中印邊界沖突時期美國南亞安全政策調整實施效果分析

管銀鳳

(內江師范學院，四川內江，641112)

中印邊界沖突時期美國南亞安全政策調整實施效果分析

管銀鳳

(內江師范學院，四川內江，641112)

中印邊界沖突爆發時期，美國一改之前的親巴政策，態度明顯向印度傾斜，對其提供大規模的經濟軍事援助,企圖改變印度的外交政策,實現“以印制華”，并實現印巴和解，從而團結起來共同承擔冷戰的責任。但美國的構想與其努力的結果卻大相徑庭，印度不僅沒有放棄其固守的中立主義外交政策而與美國建立長期的安全關系，反而向蘇聯靠攏，“以印制華”戰略不攻自破。特別是美國的盟國巴基斯坦向其冷戰對手中國靠攏，標志著美國南亞安全政策的徹底失敗。

中印邊界沖突；美國南亞安全政策；不結盟政策；印巴和談；“以印制華”戰略

一、美國改變對印外交政策的失敗

1947年印度獨立后面臨著嚴峻的國際環境。此時冷戰在歐洲已經開始，美蘇形成了兩個對立的政治軍事集團，在歐洲，特別是圍繞德國問題展開了激烈的爭斗。作為新獨立的國家，印度外交優先考慮的問題是維護自己的獨立和主權，鞏固印度的完整。在冷戰和兩個陣營的對抗中，以尼赫魯為首的印度國大黨政府采取中立立場，即不依附于任何大國，不參與任何軍事集團，在兩個超級大國間推行平衡外交，以保留自己的戰略主動權；同時主張剛擺脫殖民壓迫的亞洲新興國家和睦團結，以共同抗衡大國特別是西方大國的強權勢力。這就是印度的中立不結盟、亞非團結和世界和平的外交政策。

在這種外交政策的指導下，1947年印度倡導召開了亞洲關系會議，1955年與印尼共同召開亞非會議，中印關系也經過了一個“蜜月”時期。1950年印度承認剛剛成立的中華人民共和國，成為第一個與新中國建立外交關系的非共產主義國家，此后印度始終主張恢復中國在聯合國的合法席位。1954年印度與中國共同倡導了“和平共處五項原則”。印度以“不結盟領袖”和“第三世界代言人”的身份周旋于國際舞臺，在全球推行靈活的有效的不結盟外交政策。

印度的不結盟使其樹立了道義上和政治上的大國形象，客觀上也順應了當年蓬勃興起的亞非民族獨立運動的世界潮流，因而獲得了第三世界國家普遍的響應和支持，印度也因此獲得了較高的國際聲譽；同時，不結盟政策維護了印度的獨立地位，并從世界各國特別是美、蘇、西歐各國得到較多的經濟、技術和軍事援助。

然而，美國卻非常痛恨蔑視印度的中立主義、不結盟政策，因為印度的不結盟政策與美國的立場經常發生沖突。美國人認為不結盟運動有明顯的“親共”傾向，而且印度實行不結盟政策還是制約冷戰和促進緩和的一個因素，從戰后國際關系全局的宏觀視角看，它是在兩極格局下最早產生的否定兩極世界、推動世界向多極化方向發展的因素之一。它反映著一種歷史的趨勢，是對大國冷戰集團政治、強權外交的一種否定，也沖擊著兩極格局，推動著世界走向多極化的趨勢。所以美國國務卿激烈地斥責中立主義是“邪惡的和不道德的”，國會中的保守勢力也不愿意向印度提供任何援助。但隨著50年代末中印關系逐步惡化，成為美印關系加強的新動力。美國雖然對印度的獨立自主不滿，但美國在冷戰中需要支持“溫和的民族主義”以抵制“共產主義”。它要把印度作為新興國家實行西方民主的“試驗場”和不通過共產主義而實現現代化的榜樣。肯尼迪上臺后，更是主張對中立主義采取更為寬容的態度，因為他覺得，只要政策得當，具有耐心，多提供些美元，印度及其他不結盟國家最終會被西方爭取過去的，至少共產主義在上述國家將會得到遏制。因此，為美國的政策贏得越來越多的支持。正如他在國家安全委員會上所說：“我們不能允許所有自稱為中立主義者的人加入共產主義集團，如果那樣，世界力量平衡就會發生不利于我們的轉向。”[1]所以美國開始加大對印援助的力度。

