三峽工程決策始末

■熊坤靜

長江三峽水利樞紐工程（簡稱三峽工程），是我國長江中上游段建設的大型水利工程項目。分布在我國重慶市到湖北省宜昌市的長江干流上，大壩位于三峽西陵峽內的宜昌市夷陵區三斗坪，并和其下游不遠的葛洲壩水電站形成梯級調度電站。這個規模浩大的工程，列我國四大基礎設施建設項目（三峽工程、西電東送工程、南水北調工程、西氣東輸工程）之首，是世界上規模最大的水電站，也是我國有史以來建設的最大型的工程項目，而由它所引發的移民、環境等諸多問題，使它從開始籌建的那一刻起，便始終與巨大的爭議相伴。

孫中山

那么，三峽工程的決策究竟有著怎樣艱難曲折的歷程呢？從民國初年孫中山開始提出，蔣介石政府初步設計，到新中國重新規劃并付諸實施，歷經近一個世紀上馬下馬多次反復，終于在改革開放之后進入具體實施階段這一工程的重大決策，充分體現了共和國最高領導層尊重科學、發揚民主的精神。

上下馬反復最后擱淺

西起四川奉節白帝城，東至湖北宜昌南津關的長江三峽，全長192公里。它蘊藏著十分豐富的水能資源，同噸巨輪終年通航于長江之上，可以裝機2300千瓦，每年可發電1500億度。同年，毛澤東再次聽取長江水利委員會關于三峽工程的勘測和科研工作匯報，并充分肯定了他們的工作成績。7月，毛澤東到武漢暢游長江時，寫下了“更立西江石壁，截斷巫山云雨，高峽出平湖”的宏偉詩句，以特有的方式表達了他對三峽建壩的憧憬和決心。

針對林一山的觀點，國家燃料工業部水電總局局長李銳在《水力發電》雜志上發表了題為《關于長江流域規劃的幾個問題》一文，提出了截然不同的觀點。他認為，若修建235米高的三峽大壩用于解決防洪問題，勢必會造成長江三峽地區遷移人口125萬，淹地120萬畝的重大損失，有悖于綜合利用原則。文末還提出了先修支流水庫、后建干流水庫、逐步提高長江防洪標準的設想。

毛澤東

1958年1月，在中共中央召開的南寧會議上，毛澤東把三峽工程問題提上議程，讓與會代表進行了正式討論。會議期間，毛澤東還特地派人將林一山和李銳接到會上。這樣一來，以林一山為代表的積極贊成三峽上馬和以李銳為代表的堅決反對三峽上馬兩派意見展開了激烈的交鋒。會上還把這兩個人的意見作為會議文件印發。毛澤東認為正反兩方面的意見都有其合理性，遂決定對三峽工程采取“積極準備、論證充分可靠”的方時又是長江防洪的關鍵所在。最早提出攔長江三峽筑壩設想的是民主革命先驅、中華民國創始人孫中山先生，他在民國初期，就在《建國方略》里預想過建設三峽工程，但那時的中國，積貧積弱，根本無力建設這樣的浩大工程。國民黨蔣介石統治時期的20世紀40年代，開始對三峽工程進行論證和初步設計。但終因戰亂頻仍、資金短缺等問題，這項工作于1947年5月被迫中斷。

1949年夏，適逢人民解放軍揮師南下挺進湘、鄂之際，遭遇了一場特大的長江洪水災害。當時，剛剛組建的以林一山為主任的長江水利委員會，便投入險情最為嚴重的荊江地區抗洪搶險。事后，長江水利委員會決定將工作重點放在長江防洪上，于1950年提出了興建荊江分洪工程計劃。該計劃經毛澤東、周恩來和劉少奇等黨和國家領導人審核批準后，立即付諸實施，兩年后就建成了一座長達1054米的荊江分洪大閘，對長江防洪起到了一定的緩解作用。

