食品質量安全市場準入制度有效性評價指標體系研究

余建國，戴 勁，張向榮

（深圳市市場監督管理局許可審查中心，廣東 深圳 518032）

1 引言

自2002 年7 月，國家質量監督檢驗檢疫總局啟動食品質量安全市場準入制度以來。該項制度從戰略規劃到具體實施都做出了詳盡的部署，在規范食品市場秩序，促進食品工業發展，保證食品的產品質量安全，確保廣大消費者的人身健康和生命安全等方面起到了重要的作用。然而，最近許多食品安全事件，特別是“三鹿奶粉”事件讓公眾對承擔著食品生產加工領域食品安全監管責任的重要制度——食品質量安全市場準入制度的有效性產生了質疑。因此，研究食品質量安全市場準入制度有效性的評價便成為了亟待解決的問題。從管理科學的角度來說，研究食品質量安全市場準入制度有效性的評價包括兩個方面：一是如何構建制度有效性的評價指標體系；二是如何應用該指標體系進行評價以得出制度是否有效的結論。因此，構建食品質量安全市場準入制度有效性評價指標體系是開展該制度有效性評價的前提。

2 食品質量安全市場準入制度有效性評價指標體系框架的構建

建立制度的有效性評價指標體系框架的方法有很多，目前在一些國家實踐領域應用較為成熟的評價體系框架大多以“平衡計分卡”為基礎。20世紀80年代，西方各國在公共管理領域陸續興起了一場以追求經濟、效率和效益為目標的“新公共管理”運動。該運動主張將“商業管理的理論、方法和技術，引入公共管理，以提高公共管理水平及公共服務質量”。在該運動中，原來主要應用于企業管理有效性的“平衡計分卡”開始在發達國家的政府管理當中引入[1]。一大批成功的案例證明了平衡記分卡的卓越效能。美國自1993 年克林頓簽署《政府有效與成果法案》( Government Performance and Result s Act ) 以來，將“平衡記分卡”引入到政府管理的有效評估當中，并且取得了顯著的成效。在美國的北卡羅納州夏洛特市(City of Charlotte) 、美國國防部、美國交通部、美國聯邦航空署、美國國防后勤總署、美國空軍和美國海軍等機構，都廣泛而成功地運用了平衡計分卡。不僅美國，目前英國、澳大利亞、瑞典、加拿大等國政府，都開始以“平衡計分卡”作為公共政策執行有效性的管理工具，并取得了不錯的效果。

“平衡計分卡”的管理模式出現時，主要用于解決企業管理有效性的問題。它從企業發展的戰略出發，將企業戰略目標轉化為四個多樣的、相互聯系的目標，即：財務狀況、顧客服務、內部流程、學習和成長，認為企業應從這四個方面收集信息來對企業的管理有效性進行評價，從而進一步改進企業的管理水平。利用以上的模式來看目前政府制度實施有效性評價，可以從制度成本、制度業績、制度管理內部流程、制度發展四個方面來評價制度發展的有效性，二者之間的區別和聯系，詳見表1。

從上述比較可以看出，利用“平衡計分卡”模式來進行制度有效性評價是符合我國“科學發展觀”執政理念的。它在考慮制度的有效性方面實現了以下三個方面的統籌：一是統籌考慮了制度實施的業績和過程的因素，認為制度的有效性不能僅依據短期的制度業績指標來判斷，也應該考慮制度實施的過程，規范的制度實施過程是保證制度長期業績的基礎；二是統籌考慮了制度現實業績與未來發展的因素。認為制度的發展后勁也應該納入到制度有效性的考核之中，從而避免了制度實施的一些短期行為，有利于制度實施的可持續發展；三是統籌考慮了制度實施的業績和財務指標的平衡。雖然政府不用考慮制度直接盈利能力，但政府使用納稅人的錢為公眾提供公共產品，公眾希望能夠實現福利最大化，因此，任何一項制度的有效性一定要考慮該項制度的業績是在怎樣的成本投入上實現的。

食品質量安全市場準入制度是政府為公眾食品安全而實施的一項重要的行政許可制度，屬于政府制度的范疇。因此，按照以上的分析，該項制度的有效性評價體系應該由以下四個部分組成：制度成本、制度業績、制度內部流程和制度發展。

表1 平衡計分卡在企業管理和政府制度執行有效性評價區別和聯系

3 食品質量安全市場準入制度有效性評價指標體系分項指標確定

3.1 指標確定原則

體系框架確定后，則需在該體系框架下將各個指標分解成分項指標，由于食品質量安全市場準入制度有效性評價的過程，就是根據體系中的分項指標進行信息收集和處理的過程，為增加體系評價的科學性，分項指標的設計需要遵循以下原則：

3.1.1 整體性原則

一是要求體系內指標能夠全面地反映制度有效性的要求。二是要求體系中的各個具體指標之間，能夠具有有機聯系，相互銜接，綜合、系統地反映制度的有效性。

3.1.2 可測性原則

可測性要求指標盡量量化，所規定的內容可以運用現有的管理工具測量獲得明確結論。不能量化的指標，定性描述也應該具有直接可測性即容易分辨出相應的“優”、“良”等等級；

3.1.3 可行性原則

一是指標的獲取應具有暢通的信息源。如果獲取相關信息的渠道不暢通，不能獲取充足的相關信息，不管評價指標怎么好，也只不過是水中之月。二是具有科學地獲取信息的方法，能科學運用測驗法、問卷法、訪談法等獲取評價信息。