1962年10月20～24日中國進行的自衛反擊戰打敗了印度，這使尼赫魯在議會受到了來自本黨的前所未有的反對，要求外國援助的呼聲不斷高漲。他首先向一貫支持印度的蘇聯尋求援助，然而赫魯曉夫卻因“古巴導彈危機”需要中國支持，而拒絕了印度的援助要求并建議尼赫魯接受中國的建議。而此時中立主義集團的其他領袖也不愿支持印度和中國打仗，有的甚至不愿譴責中國而只建議調停這場爭端。大失所望的尼赫魯被迫向國人承認：“我們越來越遠離了現代世界的現實而生活在我們自己制造的虛幻的氛圍之中。”[2](233)在此情況下，尼赫魯開始轉變政策，向美、英、加、法等西方國家求救。按照國務卿迪安·臘斯克(Dean Rusk)所說的，信件總的請求是，印度愿意在抵抗中國“侵略”上與美國結為沒有任何先決條件的軍事伙伴。這實際上背離了中立主義不結盟的實質。對此，美國感到非常滿意，認為這是提升美印關系的天賜良機。1962年11月3日，國務院、國防部和中央情報局的一份得到肯尼迪批準的文件認為：印度在中國威脅的現實面前驚醒之后將要求美國提供軍事援助。印度被一個倡導和平共處的伙伴攻擊使尼赫魯等人已被迫重新檢討其基本政策的前提，不結盟政策的效力顯然已深受懷疑。我們要迅速、大方地向印度提供軍事援助，以樹立印度人心中的美國形象并證明不結盟的欺騙性。而且，蘇聯對中共提出的談判的支持也使得印度重新檢討其政策假設，即：印度可以依賴蘇聯抗衡中國共產黨人并可獲得蘇聯軍事上的支持。所以，美國應盡一切可能鼓勵印度外交的改變，為把它拖入西方陣營創造有利的條件。[3](363?368)11月16日，總統國家安全事務助理幫辦卡爾·凱森在給總統的備忘錄提議，把印度盡可能地向前推，給予足夠的援助，確保它不按中國的條件達成談判解決，并使之難以再回到中立主義立場上去。“戰爭的持續將服務于美國的重要政策目標：完全拒絕把‘積極的中立主義’作為外交政策，極大地提升印巴關系，這對中國在亞洲的威望和權勢而言是一個挫折。”[3](387)

正當美國滿懷樂觀情緒，對提升美印關系寄予厚望時，中國靈活的政策排除了印度倒向西方的可能。就在尼赫魯準備拋卻中立主義不顧一切向美國發出求救信的同時，中國政府從長遠目標來看，采取主動積極步驟，于21日零時宣布在24小時后單方面全線停火，從12月1日起，把軍隊撤到1959年11月7日的雙方實際控制線以北20公里，以脫離軍事接觸為談判創造條件。20分鐘后，周恩來和陳毅約見印度駐華使館臨時代辦班納吉(P·K·Banerjee)，通知印方中國政府以上聲明的主要內容。希望印度政府作出積極響應的措施。[4](513?514)對于中國政府的行動，《泰晤士報》評論說，全世界與其說是松了一口氣，還不如說是大吃一驚。[5](471)但是上述行動卻是最充分地表明了中國堅定不移地致力和平解決爭端的一貫政策。它既源于建國以來中國既定的對印政策，也是國際形勢的客觀要求。在中蘇關系惡化、中美更加敵對及美蘇共同支持印度的時候，把印度推進美國的懷抱顯然會使戰爭繼續進行下去，使中國長期在此消耗大量的人力、物力、財力，這對當時中國的處境極為不利。而且中國領導人對于美國的遏制企圖及印度加入西方陣營的可能也有極為清醒的認識和判斷。“尼赫魯越是投靠帝國主義，就越要適應美帝國主義的需要堅持反華，他越是堅持反華，就越要投靠美帝國主義。這是一種惡性循環。尼赫魯一步一步地丟掉‘不結盟’政策，正是他投靠沒帝國主義和堅持反華的必然結果。”因此在尼赫魯慌忙求援和倒向美國的關鍵時刻宣布停火撤軍，這就在很大程度上給了尼赫魯政策選擇的自由，而本來極不愿意拋卻中立主義外衣的尼赫魯于是就立刻又將其外交政策的鐘擺慢慢向居中的方向復歸。因為不到國家陷于危難時，尼赫魯是不想扔掉這塊給印度和他自身帶來巨大榮耀的招牌的。盡管印度存在親美仇華勢力，但其國內仍舊有許多人相信美國對共產主義的恐懼是病態的。他們認為：“一方面有必要獲取美國的援助；另一方面又必須保持中立國家的身份。美國在同印度的關系中扮演的是懇求者角色，對印方的要求總是有求必應，而不提及美國自身的要求，這種關系是不健康的，它貶低了美國的大國身份。”[3](293)當美國不再對印有求必應時，印度對美國的態度就會發生驚人的變化。11月22日匆忙抵達印度的美國軍事代表團就充分了感到了尼赫魯前后態度的大相徑庭：“尼赫魯給肯尼迪請求援助的信把現實描繪得險惡萬分，但當面對面地談話時，他似乎極力回避談論這一點。”[6](331)25日，當談到印軍的軍援請求時，尼赫魯表示他現在已不那么著急，他相信中國人至少幾個月不會再展開軍事攻勢。[3](414)可以說，中國領導人對形勢的審時度勢和精辟判斷和有關政策的高超運用一定程度上及時地制止了美印結盟的可能性。在這場角逐中，表面上看對印度，實際卻是中美兩國進行的斗爭。中國一方面既打擊了印度的擴張主義傾向，使之回到和談軌道，使中國西南邊疆得以安定；另一方面又相當精妙地掌握了打擊的力度和時間，從而使印度的中立主義得以保存，而印度國內的不結盟傳統則從內部保證了其最終沒能倒向西方。

二、中巴關系的改善

中國政府在邊界戰爭中軍事行動的短期性和有限性，不僅有效地制止了美印可能的結盟，而且為巴基斯坦向美國施壓創了條件。巴基斯坦因印度遭到共產黨國家的“侵略”而接受美國援印的現實，美印關系的加強給巴基斯坦人民帶來了巨大傷害。因而向中國發出了改善關系的信號，中國對此作出積極反映，加速了美巴的分離和中巴關系的改善。

