民間主動融資在城市軌道交通項目中的應用

劉志剛 陸素娟

(東南大學土木學院,210096,南京∥第一作者,碩士研究生)

城市軌道交通系統具有以下明顯的經濟特征：(1)準公共產品——具有消費的非競爭性和一定排他性的基本特征,可由政府直接提供,也可在政府提供一定的優惠條件下由私人通過市場提供[1];(2)社會效益大——明顯提高沿線區域交通條件,誘發沿線土地增值,促進周邊經濟發展;(3)建設成本高——根據我國已建軌道交通的經驗,在城市中心地段建造地鐵的造價高達7～9億元/km,即使輕軌的造價也高達2～3億元/km[2];(4)建設期和投資回收期長——項目運營期收入受公眾的承受能力制約,在營運前期相當長時間內處于虧損狀態,一般不可能在20年以內收回總投資,不易引起普通投資者的興趣。

城市軌道交通資金來源主要包括政府投入、私人投入和經營收入。目前,我國軌道交通的建設融資主要來自政府資金。然而,面臨迅速擴張的建設規模,加之政府主導投資建設效率低下,政府投入已無法滿足相應資金需求。因此,拓寬融資渠道已成為疏通軌道交通建設資金瓶頸問題的關鍵。基于我國城市軌道交通發展現狀,投資主體多元化、運作模式市場化的新型融資模式將是解決我國城市軌道交通工程融資問題的必由之路。

1 PFI在城市軌道交通工程中的適用性

1.1 PFI的科學內涵

民間主動融資(Private Finance Initiative,簡為PFI)的運作原理如圖1所示。自從第一個真正意義上的 PFI項目——倫敦的Dart Ford大橋1986年實施以來,至今20多年內,PFI在理論研究和實踐應用中取得了長足發展,被世界各國借鑒應用,并擴展到醫院、道路、水利設施等眾多公共項目。

圖1 PFI運作原理圖

由于各國實施PFI的實際情況以及實施項目類型存在差異,導致對PFI的界定有所出入。目前,在英國,PFI即是一種將私有資金和技術融入以往由公共部門負責提供的項目的方式：公共設施的提供者承擔項目整個生命周期成本以及運營階段的責任與風險,私有部門通常擁有項目經營權,公共部門擁有規則決定權。而在日本,PFI是將公共項目的設計、融資、建設、運營等業務在一個相對較長的時間內由民間進行的一種活動：以民間為主導,吸收民間資金和經營方法,高效率社會資本整合;政府部門依舊發揮著很大的作用,如服務購買、事業推進等[3]。我國對PFI的研究應用始于近幾年。我國學者丁士昭認為：PFI是利用私有資金的總概念、總模式,它涵蓋了BOT(建設-經營-移交)、TOT(移交-經營-移交)、ABS(資產證券化)等模式。但我國在近幾年的具體項目運作中,PFI融合了BOT、TOT等模式優點,表現出不同形式,發展成集項目融資、設計、施工、運營和維護全過程于一體的集成化建設模式,不再等同于這些模式的簡單匯總。

PFI將民間資金應用于公共項目,與一般的項目融資、BOT等概念有所差別,可以有效解決公共項目開發資金短缺等問題。

1.2 國內PFI項目融資特點

國內PFI模式下項目的典型結構為：政府部門通過招投標的形式與由中標單位組建的特殊目的公司(SPV,一般是由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方等私營單位組成的股份有限公司)簽訂特許合同,由SPV負責籌資、建設及營運。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議,向借貸機構承諾將按與SPV簽訂的合同支付有關費用。采用這種融資形式的實質是政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來加快基礎設施建設及有效運營[4]。

目前,國內PFI項目融資具有如下特點：

(1)資金來源私營化。項目主體與資金來源一般為本國私營企業及其聯合。此類民間實體成立SPV負責籌措項目建設運營資金。主體參與時間長,通常在25年以上,含設計、融資、建設、營運。

(2)公共風險有效轉移。政府及其他參與方會對PFI項目的各種風險進行識別、量化和管理,并根據風險最佳管理原則,簽定特許權合同(即PFI合同)合理分配項目風險,有效將大部分風險轉移給私營機構。

(3)項目運作市場化。私營主體按照市場規律,以經濟效益為主要目的選擇出資建設的項目,主要考慮項目收益穩定性和高利潤。同時,引進私營部門的知識、技術和管理優勢,能有效控制成本。

(4)管理運作靈活化。政府不出讓PFI項目的所有權,可隨時檢查項目的工作進展。同時,對于項目土地獲取方案、建設運營模式、運營收益分配等在項目進行中與私營企業協商確定。

綜上所述,依據PFI模式的科學內涵,及其目前在我國的運作結構和特點,可見PFI是一種典型的投資主體多元化、運作模式市場化的新型融資模式,正是解決我國城市軌道交通融資問題的所需途徑,在城市軌道交通工程融資上具有很強的適用性。

2 PFI在城市軌道交通中的應用

2.1 城市軌道交通PFI項目的組織結構

在城市軌道交通項目運用中,PFI項目組織結構反映項目各主體間圍繞資金運作產生的關系網。站在政府角度,PFI在我國城市軌道交通工程的運作方式可以采取圖2的組織結構。

圖2 城市軌道交通PFI項目組織結構

2.1.1 政府

政府負責項目立項,與由私人投資者組成的SPV之間簽訂PFI合同,具有監管和指導作用,尤其關注城市軌道交通項目社會效益的實現;同時為SPV提供良好的政治、經濟和社會環境,推進和支持項目的實施。

