公民參與地方政府領導干部政績考評難在哪里

劉正妙

公民參與到地方政府領導干部政績考評中來,能有效推進廣大領導干部科學政績觀的樹立,調動他們的積極性和創造性,促進了地方經濟與各項社會事業的發展。并且,在一定程度上也促進了公民社會的發展。然而,從我國現行公民參與的地方領導干部政績考評的意識、渠道、方式方法、類型、效果的現實來看,與新形勢下民主政治和社會發展的要求還存在一定距離。

公民參與地方政府領導干部政績考評的現實考量

公民參與地方政府領導干部政績考評的現狀主要體現在以下幾個方面。

一、自主性參與少,政府動員參與多

由于受我國千百年的封建傳統思想、小農意識和以往高度集中的計劃經濟模式的制約,加之公民參與到地方政府領導干部政績考評中的手段、方式方法的現代化對公民參與的要求增高,參與風險存在,參與效果不直接彰顯等因素的影響,我國公民參與地方政府領導干部政績考評的自主性還很缺乏,公民自覺性參與程度不高。

二、團體參與少,個人參與多

從歐美發達國家的實踐中可以發現,團體或利益集團在公眾參與地方政府官員政績考評中起著不可忽視的作用,有時甚至是舉足輕重的。而從我國推行公民參與政府績效評估以來,很少出現公民組織性的團體參與,大多數公民參與都是無組織的單個公民參與。缺乏組織依托的公民個體參與地方政府領導干部政績考評,一般“自立性差,難以進行利益聚合形成公民參與合力”,對領導干部政績考評的影響和效用很有限。

三、全過程參與少,部分環節參與多

據搜集到的公民參與事例來看,大部分公民都只是在地方政府對領導干部政績已經作出評定和劃分等級后才參與評價。這就是說,公民不僅不能實現對地方政府領導干部政績考評全過程的參與,而且,對其考評核心環節的參與都很少,很難取得公民參與政績考評的預期效果。這種意義上的公民參與有時甚至會挫傷公民的積極性,不利于公民參與地方政府領導干部政績考評的健康發展。

四、 農村地區公民參與少,城鎮公民參與較多

由于農村地區公民受教育程度、經濟地位、對領導干部政績的了解等與城鎮居民都存在一定的差距,因此農村公民不能像城鎮居民那樣較為廣泛并有一定深度地參與到地方政府領導干部政績考評中去。缺乏客觀參與條件的農村居民也很難形成較高的參與政績考評的思想意識,意識的落后反過來又制約著農村公民的參與行為。

五、直接參與少,間接參與多

真正意義上的公民參與地方政府領導干部政績考評,應該是公民直接參與到地方政府領導干部政績的評價和等級劃分中去。而我國公民參與的政績考評,基本上都是對領導干部行政行為大概的粗略的輪廓式的評價,還只是間接型的參與,這就使得公民參與地方政府領導干部政績考評的價值大打折扣。

六、程序參與少,隨意參與多

公民參與地方政府領導干部政績考評,只有在制度框架內按照一定的程序有序地進行,才能免受其他個人、組織、機構甚至是政府的干涉,從而為公民參與地方政府領導干部政績考評的平等性、完整性、有效性提供保障,促進公民參與目的的實現。但在實踐中,目前地方政府領導干部政績考評中的公民參與,還不能算是嚴格意義上的程序參與,基本都是公民隨意的參與。這樣不僅使公民參與的作用打了折扣,而且會影響考評的效用,甚至有損地方政府和領導干部的形象。相對應的,隨意性的參與,同時也會造成有些公民為追求自身利益最大化而產生不負責任的行為。

地方政府領導干部政績考評公民參與不足的原因

通過對我國地方政府領導干部政績考評公民參與的現實考量,可以發現公民參與不足的原因主要有以下幾點。

一、法規不完善

雖然憲法和法律對領導干部政績考評中的公民參與權利作出了原則性規定,但具體的法規還很不完善。一是沒有關于地方政府領導干部政績考評公民參與的專門法規;二是相關的法規還有待于完善;三是地方政府領導干部政績考評公民參與機制的構成主線不突出;四是公民參與考評各環節的配套法規不完善。這使得公民參與地方政府領導干部政績考評各環節的具體操作很難落實。

二、內容狹窄

我國公民參與地方政府領導干部政績考評多是對領導比較抽象的評價,這種評價都是公民相對于領導干部的某一方面提出來的。由于沒有合理完整的公民參與地方政府領導干部政績考評的指標體系,公民參與的內容就顯得比較隨意和粗放,往往顯得狹隘,不全面。應該是利用一切積極因素,調動公民參與的積極性,在地方政府領導干部政績考評的各階段都有公民參與的聲音。

三、缺乏對公民參與的有效約束

諾斯認為,“若沒有約束,我們將生存在霍布斯主義的叢林中,也不可能有文明的存在。”因此,為防止公民的越權行為侵害全體公民的利益,必須通過相應的法律法規等規章制度來約束公民參與領導干部政績考評的行為。但在我國,有些公民參與政績考評不是基于公民的政治責任感,而是為了影響地方政府領導干部活動以獲取更多的自身利益,或是帶著利益實現受挫的不滿情緒來參與地方政府領導干部政績考評。在這種非理性化參與動機的支配下,在缺乏相關規章制度約束的情況下,公民就會以非程序化、非規范化的形式參與政績考評,造成不利的后果。

推動地方政府領導干部政績考評公民參與的對策

市場經濟體制的完善、政府管理創新、民主化浪潮、信息技術發展為推動地方政府領導干部政績考評公民參與帶來諸多機遇。有關部門應從以下幾方面入手,創新公民參與考評的機制,保障參與的效果。

一、提供觀念引導

隨著市場經濟體制的建立和完善,公民的社會利益意識覺醒和社會利益個體化取向更加明朗,政府有關部門要有意識地提供觀念引導,通過鼓勵和引導公民參與領導干部政績考評,影響政府行為,維護和爭取公眾的利益。只有公民參與考評的意識進一步加強和理性,才能為地方政府領導干部政績考評公民參與機制良好運行提供主體保障。

二、提供制度保障

公民參與地方政府領導干部政績考評過程中,主體權益的保護、參與考評的具體內容、公民獲取領導干部政績考評信息的途徑、公民參與的渠道等,法律、法規、政策都沒有明確的規定,會導致公民參與考評的權益無法保障,經濟、政治愿望無法落實。這就需要政府制定相關的法律、法規、規章和其他政策措施,真正為公民參與考評的地位與途徑提供制度保障,為公民參與地方政府領導干部政績考評創造良好政策環境,以培養公民參與意識,改進公民參與條件,暢通公民參與渠道。

三、提供信息技術支持

公民參與地方政府領導干部政績考評離不開對領導干部政績信息的收集、加工和處理。信息技術的迅猛發展,使領導干部政績考評信息客觀、全面、公正、便捷、迅速地傳遞給公民成為可能。通過提供信息技術支持,可以使公民獲得領導干部政績信息的渠道、方式方法更加多樣化,切實提高公民參與領導干部政績考評的效率,有利于公民準確、有效地收集信息并作出評價。強大的信息技術支持,將使有關領導干部政績考評的知識得到廣泛普及,并進一步擴大參與政績考評的主體范圍。

作者單位:湘潭大學哲學與歷史文化學院

(責編/張立新)