其實，早在建國之初，中巴就已建立外交關系，只是比較疏遠和冷淡。因為中國對于新獨立的前殖民地國家缺乏了解，受到蘇聯“兩大陣營”的影響，中國一開始將這些國家歸入西方陣營之內，視其為帝國主義走卒，而巴基斯坦是根據伊斯蘭教義建立國家的，對一個剛才從革命中誕生的新中國政權也沒有多少了解。由于巴基斯坦不愿看到印度與中國形成密切的關系，而自己卻被晾在一邊，而且巴基斯坦認為中國將獲得聯合國常任理事國席位。所以巴基斯坦在印度承認新中國不久也于1950年1月承認了中華人民共和國，但由于美巴關系密切，中巴正式建交還是拖了一年多。

1952年以后，中國對新獨立的民族國家的態度有了重大的變化，中國逐漸認識到，這些國家有可能采取和平與中立的國際立場。從1954年起，謀求與亞非民族主義國家的和平共處成為中國對外政策中的重要方針。盡管中國強烈批評美國通過軍事集團包圍中國的圖謀，而且巴基斯坦政府從這一年起追隨美國利用投票程序反對新中國得到聯合國席位。但是，中國看到巴基斯坦對外政策中的某些特殊性。所以并沒有向巴基斯坦提出外交抗議。1955在萬隆會議期間，中巴兩國進行了兩次會談，并“達成了互相諒解”。

1956年，兩國總理進行了互訪，但關系仍保持不太密切的狀態。1959年印度支持西藏上層集團叛亂和1962年中印發生邊界戰爭后，中印關系急劇惡化，美蘇為了自身的利益，競相支持與扶持印度。巴基斯坦本來指望美國為其安全提供保障，但是這種局面使巴開始意識到，它依靠美國來取得對印度的力量平衡的想法已不容易實現了。美國奉行的是實用主義外交政策，是靠不住的。因此需要調整對大國的政策，于是采取措施改善與中國的關系。1959年10月，巴基斯坦政府提出了劃分巴占克什米爾與中國新疆之間的邊界的可能。中國政府沒有立即同意與巴基斯坦討論邊界問題。因為中國對前一段時間的中巴關系相當不滿。在中國的聯合國席位的問題上，巴基斯坦一直跟隨美國的立場投票。在1959年又積極加入了《中央條約組織》,它還在很多國際場合采取反共反華的立場，包括在西藏問題上指責中國。但是在 1961年12月，巴基斯坦不顧美國的壓力，在聯合國大會對美國阻撓恢復中國在聯合國的合法權利的提案投了棄權票，對要求恢復中國合法席位的提案投了贊成票。在西藏問題和中印邊界問題上，它也采取了支持中國的立場，還有人提出應當與意識形態不同的中國和平共處。對巴基斯坦政府的友好表示，中國作出了積極反映，并采取相應的措施改善和發展兩國關系。1962年5月，中國和巴基斯坦政府宣布，兩國同意將就邊界問題進行談判。

巴基斯坦之所以調整政策是因為盡管美國為其提供一些軍事和經濟援助，但是它并沒有幫助它實現對外政策的主要目標——解決克什米爾爭端，而且自中印關系惡化后，大規模援助印度，使本來就對印度深深敵視和恐懼的巴基斯坦更加害怕，認為西方與印度關系的強化已危及巴基斯坦的安全。美國政府也認識到這一點，所以當印度在1962年戰爭中初次戰敗向美國求援時，美國政府決定一面要求巴基斯坦作出保證：減輕對印度的軍事壓力，使印度能夠集中全力與中國作戰，以此取得印度的好感和改善印巴關系，為以后的談判奠定基礎；一面針對巴基斯坦對美國援印的不滿，保證不允許援助印武器用來攻擊巴基斯坦，并承諾在克什米爾問題上對印度施加影響。10月27日，阿尤布·汗總統對美國大使說，巴基斯坦不會采取阻礙印度對華作戰的行動，但是他不會接受對尼赫魯作出書面保證的要求。因為這對印度改變其軍事局勢毫無意義。巴基斯坦還指出：中國的行動不是大規模的入侵，從中國采取的時間和地點來看，中國只想打一場有限的戰爭。[3](369)中國的行動不像要挑戰印度的基本國家安全。[3](353)就在阿尤布·汗向美國表示不滿的同時，巴基斯坦國內反美情緒高漲，游行示威接連不斷。對此科默爾在11月17日告訴臘斯克，巴基斯坦的反應表明，“巴基斯坦正在考慮從東南亞條約及中央條約組織撤出，同時與共產黨國家建立更親密的關系。”[3](398?399)