毛澤東主席于1953年2月在湖北視察期間，特地從武漢登上“長江艦”，親自考察了長江防洪。在航程中，他接見了林一山，聽取了有關工作匯報。當他聽說長江水利委員會要在長江干、支流上逐步興建一系列攔洪蓄水的梯級水庫，同時展開綜合利用，以興利除弊的計劃時，大加贊賞，并饒有興致地問林一山：“修這么多水庫，你看能不能抵上一個三峽水庫？”

“這些水庫統統加起來，還抵不上一個三峽水庫。”

“為什么不在三峽這總口子上卡起來，畢其功于一役呢？就先修那個三峽水庫，怎么樣？”談話中，毛澤東責成長江水利委員會盡快對三峽進行技術論證和壩址勘察。

1954年發生的長江特大洪水，造成漢口堤防64處決口，僅湖北境內就有2127萬畝農田被淹，926萬人受災，3萬人死亡，南北交通大動脈京廣鐵路中斷達100天。無情的現實使共和國領導人清醒地認識到，要從根本上治理長江水患，就必須建造長江三峽大壩。我國還請求原蘇聯派遣專家來華協助規劃三峽工程。

一時間，三峽問題引起了國人的普遍關注。林一山在《中國水利》1956年第5、第6期上發表了《關于長江流域若干問題的商討》一文，指出:“長江流域規劃中必須首先解決防洪問題”，“三峽是防洪性能最好的地區……三峽水庫可以根本解決中下游平原的水災”；以235米蓄水位計，三峽工程可以改善川江航道，使萬針，并委托周恩來總理主管此事，要求他一年起碼“抓四次”。

2月3日，周恩來率中央和地方有關負責人以及中外專家100多人，乘船由武漢溯流而上，又一次對三峽進行了實地勘察，并召開了三峽工程現場會議。會上，周總理充分聽取了兩派不同意見的詳細闡述。3月6日，周恩來一行抵達重慶后，主持召開會議，他在講話中表明態度說：“三峽工程必須搞，而且也能搞，技術上也是可靠的。搞好了三峽，在政治和經濟上都具有偉大意義……大家對這項工程的爭論是好事，兩年來的爭論是必要的，真理越辯越明，今后還允許有反對的意見，只要不妨礙工程，有利于工作，就應當提倡和鼓勵。”3月下旬，中共

中央召開成都會議，聽取了周恩來率隊察勘三峽的總結報告，并通過了《中共中央關于三峽水利樞紐和長江流域規劃的意見》。《意見》指出：“從國家長遠的經濟發展和技術條件兩方面考慮，三峽水利樞紐是需要修建而且可能修建的；但是最后下決心確定修建及何時開始修建，要待各個重要方面的準備工作基本完成之后，才能作出決定。”“現在應當采取積極準備和充分可靠的方針。”文件體現了最高領導層對三峽決策采取的慎重、科學和民主的態度。

在1960年4月召開的廣州協作區會議上，討論并原則同意在“二五”期間投資4億元，準備于次年開工建設三峽大壩。不久，因中、蘇關系惡化，蘇聯撤回專家，催逼還債，加之國內自然災害嚴重，興建三峽工程的計劃被迫擱淺。8月，周恩來在北戴河召開的長江規劃工作會議上，及時調整了部署，強調建設三峽“雄心不變，加強科研”。9月，原定召開的三峽第三次科研大會即改成分組開小會，并制訂了“1961年—1962年兩年科研計劃”。到了1961年下半年，不僅原定的開工計劃落空，就連長江水利委員會也被改成長江流域規劃辦公室，三峽設計人員一下子從上千人削減到40人，工作重點開始轉為在長江流域“大辦農業”。1962年12月，在北京召開的三峽科研領導小組擴大會議上，把“1961年—1962年兩年科研計劃”調整為“1963年—1972年十年科研規劃”，使三峽工程上馬的希望更加渺茫。迫于無奈，周恩來又一次“調整三峽工程建設步伐”。后來隨著1966年“文化大革命”爆發，三峽工程就很少有人提起了。