3.2 具體指標的確定

按照以上原則，在“平衡計分卡”的框架下對各個部分的具體指標確定如下：

3.2.1 制度成本指標

財務與成本因素是有效性評估實踐關注的最基本的指標，是指為實現該制度有效性所耗費的一切支出。按照目前食品質量安全制度的運行模式，制度成本主要包括兩部分費用，一部分是制度實施過程中發生的費用，另外一部分是支持制度順利推進的費用。具體見表2。

表2 制度成本計分卡

3.2.2 制度業績指標

在市場經濟條件下，政府根據社會的發展要求和社會公眾的需要，提供優質的公共產品和公共服務。因此，衡量任何公共制度的業績首先需要看的就是該制度服務對象對該制度的滿意度，具體到食品質量安全市場準入制度來說，應該包括食品企業和消費者對該項制度的滿意度。此外，根據《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法條文釋義》中的說明[2]，該制度的具體目標是通過規范食品生產加工企業的生產條件，最終達到提升食品質量安全水平的目的。因此，食品質量和食品生產加工企業質量管理水平的提升也應成為該制度業績的重要指標。其中前者可以用食品抽查合格率來衡量，后者可以通過獲證企業中C類企業的比例來衡量。具體見表3。

表3 制度業績計分卡

3.2.3 制度管理內部流程指標

良好有序的制度管理內部運行流程是保證制度有效性水平優良的關鍵。該指標的制訂以制度實施的過程為基礎，目前食品質量安全市場準入制度實施包括發證和證后監管兩個基本環節，其中發證在政府內部執行的環節包括：申請受理、現場核查、發證檢驗、發證與公告。根據各個流程的特點，分別使用材料差錯率、現場核查工作滿意度、發證檢驗工作滿意度、發證與公告的及時度來衡量。證后監管主要包括巡查、回訪、監督抽查和執法檢查等方式，分別使用巡查和回訪、監督抽查和執法檢查次數量來衡量。此外，政府制度執行過程中的工作作風和廉政狀況是制度實施時需要考慮的重要方面，分別用窗口服務滿意度和腐敗案件數量來衡量。具體見表4。

3.2.4 制度發展指標

制度發展是從制度變革與發展等潛在的因素出發，預測制度長遠有效性水平的一種指標。制度的執行者是人，執行制度的人力資源的學習和創新能力是制度發展的決定性因素。執行食品質量安全市場準入制度的隊伍是審查員隊伍和相關的管理隊伍，這兩支隊伍的學習能力和創新能力主要通過隊伍中本科以上學歷比例、培訓時間和創新科技成果來衡量。此外，制度的規劃合理性也是制度發展的重要方面，該指標采用制度規劃滿意度來衡量，具體見表5。

表4 制度管理內部流程計分卡

表5 制度發展計分卡

4 食品質量安全市場準入制度有效性評價體系指標權重的確定

4．1 體系指標權重確定方法

食品質量安全市場準入制度有效性評價體系是一個具有多層次、多指標的復合體系，在這個復合體系中，各層次、各指標的相對重要性各不相同，難以科學確定，常用的經驗估值法、專家確定法等方法難以奏效，甚至一籌莫展。層次分析法是科學確定該體系的比較好的方法。該方法的主要特點是：權重就是各個指標相對于總指標的重要性，由于總指標是由各個分指標組成的，那么各個指標相對于總指標的重要性就可以通過將該指標與同層次的其他指標“兩兩比較”來獲得[3]。具體操作步驟如下：

第一步，確定“兩兩比較”的重要性程度表，一般來說，由于人一般能夠分辨事物的比較層次為5級：同等重要、稍微重要、明顯重要、非常重要、極端重要，各類重要程度可以用數字“1，3，5，7，9”來表示。

第二步，確定“兩兩比較”判斷矩陣，判斷矩陣中的指標數值可以根據調研數據、統計資料、政府工作報告以及專家意見綜合權衡后得出。

第三步，根據判斷矩陣計算各個指標相對于上一層指標的權重。該步驟主要是依據上一步構建的判斷矩陣進行數學計算，限于篇幅，本文不詳述。

第四步，依據各個指標相對于上一層指標的權重確定權重總表。

4．2 體系指標權重確定結果

依照上述方法，筆者通過對深圳市的食品專家進行了初步的問卷調查，確定了各項指標的判斷矩陣，并經數學計算后得到體系指標權重結果如表6所示：

表6 體系指標權重確定結果表

5 總結與展望

本文結合“平衡計分卡”的管理理念和食品質量安全市場準入制度的實踐，全面系統地構建了一套評價該制度有效性的指標，并利用層次分析法確定了具體指標的權重，為該制度有效性評價奠定了基礎。另外，應進一步研究針對具體指標和各層指標之間判斷矩陣的構造，可以在更大范圍內進一步調研，從而提高具體指標及其權重的科學性；在指標體系確定后，應結合現實情況進一步研究該體系如何應用于評價，從而完善該制度的評價研究工作。

[1]羅伯特.S.卡普蘭，大衛.P.諾頓.戰略中心型組織［M］.周大勇譯.北京：人民郵電出版社，2004：138.

[2]國家質量監督檢驗檢疫總局產品質量監督司.食品生產加工企業質量安全監督管理辦法條文釋義［M］.北京:中國標準出版社，2003：6-7.

[3]許樹柏.層次分析法原理：實用決策法［M］.天津：天津大學出版社，1998：25.