科默爾的判斷非常正確。正當印巴就克什米爾問題展開正式談判時，巴中雙方于12月28日宣布，兩國關于邊界劃分的談判已經取得完全一致的意見。中巴雙方實際上從6月份已開始談判，巴方加快談判速度并要求在此時宣布這一消息是有重要原因的。巴基斯坦政府一方面感到美國已不足恃，需要爭取中國對抗印度，另一方面也希望巴中友好促使美國加強對印度的壓力，使它在克什米爾問題上妥協。[7](60)巴方知道，為了得到西方援助，印度才不得不同意舉行雙邊談判，而剛剛蒙受了軍事失敗的尼赫魯此時不大可能接受巴方的條件，但是以中巴協議作為后盾，巴基斯坦在談判中自然具有戰略上的相對優勢地位。如果印度拒絕接受巴方的條件，巴基斯坦不僅可以將談判失敗的原因歸咎于印度，并且可以阻止美英向印度進一步提供軍事援助。從中國方面看，中國也愿意早日簽訂中巴協議。否則，中國認為，在內外交困的壓力下進行談判，“印度把肥沃的克什米爾給巴基斯坦，轉而搶奪我們貧瘠的不毛之地”的可能性也不能排除，早日結束談判可以堵住印度利用巴基斯坦的路。所以巴中關系獲得了迅速發展。1963年3月2日，巴基斯坦外長布托赴北京正式簽署了《關于中國新疆和由巴基斯坦實際控制其防務的各個地區相接壤的邊界協定》。在與周恩來和陳毅副總理兼外長的會談中，布托說，由于巴基斯坦采取不介入反華的立場，東南亞條約組織已經失靈了，而且這種狀況還將繼續下去。他還說，巴格達條約組織也在起著類似的變化。[8]對于中巴關系的進一步加強，加爾布雷思感觸頗深，在其日記當中寫道：“歷史有時真能同人開玩笑，美國昔日堅定的反共盟友現在正和中國談判，而這一切僅僅是出于對過去曾堅持中立主義的印度的不滿。美國只能非常遺憾地看到自己的盟友受到了中國‘蒙蔽’。”[9](457)

巴基斯坦與中國的親近及其對印巴談判的影響，使肯尼迪越來越對它失去耐心。早在2月21日會議上，肯尼迪認為巴基斯坦深知克什米爾問題不能達成妥協，所以就把該問題作為要挾美國停止援印的砝碼。隨著談判僵局的形成和巴基斯坦寸步不讓，肯尼迪越來越堅信上述看法，但他不希望因巴基斯坦的反對就拋棄對印度的政策目標。在肯尼迪的推動下，援印的步伐顯著加快。在 5月9日的國家安全委員會會議上，肯尼迪批準了中國再次進攻時加強印度空防及提供空中支持的計劃，經過磋商，肯尼迪和麥克米倫在英國發表公報，宣布克什米爾談判的破裂不可能阻止美英對印度的援助。

然而，肯尼迪的上述政策受到了內外強大的壓力。作為對肯尼迪這次嚴重對印“傾斜”的反應，阿尤布·汗在1963年年中開始逐漸從與西方聯盟中脫身。巴基斯坦頂住美國的壓力，加快了《中巴航空運輸協定》的談判的進程。國防部長及情報部門官員要求肯尼迪慎重行事，他們認為巴基斯坦仍然具有很大價值，特別是在巴基斯坦的情報監聽站仍然是美國一個重要的情報源。臘斯克警告說，過分偏向印度將最終走向愿望的反面。[3](611?612)在軍方、情報局和國務院的壓力下，肯尼迪從 7月起試圖恢復此前在印巴之間的平衡政策。為修補已經惡化的關系，肯尼迪一面譴使出訪巴基斯坦，一面試圖勸說尼赫魯重開克什米爾問題的談判。1963年8月底9月初肯尼迪派遣哈里曼、副國務卿喬治·鮑爾前往巴基斯坦，試圖一方面扭轉美巴關系進一步惡化的趨勢，保持美國在白沙瓦的軍事和情報基地；另一方面確保次大陸安全與穩定，尋求巴基斯坦對美國在南亞封鎖包圍中國戰略的理解和支持。[10]哈里曼直截了當地告訴阿尤布·汗：“巴基斯坦不可能抵御強大的印度，中國不會支持它，支持巴基斯坦的惟一源泉是美國。”[3](631)

9月3～5日，鮑爾與阿尤布·汗會談，雙方都反復強調了對方早已耳熟能詳的立場，鮑爾解釋說，西方對印度的軍事援助已成為美國遏制共產主義全球戰略的關鍵部分，此舉并不針對巴基斯坦，巴基斯坦完全可以相信在受到印度和其它國家攻擊時美國對它的許諾。鮑爾同時稱，美國對目前美巴關系現狀很不滿意，他警告巴方領導人，如果再進一步靠攏中國有可能使美巴同盟歸于無效。阿尤布·汗不為所動，堅持發展與中國的關系，他認為，自然條件的限制及中國軍事目標的有限性決定了中印之間的沖突只能是短期和小規模的，美國援印的武器大大超過了它的基本需要，而且，在獲得了美國大量的經濟援助后，印度就可以把原用作經濟發展的資源投入到軍事擴張之中。所以，美國對印度的軍事和經濟援助只能危及巴基斯坦的安全。他堅決要求停止這種援助。他強調說，巴中關系的正常化只是為了平衡美國大規模援印對巴基斯坦所構成的嚴重威脅，如果美國把巴基斯坦逼到墻角，那它就不得不從兩個軍事組織中退出轉而尋求與中蘇更為密切的關系。[3](661?668)此外，阿尤布·汗對美國的屢次保證也深表懷疑。他后來寫道；“自那時起(即1962年10月下旬肯尼迪違背在援印前與巴基斯坦磋商的承諾時)，我們越來越認識到，一旦遭到印度侵略，美國十有八九是不會承諾援助巴基斯坦的。”[8]從鮑爾的角度看，美國根本沒有在會談中取得多少實質性成就，美國對此十分失望。 1962年開始，巴基斯坦積極支持中國在聯合國安理會的代表權，這些舉措使美國深感不安。[11]鮑爾剛回到華盛頓就獲悉阿尤布·汗決定邀請周恩來訪問巴基斯坦，而此前雙方已簽署一系列貿易、航空、邊界、文化交流協定，特別值得一提的是1963年8月，巴基斯坦不顧美、英、印、日等國的反對和刁難，與中國正式簽訂《巴中航空運輸協定》，1964年4月底，這條航空線的開通是中國當時的主要的對外空中通道。肯尼迪政府官員相信，巴基斯坦決定同中國關系正常化是巴方外交政策的核心部分，也很有可能是其不可逆轉的外交選擇。[12]為證實這一點。1963年12月2日，美國新任總統約翰遜與巴基斯坦外長布托會談時向其施加壓力說：“據信，中共領導人有可能到巴基斯坦進行訪問，如果巴中強化關系，將在美國公共領域引發嚴重的問題。”[3](694)不久(1964年2月)，周恩來如期抵達巴基斯坦，美國的擔憂得到證實。

