全球糧食安全：瓶頸與破除

畢 夫 廣東技術師范學院

一、糧食安全的嚴峻現狀

作為一個全球性話題，糧食安全受到國際社會的廣泛關注應當說由來已久。1974年聯合國糧農組織(FAO)在第一次世界糧食首腦會議上向全球敲響警鐘，首次提出了“食物安全”問題。1983年4月聯合國糧農組織糧食安全委員會通過了“糧食安全”概念，并得到FAO、世界糧食理事會、聯合國經濟和社會理事會等國際組織和國際社會的廣泛贊同和支持。及至 1996年第二次世界糧食首腦會議通過的《羅馬宣言》則對“糧食安全”作出了周全的解釋。然而，無論是以國際組織所祈盼的目標來裁減還是實踐所收獲的效果來衡量，目前全球糧食安全依然沒有解除危機，甚至某些指標還在惡化。

第一，糧食供給處于緊平衡。據FAO的數據顯示，全球糧食儲備在2008年只有4.05億噸，降至1980年以來的最低水平，僅夠全球人食用8至12周。而從2009年的情況分析，美國農業部的報告認為，今年世界谷物產量可達到22.16億噸，而在需求量可能達到21.76億噸的情況下，供大于需只有4000萬噸。不僅如此，按照聯合國糧食儲備量應當占社會消費量18%的規定計算，2009年糧食儲備額為3.91億噸，這一指標明顯低于去年同期水平。在糧食產量可能增加的前提下而糧食儲備額卻在減少，既說明了糧食實際消費需求在不斷增加，也反映出未來糧食供給前景不容樂觀。

第二，糧食價格滯留于高位。借助于需求增加和大宗資源價格上升的力量，國際市場糧價最近幾年一路扶搖直上。資料顯示，全球糧食價格2006年上漲了12%，2007年上漲了24%，2008年前8個月漲幅已超過50%。雖然金融危機的爆發讓糧食價格發生“夭折”，但目前仍處于歷史高位。據OECD和FAO聯合發布的《2009-2018農業展望》報告，糧價總體水平目前遠高于10年平均水平，一些糧食的價格比 1998-2008年的水平高出了一倍。如作為世界基準的泰國大米，當前價格為每噸614美元，比每噸290美元的10年平均水平高出一倍還多。不僅如此，FAO還預測，未來十年間，除牛肉和豬肉外，農產品價格仍將高于1997-2006年的平均價格水平，其中谷物類價格將超出10%-20%，植物油的價格則將超出30%，甚至還有可能出現類似 2007-2008年糧食價格飆升的情況。

第三，饑餓人口有增無減。糧食供給的緊張與糧價的上升，意味著全球貧困人口可獲得食物的成本和數量越來越少，饑餓程度會進一步惡化。據聯合國公布的最新數據，2009年全球每天忍受饑餓的人數將達到10.2億人，扭轉了過去四十年中饑餓人口持續減少的趨勢，而且這一數字今年將繼續增加。比去年增加了1億多。大多數肌餓人們都分布在發展中國家，其中亞太地區的饑餓人口估計有6.4億、撤哈拉以南非州地區有2.65億、拉美和加勒比海地區有5300多萬，近東和北非地區達到4200萬，還有富裕國家也有1500多萬處于慢性饑餓。由于糧食供給短缺和消費不足，全球營養不良人數迅速增加，其中低收入國家平均每6秒鐘就有一名兒童死于營養不良。

按照聯合國2015年世界饑餓人口必須減少一半的要求，從現在起每年必須減少 2600萬饑餓人口，但現在每年減少的饑餓人口數實際只有210萬。不僅如此，在局部地區和部分國家，糧食短缺已經造成了大規模移民問題，波及周邊地區安全；即便在一些富裕國家，也會因糧食問題引發恐慌騷亂，并觸發更大的安全危機。正是如此，聯合國秘書長潘基文大聲疾呼：糧食危機是一場全人類共同面臨的“輸不起的戰爭”。

二、人口遞增與糧食安全

在影響糧食安全的各種因素中，人口因素應當是最為直接和最為重要的因子。但我們需要指出地是，這種影響并不只表現在人口數量的增加而導致對糧食供給的壓力，而應該表現在生產要素、結構變動等多個方面。

第一，糧食需求的膨脹。聯合國人口基金會依照全球150個國家的人口指數預測，世界人口目前正以每年1.3%的速度增長，增長人數為7，700萬人，預計到2025年將增至91億，到2050年將突破 100億。問題的關鍵在于，全球人口增長速度大大快于糧食增產速度。目前世界糧食總產量一直徘徊在20億噸左右，缺糧最嚴重的國家正是那些人口增長速度快的國家。而據聯合國預測，至2025年，如果世界人口增長到91億，糧食需求隨之將增加50%。