由于城市軌道交通主要運營收入是票價,范圍局限于城市及其附近,因此難以吸引私人投資者參與。政府應考慮給投資者其他優惠或變相補償,如減免稅收、土地開發補償等,以保證一定期限內的合理收益。城市軌道交通項目建設運營周期長,政府要在建設運營中實施全壽命周期的監督和協調,同時在特許經營期終止后考慮回收監管的方式。即如果由SPV繼續運營應該提供何種條件,如果政府回收自主經營又如何實施等。

為了使工程順利實施,政府部門應與咨詢機構簽訂專項咨詢合同,組建相關全職和兼職專家予以協助管理。為監管民間私營單位獲取銀行貸款合法合理,政府應與銀行簽署指導性協議。

2.1.2 SPV(PFI公司)

以單個和聯合的私營單位組成的項目投資者通常是軌道交通項目的發起人,提供SPV用于項目的初始資金。私人單位其本身可以通過發行股票等多種途徑進行融資,但其資格必須進行審核并滿足相關條件。

SPV負責整個項目融資。由于城市軌道交通所有權始終歸國家所有,所以SPV通常以項目投資者的股本金及項目收益作為以后償還債務的擔保。SPV出資以代建制的方式承擔項目的全過程建設,并在軌道交通特許經營期內運營獲益。SPV在特許期終止之時根據合同移交軌道交通及其特許權,屆時解散。

2.1.3 融資來源

城市軌道交通工程一般融資來源包括項目民間投資者的股本金和債務融資。由于建設資金巨大,單靠發起人自有資金難以滿足,很大比例來自債務資金,主要通過銀行、非銀行等金融機構獲取。同時,政府可以通過金融機構有效地對項目資金流進行監控。在特殊情況下,金融機構可利用自身的信譽協助SPV以發行債券等方式進行融資。

民間私人投資以股本金的形式投入到SPV中,作為項目的啟動資金。根據國內實際情況,PFI項目中項目投資者的資產凈值只占項目資金很少部分,一般在5%～15%。軌道交通工程投資巨大,民間私人投入的股本金也只能占到一部分,但必須達到國家法律法規規定的標準。其余資金需通過債務融資獲得。

債務融資包括銀行貸款和其他金融機構融資。銀行貸款是主要來源。城市軌道交通工程項目屬公共項目,貸款銀行一般是以四大國有銀行為主的商業銀行。其他金融機構融資主要是以項目投資者資產凈值、特許經營權等作為抵押獲取銀行以外金融機構的資金。

2.2 城市軌道交通PFI項目融資運作程序

結合城市軌道交通建設特點,擬定政府方實施PFI項目運作流程如表1所示。

表1 軌道交通PFI項目融資運作流程

城市軌道交通工程實施年限長,不確定因素多,尤其是合同管理的內容復雜多變,應結合各種具體情況編制詳細的運作實施方案。

2.3 城市軌道交通PFI項目融資注意要點

2.3.1 完善的PFI保障體系

完善的保障體系是 PFI能成功融資的基礎。政府應制定科學的發展戰略加以引導,并完善相關法律法規、規章政策,為城市軌道交通PFI項目建立有效的成本和定價機制、投資收益機制,以及透明的監管機制、審計機制。

2.3.2 合理的利益分配

城市軌道交通作為一種重要的城市基礎設施,具有自然壟斷性。采用PFI模式運作,實質上是在壟斷的公用事業領域引入市場競爭機制,政府仍起著決定性作用。政府主要考慮項目的國民經濟效益和社會效益,票價的確定必須考慮居民的承受能力,符合低票價原則。在以票價為主要運營收入的城市軌道交通項目中,私人投資者需要長時間才能回收項目高額的沉淀成本而實現收益。為了吸引民間資本,政府必須建立合理的利益方案,建立項目成本體系和票價調整機制,確保投資者達到合同予以承諾的利益;同時,可以用其他補償方式來吸引民間資本,如土地開發等。

3 結語

目前這類項目已有實施,但范圍有限。實施過程中也出現了諸多問題,如：風險分擔界定不清,導致政府和投資者之間產生矛盾,但解決途徑有限,影響工程建設,增加項目的社會成本;再有,實施PFI的環境不健全,投資者利益得不到有效保證,造成民間投資者對該類項目喪失吸引力。由于PFI介入的成員多,必然還會帶來更多的問題。然而,PFI模式應用在城市軌道交通工程中,不僅可以有效地解決軌道交通資金短缺的問題,而且有利于政府節約成本,提高管理效率。

鑒于PFI融資模式的諸多優點,因此應結合我國城市軌道交通工程現狀,合理地將兩者的利益有效地結合起來,同時應加強這方面的實踐與理論研究。

[1] 賈世平.城市軌道交通經濟特征點與系統模式[J].交通與運輸,2006(6)：18.

[2] 金衛忠.上海軌道交通建設投融資模式探討[J].中國市政工程,2006(8)：74.

[3] 胡振.PFI的科學內涵及經濟特點效果[J].建筑經濟,2005(7)：49.

[4] 王玉國,王稼瓊.城市軌道交通投融資模式比較及演變[J].北京交通大學學報：自然科學版,2004(12)：42.

[5] 吳賢國.城市軌道交通融資模式研究[J].施工技術,2008(2)：19.

[6] 郝成,李靜.北京、香港、紐約城市軌道交通投融資模式對比分析[J].城市軌道交通研究,2009(1)：15.

[7] 張宏亮,李鵬.PFI項目特點對項目風險事件和脆弱性的影響[J].管理工程學報,2007(1)：102.

[8] 王鐵山.PFI項目融資：英國和日本模式的比較研究[J].國際經濟合作,2008(1)：49.

[9] 孫豐旋.城市軌道交通融資模式研究[D].武漢：華中科技大學,2006.

[10] 馬琳.PFI模式風險管理研究[D].南京：東南大學,2006.