1964年2月，布托訪問印尼時公開聲明，美國向印度提供軍事支持“揭示了現實與美巴已建立起特殊關系的設想之間實際上還存在不可調和的矛盾”。[13](105)由于巴基斯坦的反對已使東南亞條約基本上失去了效力。與此同時，中國也采取了更明確的態度支持巴基斯坦，對巴基斯坦積極改善巴中關系的回應，特別邀請巴總統訪問中國。1965年3月，阿尤布·汗訪問中國標志著兩國關系進入新的發展階段。1965年第二次印巴戰爭期間，中國向印度發出最后通牒，有力地維持了南亞力量平衡和巴基斯坦的獨立與安全。可以說，巴基斯坦向中國靠攏是美國最不愿意看到而又必須面對的現實，是其中印沖突后美國南亞安全政策的一大敗筆。

三、美印關系的疏離及印巴和談的破滅

中印邊界沖突特別是邊界戰爭爆發后，美國就企圖利用這黃金時機來達到大大加強美印關系，使之放棄中立主義政策，加入到西方陣營，并能夠促使印巴和談，共同聯合遏制中國，同時防止巴基斯坦倒向中國的戰略企圖。可是巴基斯坦由于美國的印度政策逐漸疏離美國并倒向其遏止對手。那么美印關系呢? 誠然，邊界沖突期間的美印關系是建國以來發展最好的時期，但是由于美國為了解決克什米爾爭端，利用各種機會向印施壓，而且拖延軍援使印度非常不滿，逐漸向蘇聯靠攏并建立牢固的軍事聯系。

中印邊境戰爭爆發后，印度向美國求援，美國政府立即作出積極響應，向印度提供大規模經濟、軍事援助，對此巴基斯坦非常不滿，加快與中國改善關系的進程，嚴重影響了美國在巴基斯坦的利益。而美國政府又不愿因援助印度而惡化美巴關系，使巴基斯坦倒向中國，因而決定謹慎地在印巴間保持平衡。1962年11月中旬，美國政府雙管齊下：一方面繼續迅速向印度提供適當的軍事援助；另一方面，利用軍援向尼赫魯施壓，使之重開克什米爾談判的大門以最終打破爭端僵局，再次保證援印武器僅用于反對“中國人的入侵”，減輕巴基斯坦的恐懼，避免其倒向中國。為完成上述任務，肯尼迪決定派遣元老級外交家、負責遠東事務的助理國務卿艾夫里爾·哈里曼率領的政治-軍事代表團趕赴次大陸，“要他們提出確切的報告，在不把巴基斯坦趕入赤色中國的情況下，我們可以如何最大限度地發揮作用。”[14](502?503)由于美國擔心自己風頭太健可能會把蘇聯從印度推倒中國一邊，肯尼迪堅持由英國打頭陣。經過磋商，英國決定派出由英聯邦關系部大臣鄧肯·桑茲(Duncan Sundys)率領的代表團與美國人一道工作，臨行前，肯尼迪指示哈里曼在評估印度的軍事需求時，要就重開克什米爾談判向尼赫魯施壓，使阿尤布·汗相信與美印合作將能最好地服務于巴基斯坦的國家利益。①[3](387?396)11月 22日，哈里曼抵達印度后，立即與尼赫魯進行會談表達了美英長期援印的意愿。25日和28日，哈里曼與尼赫魯又進行了兩次會談。哈里曼說，由于巴基斯坦對印美關系的加強非常不滿而逐漸向中國靠攏，這為共產主義的入侵提供了方便，為了有效地防衛次大陸和確立南亞地區的穩定，印度需要與巴基斯坦重開關于克什米爾的談判。由于印度在中印邊界沖突中的失敗使他們倍感恥辱，因而一開始尼赫魯不愿談判，但是為了獲得美國的軍事援助，尼赫魯勉強同意與阿尤布·汗開始沒有任何先決條件的對話，但他要求巴基斯坦對印度作出友好的姿態。[3](414?417)在獲得尼赫魯的允諾后，哈里曼和桑茲立即趕赴巴基斯坦與阿尤布·汗進行會談，以減除他對美印新關系的懷疑。阿尤布·汗稱他非常理解美國有限援印的必要性并且愿意加強巴美關系。但他又強調說，國內的壓力要求他在克什米爾問題上有所作為，美國完全有能力幫他實現上述目標。在美英的聯合壓力之下，11月29日，印巴簽署聯合聲明，同意努力解決兩國在克什米爾以及其它問題上的分歧。[3](419?421)

