淘汰落后產能 轉變增長方式

付敏杰

2009年9月26日,國務院批轉了發改委、工信部等10部委《關于抑制部分行業產能過剩和重復建設引導產業健康發展的若干意見》。在中央經濟工作會議之前,高層密集調研,似乎也是為產業結構調整問題做鋪墊。產能過剩和結構調整,再一次進入了人們的視野。

一、當前產能過剩的基本狀況

目前,產能過剩主要集中在我國的傳統行業的低端產品上:鋼鐵、水泥、玻璃和化工。例如,2008年我國粗鋼產能為6.6億噸,需求僅為5億噸。2009年上半年在建粗鋼產能5800萬噸,多數為違規建設。2008年我國水泥產能為18.7億噸(其中落后產能5億噸),加上2009年上半年的在建產能,總產能可達27億噸,而國內需求僅為16億噸。應當看到,簡單的供求相等并不符合經濟動態均衡的特征。嚴格地講,和其他國家的產業政策一樣,我國淘汰落后過剩產能的主要目的,并不是簡單地保持供求相等,而是要實現產業結構升級和經濟增長方式轉變,保持經濟增長方式的可持續性。

進入淘汰名單的生產項目具有“三高一低”特征:高投入、高能耗、高污染、低效益,充分反映了我國原有經濟增長方式的缺陷。這種粗放型的經濟增長主要是依靠生產要素的大量投入來實現的,資本投入高,產品質量差,技術水平低,企業沒有國際定價權,利潤水平都不高。一旦遇到市場價格的波動,企業就會發生虧損,帶來產業工人失業和金融系統風險。在資源和環境受到很大壓力、能源價格普遍上升和國際貿易摩擦升級的今天,只有轉變這種不可持續的經濟增長方式,經濟才能健康發展。

二、產能過剩的成因和解決思路

(一)深化要素價格形成機制改革

長期以來,由于要素的市場價格形成機制沒有完全建立,低價乃至免費的資源,助長了粗放型經濟增長方式的形成。對于很多不發達國家來說,資本都是高度稀缺的,必須提高其使用效率。劉易斯認為,實現經濟發展的關鍵是如何將一個經濟體的儲蓄投資率從5%提高到15%。我國固定資產投資率早在年上世紀90年代以前就超過了30%,2002年以后又超過了40%。在拉動經濟增長的三駕馬車中,投資的貢獻率一直接近50%,2009年可能接近80%。我國投資率居高不下的一個重要原因是回報率過高。許多研究結果表明,我國企業的利潤率在全球位于前列。長期以來,我國內資企業的所得稅稅率都保持在33%,2008年下降到25%。從數據上看,我國企業的名義稅率很高。高利潤率和高稅率并存的主要原因是要素價格太低。

在計劃經濟體制下,資源是國有的,企業也是國有的,行政劃撥是資源配置的主要方式,國有企業使用國有資源不用支付任何報酬。當時經濟的總體規模較小,對資源的消耗遠沒有現在嚴重。改革開放以后,為了引進國外先進的技術和管理水平,我國設置了經濟特區、經濟開發區和沿海、沿江、沿邊開放城市,形成了全方位的對外開放格局。這些地區擁有較高程度的自主權,突出表現在稅收優惠和資源定價上。為了維持國有企業的競爭力,國家有意維持了資源的低價格,通過就地轉移剩余勞動力降低了工業化成本,通過低利率降低了融資成本,通過低勞動力價格和稅收減免保證了資本積累。中國經濟快速增長的這些原因,如今已經變成了影響經濟可持續增長的瓶頸。

在市場經濟制度基本建立,資源按照相對價格流動的情況下,低要素價格所造就的增長模式必須發生轉變。當前,改革的關鍵領域是要素價格形成機制。只有合理的能正確反映市場供求的要素和資源價格,才能使經濟走向集約型增長,才能防止由于要素價格過低而引起的資源和能源的過度消耗。在不斷提高被人為壓低的要素價格的同時,更要對壟斷性資源企業征收資源稅,促進公平競爭,提高資源使用效率。