鄧小平視察三峽工程

先建葛洲壩探索準備

1969年9月，為了緩解荊江洪災的緊張形勢，改善三線供電和川江航運狀況，湖北省革委會副主任張體學乘毛澤東主席視察當地之機，正式提出了修建三峽大壩的建議，不料卻遭到毛澤東反駁：“現在不考慮修三峽，要準備打仗。”在此情況下，武漢軍區、湖北省和水電部聯名向毛主席和黨中央提出了先修三峽工程的組成部分葛洲壩水利樞紐的建議，得到首肯。毛澤東和周恩來都認為，先著手修建葛洲壩工程，就可以為準備興建三峽工程作一次試驗和探索，搞好了葛洲壩，就能為三峽工程奠定基礎。

當時，葛洲壩是在既不清楚地質狀況又沒有總體設計圖紙的情況下倉促上馬的。上萬名建設者唱著語錄歌喊著“邊勘測，邊設計，邊施工”與“萬人設計，萬人審查的口號開進了葛洲壩工地。開工后不久，建設者便發現葛洲壩下面地質條件差，有70多層泥化夾層，加之在澆灌混凝土時違反操作規程，導致后來混凝土壩體出現了“蜂

再度論證后獲得批準

20世紀80年代初，長江中下游地區發生了多次特大洪災，給當地人民的生命財產和國家經濟造成了巨大的損失。于是，要求三峽工程上馬的呼聲再起。鄧小平在聽取了國家計委關于興建三峽的計劃之后，態度鮮明地說：“我贊成搞，看準了就下決心，不要動搖！”他還多次親赴三峽考察大壩壩址。因得到了陳云、李先念、胡耀邦等黨和國家領導人的支持，三峽工程很快納入議事日程。1983年初，長江流域規劃辦公室遵照國務院的指示，經過大量工作提出了《三峽水利樞紐150米方案可行性研究報告》。5月，由國家計委牽頭，召集國務院16個部委、湘鄂川3省、58個科研單位以及11個大專院校的專家、領導350多人開會，對《三峽水利樞紐150米方案可行性研究報告》進行審查后，多數人表示贊成。會議根據不同意見，將原報告方案修改為正常蓄水位150米，壩高提高到175米。國務院于1984年4月5日以（84）國函字第57號文件原則批準了這一方案，決定成立三峽工程籌備領導小組即行施工前的準備工作。

這個決定一經公布，立即引發了社會各方面人士的不同意見，他們分別就蓄水位、防洪、移民、生態、投資等諸多問題提出了種種質疑，以全國政協常委孫越崎為首的幾位知名人士更是直言勸諫：三峽工程近期不能上馬。周培源等許多著名科學家則要求請不同意見、不同方面的專家參加，進一步對三峽工程進行深入論證，廣開言路，集思廣益，以保證論證的科學性、權威性。正是這些不同的意見，促進了最高領導層的科學思考，做出更加符合實際的決定。鄧小平首先做出了反應，他在1986年3月31日接見美國“中報”董事長傅朝樞時說：“中國政府所做的一切都是為了人民大眾，興建三峽工程是關系千秋萬代的大事，我們一定會周密考慮，有了一個好處最大、壞處最小的方案時，才會決定開工，我們決不會草率從事的。”6月2日，中共中央、國務院以中發［1986］15號文件下達通知指出：“三十多年來，我國有關部門和科學技術人員對三峽工程做了大量的勘測、科研、設計工作，積累了豐富的資料，國務院也曾多次組織專家討論并原則批準過三峽工程可行性研究報告。但是這一工程有一些問題和新的建議需要從經濟上、技術上深入研究，以求更加細致、精確和穩妥。”

在建中的三峽大壩

遵照中發［1986］15號文件精神，水電部正式成立了由部長錢正英擔任組長，其他有關負責同志共13人組成窩”，整個壩身開裂了86條縫。且又無施工規劃，造成了長江主航道的交通阻塞，交通部遂將這一現狀報告了國務院。1972年11月，周恩來總理緊急主持召開國務院葛洲壩工程匯報會。在聽完工程設計者的匯報后，他毅然宣布葛洲壩暫時停建，并遵照毛主席的指示改組了葛洲壩的決策層，起用了林一山。他對林一山說：“你原先主張修大的（指三峽工程），你把那個大壩說得太容易了。我說服你，先修葛洲壩作個試驗。這里出現的問題，在三峽同樣會出現。搞好了葛洲壩，林一山同志就是最大的成功。”

