市軌道交通研究,2009(1)：15.

[7] 張宏亮,李鵬.PFI項(xiàng)目特點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)事件和脆弱性的影響[J].管理工程學(xué)報(bào),2007(1)：102.

[8] 王鐵山.PFI項(xiàng)目融資：英國(guó)和日本模式的比較研究[J].國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作,2008(1)：49.

[9] 孫豐旋.城市軌道交通融資模式研究[D].武漢：華中科技大學(xué),2006.

[10] 馬琳.PFI模式風(fēng)險(xiǎn)管理研究[D].南京：東南大學(xué),2006.