第二，土地等生產要素的惡化。從人口增長和土地占有率的角度審視，人口的增長會導致對土地占用的大良增加，從而攤薄人均耕地占有量。據聯合國糧農組織統計，隨著人口的不斷增加，目前非洲人均占有可耕地面積已由1960年代的0.5頃下降到目前不足0.3公頃。更嚴峻的事實在于，人口的增加會加大環境資源的壓力，并引發耕地流失的合并癥。在非洲，人口的增長已經帶來了對木材和燃料的需求的擴張，每年被毀森林約占非洲大陸森林總面積的1.8%（約380萬公頃）。由于亂砍濫伐、過度種植和隨意放牧等原因，水土流失嚴重，氣候反常，旱澇災害不斷出現，失去植被保護的地面不斷擴展，沙漠化現象日益嚴重，僅水土流失就使非洲糧食產量下降了25%。

第三，糧食分配與消費的嚴重不均。資料顯示，目前發展中國家的人口超過世界人口的70%，而且50多年來全球人口的急劇增加幾乎都來自發展中國家，未來人口的增長也將毫無例外地來自發展中國家，但與此相反，發達國家的人口數量將保持在12億左右。按照這種人口增長分布生態，到2050年發展中國家人口占世界人口總和將上升到85%。另一方面，目前發達國家生產的糧食接近全球糧食總產量的一半，人均年消費糧食700多千克，但發展中國家則不足300千克，在糧食分配與消費本已存在巨大差距的前提下，人口的非均衡增長將使糧食分配與消費的結構性失衡更趨嚴重。

第四，消費結構升級加劇糧食供給壓力。如許多發展中國家的居民消費目前還只是初級食品需求不同，發達國家人口消費呈現出高端化，即更多的消費者有能力消費高蛋白質、高營養的畜牧類產品，進而擴大了對包括谷物在內的飼料需求。如生產每千克牛肉需消耗近8.5千克谷物、生產每千克豬肉需消耗5千克至7千克谷物，生產1千克雞肉需消耗2公斤谷物。這種情形必然引發谷物飼料供求的緊張，并直接加劇了糧食供求的緊張化程度。

三、氣候變暖與糧食安全

糧食生產與氣候生態保持著高度的因果聯系，特別是在目前生態環境遭遇一定程度的傷害、極端天氣反復發作的條件下，氣候的變異已經成為直接影響糧食安全的關鍵因素。對此，聯合國糧農組織研究報告指出，今后20年至 50年間的農業生產將受到氣候變化的嚴重沖擊，并進而嚴重影響全球超長期的糧食安全。

在影響糧食生產的氣候條件中，全球氣候變暖已經成為了最大的殺手。研究顯示，自19世紀初葉以來，地球平均氣溫已上升0.7攝氏度，而溫度持續升高，將減少熱帶和亞熱帶主要糧食產區的產量。據聯合國政府間氣候變化專門委員會發布的全球氣候變化報告指出，在低緯度地區，氣溫僅升高1至2攝氏度，農作物產量就可能減少。在中高緯度地區，如果氣溫升高不超過3攝氏度，且具備足夠的水源，農作物產量可能有所增加；但是，一旦升溫超過3攝氏度，農業可能減產30%。日益嚴重的缺水與干旱是氣候變暖的直接產物，其對農業產生的抑制力已經超出了一般人的想象。有分析認為，由于全球氣溫的升高，地表水分加速向空中蒸發，即使降雨量有所增加，多數地區也會形成干旱。由于旱災糧食損失占氣象災害損失總量的60%左右，干旱對全球糧食生產的影響不可小視。

令人擔憂地是，氣候變暖和干旱對未來農業與糧食生產的破壞還可能增加。聯合國糧農組織研究報告指出，如果不對氣候變暖采取任何措施，到21世紀后半期，全球主要農作物如小麥、水稻和玉米的產量最多可下降36%。而來自中國農業科學院的研究成果表明，按照目前的趨勢，若平均溫度升高2.5-3℃之后，氣候變化將導致我國三大主要糧食作物（水稻、小麥和玉米）產量持續下降，即溫度升高、農業用水減少會使中國 2050年的糧食總生產水平下降14%-23%。