會后，林一山開始著手組建葛洲壩工程技術委員會，延攬了一大批中國水利界的一流人才、知名的大壩專家。他們夜以繼日，經過反復的審議和設計，排查解決了葛洲壩工程中存在的一個又一個問題和復雜的技術措施，使該工程終于在停工22個月之后于1974年10月正式復工。1981年1月實現了長江截流，同年一號機組并網發電，1990年勝利建成。僅水力發電一項一年內創利稅即達到了工程投資數的總和，經濟效益十分顯著。葛洲壩的成功建設，不僅為以后的三峽工程積累了大量的寶貴經驗和科學技術資料，而且也造就了一支訓練有素的大壩工程技術隊伍。的三峽工程論證領導小組，從而拉開了歷時2年零8個月的再度論證的序幕。

三峽工程臨時船閘爆破與開挖

為了貫徹黨中央、國務院關于決策科學化、民主化的精神，論證領導小組從國家有關部委聘請了20位特邀顧問對論證工作過程進行指導和監督，其中包括許多持不同意見的著名專家、學者。與此同時，成立了具有一流水平的專題論證專家組，以保證論證工作的科學性和高質量。從國務院所屬17個部門和單位，中科院12個院所，28所高校和8個省、市專業部門中，總共聘請了412位專家，組成了包括地質地震、樞紐建筑物、水文、防洪、泥沙、航運、電力系統、機電設備、移民、生態與環境、綜合規劃與水位、施工、投資估算、綜合經濟在內的14個專題論證組。并在全國范圍內設立論證科研網絡，以配合三峽工程論證的科技攻關。另外還開展了國際合作論證，主要由我國、加拿大和世界銀行三方組成指導委員會，由世界銀行提名國際上著名專家組成國際專家組進行同步論證并提出可行性報告，以利用國際力量提高論證的質量和水平。

為了確保三峽工程論證工作的科學化、民主化，1986年10月，經國務院主要領導同志與論證領導小組共同研究后，提出了有關論證工作的原則和程序。其原則是要打破部門界限，發揚技術民主，既要充分利用過去的工作成果，又不局限于以往的結論。論證要有嚴格的科學方法和基礎，要充分考慮各種不同意見和建議，為此決定印發各種不同意見的匯編，以便為論證過程提供必要的參考。

其宏觀程序如下：先責成水電部重新論證、編制可行性報告，然后由國務院組織審查委員會審查，再呈報國務院、中央政治局審議，最后提交全國人大討論；中間還設一個協調小組，隨時給人大、政協通氣。論證程序則采取先專題后綜合，專題與綜合交叉進行。從流域、地區和全國經濟發展三個層次分別考慮。首先進行初步論證，審查各專題的基本資料、制定論證綱要和方法。在初步論證的基礎上，綜合擇優選出有代表性的方案，可為各方面都能接受的方案。各專家組對優選方案作進一步深入論證，反復比較篩選，提出推薦方案。在論證過程中，各專家組在本專業范圍內的論證是獨立負責地開展的。經過反復調查研究、充分討論后提出專題論證報告，由參加的專家簽字負責。有不同意見者可以不簽字，另寫書面意見作為報告附件一起上報，以便在綜合論證和決策時加以全面考慮。

在論證工作中領導小組還采取一定的審議程序，即召開領導小組擴大會對專題論證進行審議。審議時先由專家組匯報本專家組通過的論證報告的內容，包括不同意見；然后由與會者提問，由專家組解答說明；用一定的時間閱讀報告和材料準備意見，進行大會討論；在大會討論的基礎上，領導小組開小規模的會議，由領導小組成員、特邀顧問,以及應邀出席的中國水利學會、中國電機工程學會和中國水力發電工程學會三個學會的理事長進行集中審議，歸納包括不同意見在內的審議結論，再交給專家組修改、補充、定稿。這樣的論證審議程序有效地保證了各種意見都有充分表達的機會，從而保證了論證結論的全面性和可靠性，有利于克服片面性和主觀性。