印度民眾非常憤怒，反對黨也以此攻擊尼赫魯。面對強大的國內壓力，尼赫魯就在簽署聯合聲明的第二天，在人民院發表演說，對未來的談判作出種種保留，告訴議員他并未在克什米爾問題上作任何讓步。這就證實了阿尤布·汗對尼赫魯談判意圖的懷疑。鄧肯·桑茲立即從巴基斯坦趕回印度再次向尼赫魯施壓。12月1日，尼赫魯只好聲明沒有給談判設置任何先決條件。[8]

美國對此非常滿意，決定趁熱打鐵，在12月20日的拿騷會議上 ，美國和英聯邦國家各自向印度提供6 000萬美元的軍事援助，不過防空援助問題暫時擱置，以使敦促印度解決克什米爾問題。12月22日，肯尼迪一面致信阿尤布·汗，強調援印武器是為對付中國共產黨的侵略，所以不能受制于克什米爾問題；一面指示加爾布雷思告訴尼赫魯：“無論愿意與否，我們都不能逃脫那個與我們軍事援助密切相關的克什米爾問題。因此，在克什米爾問題沒有取得進展的情況下，美國很難進一步擴大援助。”[3](458?460)也就是說，印度只有滿足了有關條件之后，西方才會為它付出巨大的代價。

由于印巴固有的矛盾、分歧及巴基斯坦與中國的接近，印巴兩國在經過三輪談判后，在劃定邊境問題上仍然毫無進展，美國政府雖然不快，但依然沒有放棄努力，打算利用美國所有的影響力在下一輪談判開始之前強化介入力度，向他們提出克什米爾國際化自治等選擇方案，[3](508?509)以爭取問題的解決。然而印巴兩國日益增長的敵對情緒，雙方都不愿意在自己認為的原則問題上讓步，再加上印度對中巴關系改善的恐懼，最后印巴發表公報，宣告會談失敗。加爾布雷思垂頭傷氣地哀嘆說：“當一切結束時我們又回到了起點。”[9](509)

巴基斯坦與中國的親近及其對印巴和談的影響，使美國政府極為憤怒。而肯尼迪又沒有因巴基斯坦的反對而停止援印，致使美巴關系更加惡化，巴基斯坦加快了與中國改善關系的進程，從而威脅到美國的戰略利益，因而在國內外壓力之下，為修補美巴關系，肯尼迪一面遣使出訪巴基斯坦，一面試圖勸說尼赫魯重開克什米爾問題的談判，關于遣使訪巴的結果我們在上節已述，這里不再詳述。總之令美國很失望，那么印度狀況如何呢? 1963年8月16日，新任駐印大使切斯特·鮑爾斯向尼赫魯奉上肯尼迪的一封信。肯尼迪承諾繼續與印度討論軍事援印5年計劃，同時要求尼赫魯重開印巴克什米爾問題的談判。肯尼迪的步步施壓使印度領導人有一種替別人火中取栗的感覺，對美國的援助動機產生了很大的懷疑。尼赫魯內心并不愿徹底舍棄中立主義外衣，而且美國總是利用軍事援助，迫使其在克什米爾問題上與巴基斯坦和解，這是印度國內政治所不允許的。所以，在27日的回信中，尼赫魯在對美國緊急軍事援助表示感謝后斷然拒絕了肯尼迪的建議。他不無生氣地質問，為什么美國總是企圖把印度對中國的困難處境作為杠桿，來逼迫印度在克什米爾問題上作出讓步呢? 巴基斯坦曾公開支持中國對印度的進攻，巴基斯坦外長布托還多次倡議中巴簽署相互防御協定，這已危及到印巴關系，印度國內反巴情緒十分高漲，而此時美國卻逼印度妥協，那是印度人民和國會不可能接受的。任何一個總理這樣做，就會被趕下臺。與此同時，尼赫魯在人民院的演說中強調，克什米爾現狀的任何改變對克什米爾人民，對印巴兩國都將是一場災難。[3](663)鑒于巴基斯坦的立場，這實際上排除了談判解決的任何可能，表明了美國政府自中印沖突后努力促成的克什米爾談判的最后失敗。

由于挫敗感，此后肯尼迪沒有在南亞問題上實行較大的舉措。鮑爾斯自在印度上任起就致力于為期 5年的軍援協議談判。1963年10月底，美印達成臨時協議，美方承諾，在5年中美國每年向印度提供7，500萬美元的援助。肯尼迪在得到國務卿臘斯克和國防部長麥克納馬拉的支持后，擬訂在1963年11月26日召開國家安全會議最終決定這一事情。然而，不幸的是，在擬議中的會議召開的前四天，肯尼迪遇刺身亡。這意味著不僅擬好的協定要延期，而且需要根據新總統的觀點對印度的防務需要進行重新評估。約翰遜繼任總統后，派參謀長聯席會議主席馬克斯韋爾·泰勒(Maxwell Taylor)將軍前往印度對其防務需要進行重新評估。當泰勒的考察和評估報告出來后，美國政府并未對印度的防務需要立即作出反應。這主要是兩方面的原因：一方面，仍然考慮到巴基斯坦的重要性和美國在白沙瓦的軍事基地，美國政府對巴基斯坦的敵對反應感到憂慮，因而在對印防務需要上很難作出任何有意義的舉措。同時，來自國務院、國防部和國會的“巴基斯坦游說團”的連續不斷的壓力，也迫使新政府在對印度長期防御計劃的實際承諾上延遲。另一方面，當時許多分析家認為，印度還不足以使美國去認真對待，而它無論如何又是需要依賴別國幫助的。除了傾向美國外，它無處可去。因此美國根本沒有意識到延遲對印度的防務需要作出反應會帶來什么后果，更沒有預料到印度會在不久之后突然轉向蘇聯求助。直到1964年5月，美國政府的對印軍事援助計劃才姍姍出臺，但在原定5月28日白宮會議作出最后決定的前一天，尼赫魯總理又逝世。美國國防部和國務院立即建議將此事擱延，直到有機會時再予解決。到此時，印度政府在對美國的援助決定焦急地等待了18個月之后幻想破滅，因而感到非常失望。于是 1964年8月向蘇聯求助，并在兩周后從蘇聯得到了它想從美國所得到的一切。此前，印度向蘇聯的軍援請求屢次因美國反對而受挫，此后，蘇聯與印度開始建立牢固的聯系。無論對印度還是對蘇聯這都是一個重大的突破。[15](244)這是美國政策制定者始料未及的。

