構建向計劃生育家庭傾斜的農村養老保障體系*

潘曉陽，俞 萍，歐陽文

(1.重慶市人口和計劃生育委員會，重慶 400020；2.重慶工商大學 政治與社會發展學院，重慶 400067)

一、我國計劃生育政策取得舉世矚目的社會經濟效益

自70年代以來特別是進入改革開放的新時期以后，我國在廣大城鄉日益深入開展的計劃生育工作，取得了舉世矚目的成就。它為社會主義現代化建設創造了不斷改善的人口環境，極大地緩解了歷史上長期形成的、世界上少有的沉重的人口壓力，為我國的經濟發展和社會進步提供了不可或缺的重要條件。

國家統計局測算數據表明，2005年1月6日，中國人口總數達到13億(不包括香港、澳門特別行政區和臺灣省)，約占世界總人口的21%。由于實行計劃生育，中國13億人口日的到來推遲了4年[1]。

從人口年齡結構看，在2004年末全國總人口129988萬人中，0-14歲人口為27947萬人，占總人口的21.50%，15-64歲人口為92184萬人，占70.92%；65歲及以上人口為9857萬人，占7.58%[2]。上述數據表明，我國勞動年齡人口規模龐大。預計我國15歲至64歲的勞動年齡人口將于2016年達到高峰10.1億人，比發達國家勞動年齡人口的總和還要多[3]。實行計劃生育為我國獲得了一個較長的“人口紅利期”，即人口結構呈現出“中間大、兩頭小”的態勢，不僅勞動力供給充足，而且社會負擔相對較輕，由于勞動力、儲蓄的增加，因而對社會經濟發展很有利。中國社科院人口與勞動經濟研究所所長蔡昉對此給出了經濟快速進步的具體數據：“1982—2000年，中國勞動年齡人口比重高，總撫養比重(被撫養人口與勞動年齡人口的比率)下降，對人均GDP增長的貢獻達到了26.8%。換言之，我們有1/4以上的人均GDP的增長是靠人口年齡結構優勢獲得的。”[4]

據統計，實行計劃生育措施后，我國婦女平均生育孩子數從1971年的5.44個降至1998年的1.84個，而且在這28年間，我國累計少生3.38億人，為國家和家庭節省了7.4萬億元少年兒童撫養費[5]。由于實行了計劃生育，從1978—1998年，我國國內生產總值、人均國內生產總值和居民消費水平按當年價計，分別增長了32.4倍、21.8倍和20.8倍，如不實行計劃生育，則這三項重要經濟指標同期分別只能增長10.6倍、5.3倍和7.0倍[6]。同樣，如果不實行計劃生育，至今我國的人均國民生產總值只能達到600美元左右，上世紀末就無法實現人均國民生產總值翻兩番，達到800美元的戰略目標。(參看表1)

表1 1971—1998年我國在實行和不實行計劃生育下的經濟發展水平

續表

數據來源：表中(1971—1998)數據來源于《中國計劃生育效益與投入》[7]；(1999—2004)數據中，“國內生產總值，人均國內生產總值，居民消費水平實際值”來源于《中國統計年鑒2005》，未實行計劃生育的測算值(1999—2004)，筆者參考《中國計劃生育效益與投入》 模型估算。

毋庸置疑，三十多年來我國計劃生育政策所帶來的社會經濟效益是有目共睹的不爭事實。但同時我們必須看到，家庭才是計劃生育的主體，國家的人口控制職能主要表現為決策職能。計劃生育政策的執行離不開每一個家庭對計劃生育行為的選擇，是他們使政策轉化為現實，做到了30多年來中國少生了幾億人口。因此在肯定計劃生育政策的同時，就順理成章地必須對計劃生育行為本身的社會價值予以肯定。

二、選擇計劃生育行為可能存在不同程度的風險代價

物質生產和人類自身生產的平衡發展，是社會可持續發展的前提。為此，我國自1970年代以來，開始自覺推行計劃生育政策。社會的可持續發展和家庭的可持續發展，既有交叉重合，也有不一致的地方。全社會的可持續發展，強調人口、資源、環境的平衡協調，作為家庭的可持續發展，當然首先離不開社會的可持續發展，但同時還需要一定的保證家庭順利發展的必要條件。不同社會經濟背景的家庭，其實現順利發展所需的條件也不一樣，如，在經濟發展相對落后的農村貧困地區，其家庭承擔著更多的組織生產和贍養老人的社會經濟職能，若要較好地實現這些職能，往往需要在代際之間有良好的撫育和贍養機制，也需要同代人之間能有較多成員的團結協作，因此只生養一個孩子，從子女安全和子女數量方面都可能對較好地發揮家庭職能，保證可持續發展產生制約和影響。