污染是全球氣候變暖派生的又一大威脅糧食生產的陰影。聯合國糧農組織研究報告指出，在北半球地區，不斷增多的地表臭氧正在威脅農作物生產，可能給農民帶來數十億美元的損失；地表臭氧的形成和聚集與大量工業及汽車廢氣的排放有關，特別在大城市周邊的農林地區，地表臭氧抑制農作物生長的危害性正在逐漸放大。

四、金融危機與糧食安全

除了人口、氣候等常態因素直接作用于糧食生產外，偶然性因素也會對糧食安全形成沖擊。特別是全球金融危機的爆發和蔓延，其對世界糧食生產的投入、市場交易乃至未來走向都已經產生了明顯的負面影響，而且這種影響有可能具有長期性和深入性。

第一，流動性緊縮導致農業投入的減少。金融危機一方面導致了全球性的流動性段缺，另一方面導致各國政府為拯救城市主要產業資金支出的增加，兩個方面都在客觀上對農業形成了“擠出效應”——削減了農業和糧食生產的投入。即使是在一些主要的糧食出口國，由于糧食價格的走低，其國際貿易收入急劇減少，用于糧食生產的資金也隨之縮減。

第二，糧食價格的持續下降損傷農民種糧積極性。由于金融危機導致失業率上升和收入的減少，使全球不少家庭尤其是發展中國家家庭的糧食購買能力下降，進而導致農作物生產和消費需求出現下滑，國際農產品價格一路回落。在這種情況下，一些國家和地區已經或開始減少了糧食種植面積。如在全球最大的農產品出口國美國，農民將結束連續5年的耕地擴張，將耕地面積減少700萬英畝，創下20年以來最大降幅。在其它地區，尤其是烏克蘭、阿根廷和巴西等谷物主產國，農民們將減少使用高產雜交糧種和肥料，從而使產量受損。這種狀況勢必加劇糧食供給不足的嚴重程度，為下一輪糧食危機埋下了伏筆。

第三，投機因素可能在金融危機條件下重新膨脹。為了緩解金融危機，世界各國都不約而同地降低貨幣利率，美歐等發達經濟體開動“印鈔機”向市場投放大量的流動性，從而帶來了國際主要貨幣的競相貶值，資本回報率降低，國際投機資本就將進攻的目標轉向了包括糧食在內的商品期貨上。由于糧食存在明顯的上漲預期，投機資本完全可以在目前糧食處于低價狀態時囤積居奇，而在經過一系列的輪番炒作后，未來糧價必被推高，全球消費者最終會為這場投機盛宴痛苦埋單，那些本已脆弱的有效需求會進一步受到扼制，世界范圍內的饑餓人口只會有增無減。

五、自我保護與糧食安全

無論是在農業問題還是在非農業問題上，世界上許多國家尤其是發達國家存在著非常明顯的自我保護主義傾向，而且這種保護隨著金融危機的爆發甚囂塵上，糧食問題也就在這些以鄰為壑與“零和”博弈的生態中被罩上極度不安的陰影。

第一，農業補貼。以美歐為代表的發達國家每年為本國農民提供高達3000億美元的補貼，扭曲了農產品貿易的條件，直接傷害了發展中國家的糧食生產。以亞洲為例，亞洲國家曾盛產大豆、花生、葵花籽等油料作物，但1995年以來，美國農場主靠政府巨額補貼廉價出口大豆，國際市場大豆價格持續走低，令亞洲豆農苦不堪言。這種不公平競爭的結果是，亞洲大豆生產逐步萎縮，一些大豆出口國變成了進口國。全球大豆的生產中心也由亞洲地區轉移到了以美國、巴西和阿根廷為主的美洲地區。

第二，貿易限制。時至今日，日本還對國外進口大米征收高達490%的進口關稅，以保護本國農產品。而為了保證本國的糧食供應，從去年以來，阿根廷、烏克蘭、印度等國政府先后推出限制糧食出口的措施。盡管這種限制措施可以在短時間內緩解國內市場的壓力，但同時加劇了國際市場的供需矛盾，增大了包括非洲國家在內的發展中國家糧食進口的成本。資料顯示，2008年，由于各種貿易限制，導致非洲國家用于進口糧食的款項高達150億美元，使得資金本已拮據的非洲捉襟見肘。

第三，生物加工。為了減輕石油等能源價格上漲對本國經濟造成的壓力，不少國家走上了替代性生物清潔能源的道路。但生物燃料主要以玉米等農作物為主要生產原料，因此必然導致對農作物的大量需求。如全球最大的玉米種植國美國，如今占產量1/5以上的玉米用于加工乙醇燃料、同時，美國國會通過的新能源法案鼓勵大幅增加生物燃料的使用量，預定到2022年增至360億加侖。美國農業部預計，今后幾年美國玉米產量的1/3將用于乙醇生產。糧食的“能源化”不僅分流了糧食的供給能力，加劇了市場的短缺化程度，而且制造了糧價上漲的重要推力。