印度的突然轉向，戲劇般地結束了美國對印度所提出的大規模、長時期的軍援請求作出反應的曲折歷程。雖然此后美國仍然向印度提供適度的軍事援助直到1965年印巴第二次戰爭爆發才取消，但美印關系已遠遠不如中印邊界戰爭時期。這表明美國在中印邊界沖突后所改善的美印關系是短暫的，也宣告了其南亞戰略企圖的又一失敗。

四、美國“以印制華”戰略的流產

中印關系惡化后，美國向印度提供大量的經濟、軍事援助，其一個重要原因在于希望能夠達到“以印制華”的目的。這在肯尼迪政府政策決策者心中表現得尤其明顯。

“以印制華”戰略在一定程度上，是19世紀英國外交實踐和馬漢海權學說及麥金德地緣政治學說的繼承和發展。其要點是促成中國分裂，在西藏制造“獨立國家”或“緩沖國”，以此來遏制中國，牽制中國的發展，并以西藏為跳板，確保在中亞對蘇聯的遏制及戰略資源地區控制在美國及其盟國手里。從意識形態角度看，肯尼迪“以印制華”思想是東西方冷戰的必然產物。他在1959年曾說過：印度和中國在經濟和政治上為爭奪東方的領導權、爭取全亞洲的尊敬而進行的斗爭將決定亞洲的未來，美國希望印度在同中國的這場比賽中能夠獲勝，不然世界政治經濟發展的力量對比就會變得對美國不利。[16](402)肯尼迪掌權以來，美國的亞洲政策實際上是建立在兩個堡壘基礎之上：一個高度工業化的日本和一個巨大發達的南亞地區，尤其是印度。其對華新戰略的重要特征之一就是利用亞洲國家特別是印度和日本的合作來遏制中國，從而構筑一條從日本到印度洋半島的對華弧形包圍遏制圈。此外，肯尼迪還希望印度能夠繼續保持為除西方之外“世界最大的民主國家”。如果民主秩序能夠在一個發達的印度保存下來，它將成為所有非洲和亞洲國家的榜樣。可見，印度在肯尼迪的亞洲甚至全球冷戰政策中占有相當重要的地位。

肯尼迪非常清楚，盡管美國是世界頭號超級大國，但50年代的幾次經濟危機后美國國力已大不如從前。此外，歐洲、東南亞、拉丁美洲尚存許多緊要事情去處理。他認為“除美國直接對華遏制以外，另一控制中國向外擴張壓力的長期希望，在于發展出僅僅依靠美國軍事力量的亞洲權力平衡機制，而這只能由印度、巴基斯坦和日本來提供”。[3](83)為使印度外交朝有利于遏制中國的方向轉變，肯尼迪多次致信給尼赫魯，在滿足尼赫魯大國領導人虛榮心的同時，肯尼迪也向他暗示：印度應歸屬自由世界，美印在遏制中國問題上存在共同利益。

尼赫魯非常清楚肯尼迪更加親印，更加倚重印度來遏制中國，為了有效利用這種政策，他投肯尼迪所好，不遺余力地在各種場合下鼓噪“中國威脅”。1961年3月23日，尼赫魯對到訪的哈里曼說：“他深信赫魯曉夫并不想要戰爭，要不是中國阻撓，他早就想緩和緊張局勢了，中共的侵略意圖已處在極度膨脹的危險期。”[3](31)尼赫魯的鼓噪為印度贏得了更多的支持和援助。

中印邊界戰爭的爆發，肯尼迪等人都認為這是一個具有分水嶺意義的事件，如果美國處理得當，將最終能把印度爭取到美國為首的西方陣營中來，從而完成對華遏制的外交政策目標。所以盡管處理古巴導彈危機占去了大部分時間和精力，但這絲毫沒有削弱肯尼迪在南亞構筑對華遏止包圍圈的興趣和努力，因而當尼赫魯向西方求助時，美國立即作出響應。10月28日肯尼迪在給尼赫魯的一封私人信件開門見山地指出；“對你表示同情之時，我愿意為你提供幫助。”[17]不久，美國向印度空運了大規模援助物資，而且肯尼迪等人還在進一步討論美印長期軍事援助協議的可能性。美國官員認為，印度與中國的邊界爭端以及它對美國經濟援助的持續依賴，已經使其別無選擇地走上了與西方加強聯系的道路。