筆者對人口壓力較大的重慶地區，作了專門的走訪和個案調查，結果顯示人們選擇計劃生育行為后，大家在共同分享減少社會人口壓力所獲得的各種好處的同時，各個家庭也不同程度地付出了一定的代價，主要表現在三方面：

(一)只生一個孩子，子女健康風險大，養老保障面臨挑戰

對獨生子女健康安全和是否成才的擔心，是城鄉家庭中父母們普遍存在的心理壓力。即使對于生養孩子成本較高的城市家庭來說，人們對子女的期望數量仍然是兩個最理想，最主要的原因是安全，如果孩子有個意外，或病、或死、或不爭氣，多子女遠比獨子女有更大的承受能力。

相反，如果只有一個孩子，發生意外，對于家庭來說就是致命打擊、滅頂之災。

對1980—2003年期間上海郊區金山等四個區的已辦證獨生子女年均死亡率進行計算的結果顯示， 23年期間，該四區的已辦證獨生子女年均死亡率約為1.60%，且呈現出前少后多的趨勢。例如，2001—2003年里，獨生子女死亡人數為202人，占調查獨生子女死亡人數的17%[8]。并存在兩個特點：(參見表2)

表2 金山等四個區死亡獨生子女的年齡狀況 單位：人

資料來源：查波，李冬梅.《上海市郊區獨生子女死亡情況調查》

一是死亡的獨生子女，農業戶籍者占80.5%,城鄉獨生子女的死亡風險存在明顯差異，農村獨生子女死亡的風險大于城市；二是16周歲后死的獨生子女所占比重不低，這些家庭因父母年齡較大，可能面臨無法生育的“絕后”境地。這部分人承擔了選擇計劃生育的風險，如今面對自己的未來歸宿卻感到無奈，“真不敢往下想”是他們共同的心理憂慮。

(二)只生一個孩子，“養兒防老”保障水平低

對于我國農村地區來說，養老保障功能主要還是依靠家庭來實現，如果家庭人多就力量大，保障功能自然實現得更充分。相反，獨生子女家庭除了少數病殘、夭亡之外，就是正常發展的家庭，和多子女家庭比較，其“養兒防老”的保障水平在多數情況下，也相對更低一些。調查中，人們普遍反映，獨生女家庭中一旦女兒出嫁，對父母的照顧就相當有限了，特別是遠嫁外地，除了逢年過節探望一下，病急匆匆來一趟，所謂端茶倒水的照顧是無法指望的。如今獨生子女戶多，就是養兒子的，也可能到別人家去當上門女婿。即便是發展較好的獨生子女，若身在外地，雖然經濟上對父母有些資助，但是對父母的生活照料依然是不可能的。

相反，一些多子女家庭，能夠共同承擔“養兒防老”的任務：或采取老人到各個子女家輪流住；或采取子女湊錢共同負擔老人生活費；還有分工負責的形式，即外地掙錢的子女出錢，老人身邊的子女負責生活照料。目前我國農村社會養老保障薄弱，依靠“養兒防老”是無法回避的事實。也許正是這樣，多年來在中國農村“多子多福”觀念一直牢固，也是推行計劃生育存在阻力的主要根源。

不難發現，中國的農村，社會保障、經濟生產運作都以家庭為基礎，家庭成員狀況如何對家庭的可持續發展至關重要，“有了孩子就有了希望”，這是他們樸素而堅定的信念。因此占中國人口大多數的農民，選擇只生一個孩子，在某種程度上就是選擇了一種風險，或是放棄了某些可能實現發展潛力的機會。而且從近年來一些地方的情況看，不少計劃生育家庭，陷于貧困境地的不在少數。筆者隨機調查了重慶市附近某農業縣，結果顯示：全縣的計生戶占總人口49.33%,非計生戶占50.67%。在占全縣總人口84.1%的農村人口中，貧困人口占4.7%，卻發現非計生戶中的貧困戶只占1.71%,而計生戶中的貧困戶卻高達6.31%。農村計生貧困戶占全縣農村貧困戶的78.3%。據當地人說，如今家庭要富裕主要靠外出打工，如果家里年輕人多，打工的人多，賺的現錢多，家境就富裕，這就是非計生戶中貧困戶較少、比較富裕的家庭相對多一些的原因。