(二)推動稅制轉型

1994年實行分稅制以來,我國的稅收一直以生產型增值稅為主,2007年生產型增值稅占到了全部財政收入的三分之一左右。在一定時期內,這種稅制曾經對維護宏觀經濟穩定和增強國家財力起到了積極的效果,但是其弊端也隨著經濟發展的階段性轉變而逐步暴露。在生產型稅制下,地方政府為了保持財政收入的增長,必然會想方設法建立更多的企業和更多的產能,以增加稅源和提高收入。這就在客觀上將地方投資、產能和地方政府的財政收入聯系在了一起:高產能導致高收入,低產能對應低收入。還會使得稅收過于集中地依靠幾個大型企業,不但會帶來財政風險,還會增加不和諧因素。如果地方政府間稅收競爭的壓力轉變在產能上,尤其是由于資源價格過低而形成的資源消耗型低技術含量企業,就必然會形成大量的落后產能,使得經濟增長回歸到粗放型模式中去。

從發達國家的經驗來看,勞動稅是財政收入的主體,對資本征稅始終不是一個好主意。這一方面會增加資本的負擔,從而降低經濟效率和國際競爭力;另一方面會影響城市化進程,因為地方政府不是把勞動者看做納稅人,而是看做單純的公共福利接收者,從而嚴重影響民主社會發展。對大部分發達國家而言,消費是促進經濟增長的動力,消費型增值稅才是財政收入的主要來源,而我國第一大稅種就是生產型增值稅。給企業減稅,增加工人工資,從而讓消費者有更大的選擇空間,成為可持續增長的重要課題。我國新一輪稅制改革就是在這個背景下展開的。2009年1月1日,我國開始正式全面實施生產型增值稅轉型改革,逐步擴大消費型增值稅的征收范圍,為轉變經濟增長方式,實現可持續發展奠定了稅制基礎。

(三)合理劃分財權事權,理順中央地方關系

改革開放之初,為了挽救瀕臨破產的國民經濟,中央開始放權讓利,使地方政府擁有更大的經濟自主權。在農村經濟迅速發展,農民收入迅速增加的時期,依靠國有企業上繳利潤來維持的財政體系遇到了前所未有的巨大挑戰。為了鼓勵地方發展經濟,增加中央稅源,中央開始財政分權的試點。1994年的分稅制改革,將財政分權體制基本確定下來。分稅制的推進,使得中央財政和地方財政的比例及其發展趨勢發生了根本性的扭轉。1994年地方政府財政收入比1993年減少了1000億元,降幅約三分之一,中央財政收入占全國財政收入的比重也從1993年的22%,增加到1994年的55.7%,地方政府財政收入的比重則從78%下降到44.3%,這個比例基本保持到了現在。2007年我國中央—地方財政收入比例為54∶46,支出比例卻為23∶77,收支比例嚴重不相稱。

一般來說,地方政府提供的公共服務隨著經濟的發展會不斷增加,所以需要更多的公共資源。正是基于此,世界各國地方政府在全部財政收入中的比重都在不斷增加,中央政府的比重不斷下降,財政分權(fiscal decentralization)成為一種世界性的趨勢。但在我國的公共支出體系中,2007年地方政府的支出達38,339.29億元,但是收入只有23,572.62億元,高達1.5萬億元的收支缺口需要中央政府對地方政府的轉移支付來解決,所以就有了省長找司長、市長找處長要錢的故事。財權和事權的不對等,迫使地方政府為了實現自己獨立的收入目標,必須建立更多的企業來增加稅收,從而導致過剩產能的出現。實現合理的財政分權,賦予地方政府更多的稅權和稅收收入,使中央地方的財權事權恢復到可持續的均衡水平,可以解決地方政府由于收支不平衡所造成的投資饑渴。合理劃分財權事權,理順中央和地方關系,成為解決可持續增長和中國政治經濟平衡發展的關鍵。

作者單位:中國社會科學院研究生院

(責編/趙哲)