然而就在肯尼迪政府官員憧憬著“以印制華”，在南亞構筑對華遏制包圍圈即將實現的時候，中國的政策在一定程度上排除了印度倒向西方的可能，同時巴基斯坦在克什米爾問題上同印度矛盾依舊，它出于戰略考慮逐步改善了與中國的關系。這也使得美國夢想中的對華南亞包圍圈不攻自破。

肯尼迪遇刺后，副國務卿喬治·鮑爾給新總統的備忘錄對中印沖突前景發表了如下意見：“我們相信中共目前不會再次對印度采取進攻，但將來會怎樣就不能肯定了。”[3](708)從其上述話語中一方面可以體會到，他對“以印制華”政策并沒多少成效而流露出某種失望心理，另一方面，他實際上也是在暗示約翰遜，此項對華政策并沒有多大成功的把握。由于約翰遜繼任后把主要精力轉移到東南亞，對把南亞作為遏制中國重點地區的政策并沒有很強興趣，美印關系冷淡下來，特別是肯尼迪生前支持為期五年的對印內部軍援計劃最后胎死腹中，對美國越來越失望的印度轉而向蘇聯靠攏，這使得美國在中印邊界武裝沖突后希望和努力的結果是印巴分別對蘇聯和中國示好。這證明了肯尼迪政府以南亞為跳板遏制中國政策的徹底失敗。

注釋：

① 12月17日，美國公開承諾：“美利堅合眾國政府向巴基斯坦政府保證，如果我們的對印援助被錯誤地用于直接進攻另一個國家，美國將根據憲法賦予之權力，在聯合國內外采取一切適當的行動挫敗該侵略。”

[1] Remarks of kennedy to NSC·January 22, 1963·Box 314·National Security Files[Z]. Boston: Kennedy library.

[2] Sarvepalli Gopal. Jawaharlal Nehru: A biography[M].India:New Dehli,1979.

[3] U.S.Department of State. Foreign Relations of the United States(FRUS)·1961-1963·vol 19·South Asia[Z]. Washington D.C: U.S.Government Printing Office, 1996.

[4] 中共中央文獻室研究室.周恩來年譜(1946-1976)·中卷[M].北京: 中央文獻出版社, 1997.

[5] 內維爾·馬克斯維爾. 印度對華戰爭[M]. 上海: 生活?讀書?新知三聯書店出版社, 1971.

[6] Roger Hilsman. To Move a Nation: The Politics of Foreign Policy in the Administration of John F.Kennedy [M]. New York: Doubleday and Company, 1967.

[7] Zulfikar Ali Bhutto. The Myth of Independence [M]. London: Oxford U.P, 1969.

[8] Mohammed Ayub Khan. The Pakistan-American Alliance [J]. Foreign Affairs, 1964, 1964, (1): 149?152.

[9] John. K. Galbraith. Ambassador’s Journal: A Personal Account of the Kennedy Years [M]. New York: New American Library, 1969.

[10] Instructions for Mr Ball’s mission·Rusk to the Embassy in Pakistan·July 7，1963·Box123·President’s Office Files [Z]. Boston: Kennedy Library.

[11] Ayub to Kennedy·July26，1962·Box123·President’s Office Files[Z].Boston：Kennedy library.

[12] CIA Special Rebort·Pakistan’s Foreign Policy under ayub and Bhutto·April 16，1965·Box151·National Security Files[Z]. Texas: Lyndon B.Johnson Library.

[13] Zulfikar Ali Bhutto.The Myth of Independence [M]. London: Oxford, 1969.

[14] 西奧多·索倫森. 肯尼迪[M]. 上海: 上海譯文出版社, 1981.

[15] 切斯特·鮑爾斯. 鮑爾斯回憶錄[M]. 上海: 上海人民出版社, 1974.

[16] 阿瑟·施萊辛格. 一千天——約翰·菲·肯尼迪在白宮[M]. 上海:三聯書店, 1981.

[17] Kennedy to Nehru·October 28, 1962·Box 118·President’s Office Files[Z]. Boston:Kenndy Library.

The effect analysis of adjustment of USA South Asian security policy during Sino-Indian border conflict period

GUAN Yinfeng

(Neijiang Normal University, Neijiang 641112, China)

The China and India boundary conflict provided the new turning point for the American South Asia security policy adjustment. Compared with the previous. USA’s policy obviously favors India, and provides it with the large-scale economical military aid, trying to change Indian the foreign policy, so as to realize “containment to China with India”, and reconcilement between India and Pakistan, thus uniting together to undertake the Cold War responsibility. But USA’s conceptions were totally different from the result, India not only had not given up the neutralist foreign policy which it defended stubbornly, established the long-term safe relations with the USA, instead, it closed up to the Soviet Union, and the American strategy of “containment to China with India” collapsed itself. Specially USA’S allied country Pakistan closes up to its Cold War match China, symbolized the complete failure of American South Asia security policy.

China and India boundary conflict; USA South Asian security policy; The non-aligned policy; India-Pakistan peace talks; containment to China with India

book=16,ebook=111

D829

A

1672-3104(2010)02?0087?08

[編輯：顏關明]

2009?11?30

管銀鳳(1980?)，女，安徽宣城人，內江師范學院政法與歷史學院講師，主要研究方向：中國與亞太地區關系史.