正是這樣，計劃生育家庭對社會保障和國家的計劃生育政策有殷切的期待。筆者2007年在重慶農村地區所作的調查資料顯示(參見表3)：要求對獨生子女父母的養老保險制度完善的比例最高，占21.28%，其次是提高社會福利，占16.49%，希望對經濟困難的弱勢群體多一點優惠政策和法律保障，占14.36%，期待完善醫療保障制度的，占6.91%。尤其值得關注的是希望多生一個子女的比例高達12.23%，說明我國低生育水平，在農村計生弱勢群體中面臨反彈，這可能是該群體當下所處生存境遇的理性選擇：既然他們在社會醫療和養老保障方面缺乏強有力的制度保障，那么就會更多地考慮回歸傳統的模式——養兒防老。

表3 計劃生育家庭對社會保障的期待

資料來源：重慶社會學學會《計劃生育弱勢群體社會保障》課題組調查資料(2007-6)

早在《中共中央關于控制我國人口增長問題致全體共產黨員、共青團員的公開信》中，曾莊嚴承諾：“實行一對夫婦只生育一個孩子，到40年后，一些家庭可能出現身邊缺少照顧的問題。這個問題許多國家都有，我們要注意想辦法解決……社會福利和社會保障一定會不斷增加和改善，可以逐步做到老有所養，使老年人的生活有保障。” 當年響應號召的第一代計劃生育家庭陸續進入老齡，迫切需要國家兌現這一承諾。

因此，從“以人為本”的原則出發，實事求是地、公正地肯定計劃生育者他們為“服從大局” 而付出的代價，并從社會保障、扶貧救濟的角度，予以必要的補償，這是“代表人民群眾根本利益”的實踐需要。

三、建立對計劃生育家庭予以傾斜的農村社會養老保險體系的思考

(一)健全包括農村計劃生育弱勢群體在內的農村養老保險體系的迫切性

黨的十七大報告明確指出，“探索建立農村社會養老保險制度”，這表明中央政府對建立農村社會養老保險迫切性的認識。前文社會調查結果顯示，農村居民迫切需要農村社會養老保險。以重慶市為例，2005年重慶市農村老齡化率為12.0%，農村的老齡化水平高于城鎮2.3個百分點。至2036年重慶市人口老齡化達到最大峰值，因此我們應利用近二十年的人口紅利期，抓緊建立農村居民老年保障體系。

相對其他多子女家庭來講，計劃生育家庭面臨更大的風險，更加迫切需要養老保障。第一，計生家庭失去了傳統家庭的微觀人口基礎，家庭規模越大，養老經濟風險就越小，反之則越大。第二，計劃生育夫婦的子女數量低于家庭養老所需孩子的臨界數量,將面臨更大子女死亡或傷殘風險。第三，計劃生育老年夫婦將面臨更大的空巢概率。

此外，在按人頭分享社區公共資源方面，計生家庭往往處于劣勢。特別是近年來我國出臺的若干普惠性惠民政策與計劃生育優撫政策相比較，發現各省市地區普惠性惠民政策所涉及的相關政策在力度、深度、廣度上均優于各地出臺的計劃生育優惠政策，在很多情況下甚至給計劃生育工作帶來沖擊。在新政策中，計劃生育家庭的特殊優惠或優先優惠都沒有充分體現，形成“水漲船不高”的現象，也削弱了計劃生育利益導向機制的力度。

尤其讓人擔憂的是，計生弱勢家庭強烈的參保意愿與較低籌資能力形成鮮明反差。調查結果顯示，計劃生育弱勢家庭參保意愿較強烈，還傾向于選擇較高的保障標準，但是其籌資能力有限，據訪談資料顯示，他們人年均籌資能力僅為100-250元。顯然，在農村社會養老保險制度建立后，如何解決貧困人口的籌資能力以及如何提高保障水平仍是難以克服的難題。因此，急需設置向計劃生育家庭傾斜的養老保障體系：如養老保險制度采用分階段逐步覆蓋的方式，讓計劃生育家庭優先參加基本養老保險；對計劃生育家庭實行少繳個人承擔比例、多領取養老保險金，由財政予以部分補貼的模式等。