第四，海外屯田。出于規避高額進口成本和糧食出口限制所導致的市場擔憂，日本、韓國、印度及中東國家等近年來大舉在海外購買耕地種糧。聯合國糧農組織估計，在過去六個月時間里，有近2000萬公頃的欠發達國家的農田被出售或正在協商出售或租賃。而去年，大約有1000萬公頃土地被出售。雖然“海外屯田”有助于增加本國的糧食供應，但極有可能導致當地土地等資源價格的上漲，環境的破壞，投資者與當地的利益矛盾將變得尖銳。基于此，國際農業生產者聯合會負責人指出，海外屯田將會導致“第二代殖民主義”的危險，因為這種掠奪資源的方式會讓貧窮的國家更加貧窮。

六、制定和出臺全球性方案

糧食安全所遭遇的挑戰已經引起了不少國家政府和國際組織的高度警覺與反應。在印度，該國政府新近通過了《國家糧食安全法案》；在中國，為了實現2020年前糧食年產量達到5.4億噸的目標，政府對農業的預算連續三年增加，分別達到了27%、38%和20%。而就在今年結束的G8蜂會上，八國領導人一致同意未來三年向發展中國家的農業項目投資120億美元。然而，糧食安全問題并非一個或幾個國家和區域性組織的單兵作戰所能解決，未來需要制定一個全球性的應對方案。

第一，提高全球性耕地的資本投入。資料顯示，目前世界一些主要糧食生產國提高產量仍有很大潛力，比如有“糧倉”之稱的烏克蘭，目前糧食單產還不到美國的一半，擁有大量耕地的俄羅斯糧食單產甚至更低，而巴西還有4億多公頃可耕地尚未開發。只要加大農業投資，糧食產量基本可以在中長期內滿足人類的需求。

第二，加大對發展中國國家農業的援助。據OECD發展援助委員會指出，全球對于農業的官方發展援助已從 1980年代初的13%下降到目前的2.9%，而且自1990年代起，發展中國家農業獲得的援助減少了75%。據此，聯合國在《2009年世界經濟形勢展望》報告中指出，基礎設施投資不足阻礙了許多發展中國家農業生產率的提高，生產無法滿足需求增長。資料顯示，目前最不發達國家的農業生產率大約只是發達國家的50%。為此，農業援助的重點應當轉向內涵建設上來，即發達國家應向發展中國家傳播更多農業技術與知識，充分挖掘發展中國家的產糧潛力。

第三，塑造公平合理的國際農產品貿易秩序。圍繞著農業問題所進行的“多哈回合”談判必須盡管結束，發達國家和發展中國家都應該從人類生存的角度考慮問題，在協調各方利益的基礎上都做出相對的讓步。主要是：以美國為代表的農產品出口國凱恩斯集團應當大幅削減對農產品的出口補貼，以歐盟、日本、韓國等為代表的農產品自給國集團必須大量削讓關稅和配額限制，而代表發展中國家的二十國集團也應當盡可能地降低市場準入的門檻。唯有這樣，才能糾正國際農產品貿易機制，通過有序的國際糧食市場靈活配置和調節全球糧食的供應與需求。

第四，創建協調性與聯動性的國際機制。（1）聯合國可建立一個全球性糧庫，履行“世界糧食銀行”職能，并制定“特別借糧權”，幫助最不發達國家應對糧食危機，同時，“世界糧食銀行”可以以優惠條件向出現短期糧荒的國家借糧。（2）世界貿易組織擔負著監控與協調全球糧食貿易的職能，因此可以賦予其撤銷相關國家糧食貿易限制性規定的職權，即使一些國家需要設立新的限制規定，必須提前通報世界貿易組織進行協商。（3）經合組織負責制定全球性的生物燃料指南和保障措施，審查和評估相關國家發展生物質能的長期影響，并且指定相應的政策對其進行指導，以此減少對全球糧食安全的不利影響。（4）國際貨幣基金組織與世界銀行負責監控一國宏觀經濟指標變動對糧食生產與經營的影響，評估相關國家應對糧食安全危機的財政政策，加強對國際市場糧食產品及期貨的分析和監督，建立對糧食投機行為的糾錯機制和嚴懲規則。

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