歷時兩年多的論證工作勝利結束后，三峽工程論證領導小組隨即于1988年11月召開了第9次擴大會議，審議并原則通過了在14個專家組重新論證的基礎上重新編寫的三峽工程可行性研究報告，該報告連同14個專題論證報告和9位專家的不同意見一起上報。

該可行性研究報告提出的總的結論是：三峽工程對四化建設是必要的；技術上是可行的，經濟上是合理的，建比不建好，早建比晚建好。報告推薦三峽工程建設宜采用“一級開發，一次建成，分期蓄水，連續移民”的方案。大壩壩高為185米，正常蓄水位為175米，水庫總庫容為393億立方米，裝機總容量1768萬千瓦，年發電量840億千瓦小時。大壩壩址位于湖北省宜昌縣三斗坪鎮。施工總工期為18年，第12年首批機組發電。工程靜態總投資為571億元。其中:“一級開發”，是指從三斗坪壩到重慶市630公里江段一級開發，中間不再修建其他水利樞紐；“一次建成”，是指三峽水利樞紐建筑物一次建成；“分期蓄水”，是指水庫蓄水不是一次就蓄到正常蓄水位175米，而是初年蓄到156米，以便于對庫尾回水變動區泥沙淤積等情況進行觀測和驗證；“連續移民”，則是從準備工程開始，庫區分期分批連續移民，在20年內將移民安置完畢。移民安置采用開發性移民方針，與庫區建設、資源開發、地區經濟發展相結合，以促進庫區經濟發展與生態環境的良性循環。

同時誕生的加拿大編制的關于三峽工程的可行性報告長達310萬字，其論證結論認為，三峽工程設計依據的基本材料是充分可靠的，質量符合國際標準，壩址選擇合適，三峽工程在技術、經濟方面是可行的，效益也是巨大的。這與我國論證報告的結論可謂不謀而合。

1990年7月6—14日，國務院在聽取了重新論證的情況匯報和各方面的意見后，決定成立國務院三峽工程審查委員會，對可行性研究報告采取先專題預審，后集中審查的辦法全面進行審查。一共成立了10個預審組，聘請了163位專家參加。審查的程序是：各預審組先進行實地考察，召開預審會議，于1991年5月提出審查意見；7月，審查委員會召開會議，聽取10個預審組的預審意見，進行認真討論和審議。審查委員會認為三峽工程前期工作規模之大、時間之長、研究和論證之深，實屬中外罕見，在重新論證基礎上編制的可行性研究報告，其研究深度已達到可行性研究的要求，可以作為國家決策的依據。8月3日，審查委員會又一次召開會議，通過了論證領導小組提交的三峽工程可行性報告。

1992年1月17日，經李鵬總理主持國務院第95次常務會議對該可行性報告的審查意見進行認真審議后，“一致原則同意建設三峽工程”。隨后，中央政治局常委會在審議了擬由李鵬總理代表國務院向全國人民代表大會提交的《關于提請興建長江三峽工程的議案》后，均表贊成，同意將該議案提交全國人大審議。3月20日至4月3日，全國人大七屆五次會議在北京召開，會議審議了由國務院提交的興建長江三峽工程的議案之后，通過了關于三峽工程列入國民經濟和社會發展十年規劃的決議，由國務院根據國民經濟發展的實際情況和國家財力、物力的可能，選擇適當的時機組織實施。

1994年10月，中共中央總書記江澤民視察三峽工程

如今，建成的三峽工程在工程規模、科學技術和綜合利用效益等許多方面都堪為世界級工程的前列。它不僅為我國帶來巨大的經濟效益，還為世界水利水電技術和有關科技的發展作出有益的貢獻。這個跨世紀經濟發展戰略的宏大工程，其發電、防洪和航運等巨大綜合效益，對建設長江經濟帶，加快我國經濟發展的步伐，提高我國的綜合國力，均呈現出十分重大的戰略意義。○

題圖美麗壯觀的三峽大壩