(二)建立向計生家庭實行政策傾斜的養老保險體系的基本思路

第一，合理設定計劃生育行為附加養老金替代率。以補償計劃生育夫婦為計劃生育所付出的私人成本。初步考慮在養老保險中設定一份計劃生育行為的附加養老金。附加養老金可從調劑金賬戶(統籌基金)支取。調劑金賬戶預留比例應綜合考慮子女養老收益狀況、地方計劃生育家庭數量、替代率高低、調劑金賬戶規模等因素，需注意標準的適度，應至少不低于計劃生育獎勵扶助政策所能拿到的“準”養老金。

第二，要注意促進計劃生育弱勢群體形成承擔個人(或家庭)繳費義務的觀念。一方面要讓計劃生育弱勢群體個人或家庭明白繳費責任是享受養老保險權益的必盡義務，另一方面，也必須正視現實，客觀承認其低下的籌資能力制約著其義務履行。政府和社會應通過扶貧開發、靈活的繳費方式、制度創新、社會融資等多種方式促進其個人或家庭履行繳費義務。

第三，計劃生育弱勢群體的社會保險與社會救助有機銜接。在對計劃生育弱勢群體救助的過程中，引入社會工作理念，強調助人自助，通過多種干預措施促進計劃生育弱勢群體走向自立。只有自立才能促進其承擔社會保險的義務，實現社會救助與社會保險的有機銜接。

(三)建立多元化、多層次的農村養老保險模式

第一層次是家庭養老與土地保障相結合；第二層次是完善農村社會救助，對養老保險制度未覆蓋的地區設立“老齡津貼”；第三層次是農村社會養老保險制度，在經濟相對發達的地區可先建立農村社會保險制度。

保障模式采用建立個人賬戶加調劑金賬戶相結合的模式。初步設想，農民個人和集體組織按上一年農村居民人均純收入的一定比例(有的試點地區采用20%的比例)繳費納入個人賬戶，地方政府按參保人員當年農村人均純收入的一定比例(一些試點地區采用10%的比例)進行補貼納入調劑金賬戶。目前宜采用區縣級統籌。可考慮根據不同地區的經濟發展水平和參保人年齡段，設置多梯度的繳費標準。參保單元采用以家庭為單位形式參保，以保證參保人群的年齡結構的均衡性。(根據年齡段不同設定不同的繳費標準，年輕人繳費年限長，繳費比例可相應降低；45歲以上人口的繳費年限短，繳費比例應相應提高。)

建立動態繳費增長機制，繳費基數參照上一年農民人均純收入，建立動態繳費增長機制。建立待遇調整的調劑金賬戶，并根據本地區生活消費指數、物價指數、農村最低生活保障標準等因素，制定待遇調整方案。

(四)增加財政投入，保證計劃生育弱勢群體的社會保障需求

加大計劃生育家庭社會保障的財政投入。在計劃生育弱勢群體的社會保障體系中，政府財政投入應占主導，社會捐贈為輔助，建立政府財政投入的長效機制。 嚴格執行人口和計劃生育事業投入中長期規劃和年度計劃，確保投入增長幅度高于經常性財政收入增長幅度，確保獎勵扶助制度等計劃生育保障措施的可持續性。對貧困地區和少數民族地區加大轉移支付力度，加大財政資金對實行計劃生育的家庭發展生產、提高生活水平的保障和支持力度。

開展獎勵扶助制度、“少生快富”試點所需資金，應納入國家、市、區縣三級財政預算；兌現獨生子女父母獎勵所需資金，應納入市、區縣二級財政預算；用于支付獨生子女父母獎勵金以及建立利益導向機制所需的扶助金等，要確保計劃生育撫養費專款專用，縣級統籌，上級調控。建立社會撫養費管理使用專項督察制度，加強監督檢查，嚴肅查處資金管理使用中的違紀違規行為。

多渠道籌資計劃生育社會保障基金，開辟其他用于計劃生育特殊困難家庭補助的資金來源。除了政府投入外，開辟其他籌資渠道，吸收社會資源，充實計劃生育社會保障基金。目前應壯大我市的人口與計劃生育基金，基金來源包括各級財政專項撥款、國內外企事業單位、個人捐贈外，還可以考慮研究修改《有獎募捐社會福利資金管理使用辦法》，將社會福利彩票所募捐的部分資金用于支持人口與計劃生育公益基金，或者批準發行“人口與計劃生育彩票”，或者將各級慈善基金會的一部分善款用于關心計劃生育特殊困難家庭。

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[4] 宋曉俐 .上有老而下無小 中國20年來'人口紅利'即將枯竭[EB/OL]. 中國人口網http://www.chinapop.gov.cn (2006-08-14).

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