談縣級種子管理站與農業執法大隊的職能

盛煥銀

（新沂市種子管理站，江蘇新沂 221400）

為貫徹國辦發【2006】40號（《關于推進種子管理體制改革加強市場監管的意見》）文件精神，全國各地相繼進行了種子管理體制改革，各級（包括縣級）農業行政主管部門紛紛成立了種子管理機構。而此前，縣級農業行政執法大隊已經存在。因此，在種子管理工作中可能存在著機構重疊、職能交叉、資源浪費、分工不明等問題。《中華人民共和國種子法》第三條和第四十四條第二款都明確了農業（林業）行政主管部門是法定的種子管理的主體，但是并沒有明確由種子管理站或農業行政執法大隊來具體負責種子管理工作。在實際工作中，究竟應由誰來管理種子？要回答這個問題，首先應該弄清楚種子管理站與農業行政執法大隊的職能分別是什么。

1 種子管理站的職能

國辦發【2006】40號文件要求：“各級種子管理機構要依法履行種子行政許可、行政處罰、行政管理等職責，加強對本行政區域內種子市場和種子質量的監管。”筆者認為，文中所說的“種子管理機構”顯然就是指種子體制改革后成立的種子管理站。也就是說，種子管理站具有種子行政許可、行政處罰、行政管理等職能。

《農作物種子質量監督抽查管理辦法》（農業部2005年第50號令）第三條指出，“農業行政主管部門委托的種子質量檢驗機構和（或）種子管理機構負責抽查樣品的扦樣工作，種子質量檢驗機構負責抽查樣品的檢驗工作。”而種子管理站往往既是種子管理機構，又是種子檢驗機構。所以，種子管理站顯然是農作物種子監督抽查的實施主體。

《農作物種子質量糾紛田間現場鑒定辦法》（農業部2003年第28號令）第三條明確規定：“現場鑒定由田間現場所在地縣級以上地方人民政府農業行政主管部門所屬的種子管理機構組織實施。”

綜上所述，筆者認為種子管理站的職能包括品種管理、質量管理、行政許可、行政處罰、行政監督、事故鑒定等內容。

2 農業行政執法大隊的職能

關于縣級農業行政執法大隊的職能，各地政府有不同的規定，職能范圍也不一樣。最少的職能也包括對種子、農藥、肥料、農膜等農業生產資料的管理以及對植物新品種、農業轉基因生物、無公害農產品的執法管理等。有的地方把職能范圍擴展到對林業、畜牧業、漁業等大農業的管理，包括獸藥（漁藥）、飼料及飼料添加劑、漁業資源保護、森林資源、野生動物資源、種畜禽保護等方面的行政執法工作。農政發[2008]2號《關于全面加強農業執法扎實推進綜合執法的意見》將“涉及農產品質量安全管理、農業投入品管理、動植物檢疫防疫監督、農業資源環境保護、農民權益保護、農業生產安全監管、農業生產經營主體管理、農業產業發展促進等方面的標準制定、質量監測、風險評估、行政許可、監督檢查、行政強制、行政處罰、信息公開、行政指導等”都列為農業執法的法定職責。可見，種子管理也是農業行政執法大隊的職能之一，但與其廣泛的職能范圍相比，種子管理只是其中很小的一部分。

3 二者的區別與聯系

縣級種子管理站和農業行政執法大隊都是縣級農業行政主管部門下設的管理機構，都代表農業主管部門行使管理職能，管理內容都包含“種子”這一特殊對象；但二者也有區別，不能相互取代。

3.1 管理范圍不同

如上文所述，前者（種子管理站）的管理范圍僅限于種子，而后者（農業行政執法大隊）管理的范圍非常廣泛。

3.2 管理的過程不同

僅就種子管理而言，前者的管理是一個過程管理，從品種準入開始，進行質量全程監控，偏重于種子生產環節，管理強調的是行政許可、確認和監督，對種子質量主要起到“前控”作用；后者則偏重于經營環節的管理，重點是對市場的管理，管理強調的是行政處罰和行政強制，起到“后控”的作用。

3.3 管理的效果不同

由于前者的管理是“前控”，一般不涉及處罰，而且不少地方的縣級種子管理站雖有執法權，但沒有處罰權，所以執法力度顯得“松軟”，沒有震懾力；后者注重行政處罰，有立竿見影的效果，所以威懾力較強。加之后者成立相對較早，對違法案件的處罰力度相對較大，執法影響較大。

4 整合資源，分工合作

如何充分發揮縣級種子管理站和農業行政執法大隊各自的優勢，合理分工與合作，切實搞好農資市場管理，筆者談以下幾點看法：

4.1 整合資源，綜合執法

農業部 《關于全面加強農業執法扎實推進綜合執法的意見》（農政發[2008]2號）指出：“要力爭三年內，在全國農業縣（市、區）全部實行綜合執法，實現行政處罰職能統一行使，執法人員統一管理，執法力量統一調度，執法文書統一規范，為農業執法工作的順利開展提供有力的組織保障。”“綜合的重點在縣級。”

農業部 《關于加強種子管理工作的意見》（農農發[2009]8號）要求，“確保2011年底前全國農業縣全部實行綜合執法。沒有成立綜合執法機構的縣，要在縣級種子管理機構的基礎上，成立農業執法大隊，實行一套人馬，兩塊牌子，并根據當地農業部門的職責范圍確定綜合執法機構的職能范圍，配備與新定職能范圍相適應的專業人員。”

4.2 優勢互補，合理分工

縣級農業部門是農業違法案件的基本管轄主體，承擔著絕大部分農業執法任務。目前，如果把種子管理工作任務全部交給執法大隊來完成，必然造成一方面管不了也管不好的局面；而另一方面，新成立的種子管理站對種子管理工作有著先天的優勢，管理人員大多來自原“三位一體”的國有種子公司，對種子生產、檢驗、經營、管理十分熟悉。如果將種子管理的主要職能從執法大隊中分離出來，既可以避免種子管理站與執法大隊在權利與責任面前推諉扯皮，又能防止二者工作重復或出現管理盲區。

種子管理工作的復雜性與重要性一直受到各級農業行政主管部門的高度重視，農政發[2008]2號文件要求，“綜合執法機構主要行使執法環節中的行政處罰權，行政許可、行業管理、檢驗檢測等仍由原專業管理機構承擔。”看來，除了行政處罰權之外，行政許可、品種管理、質量管理、市場監管、種子檢驗、事故鑒定等職能由種子管理站來行使也是順理成章的事。