草原監理體系建設重在提升“五種能力”

○農業部草原監理中心副主任 劉加文

今年的中央一號文件特別強調“加強草原監理體系建設，強化草原執法監督。”這既是對草原監理體系建設重要性、必要性的充分肯定，也是對草原監理體系履行執法監督職能的明確要求。我國草原監理體系是依據新修訂施行的《中華人民共和國草原法》（以下簡稱《草原法》），從2003年起逐步開始建立的，由于起步較晚，以及重視和支持力度不夠等原因，目前存在著機構不夠健全、隊伍力量薄弱、設施裝備匱乏、自身建設落后、執法環境不佳等突出問題，嚴重影響和制約了草原執法監督工作。當前，我國草原正處在由經濟效益為主向以生態建設為主轉變的重要歷史時期，草原監理體系肩負著保護草原資源、促進經濟社會發展的雙重使命，責任重大。加快草原監理體系建設步伐，必須圍繞薄弱環節，突出重點，加大力度，明確目標，把提升“五種能力”作為主攻方向。

一、提升監理執法能力

依法保護草原資源是監理體系的基本職責。當前，草原保護與利用的矛盾日趨突出，非法開墾草原、亂采濫挖草原野生植物資源、非法征占用草原、非法進行礦藏開采、非法買賣和流轉草原等案件呈多發態勢。全國每年僅查處的各類草原違法案件就有2萬余起，直接破壞草原植被近20萬公頃。切實做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究，有效遏制破壞草原的違法行為，是當前草原監理體系建設需要解決的首要問題。為此，必須重點抓好以下工作：

一是完善法律法規，解決有法可依的問題。推進出臺《草原法》配套法規及地方性草原法規；盡快在基本草原保護和草原植被恢復費征管的制度建設，以及對開墾草原等違法行為的具體量刑標準方面實現突破。

二是完善機構，解決有人執法的問題。要著重推進草原牧區、半農半牧區以及生態脆弱區、草原生態工程項目區草原監理體系建設，建立各級監理機構，理順管理體制，充實執法人員；爭取在“十二五”期間，凡是草原面積占土地面積20%以上的地區（占全國60%）和縣（占全國46%），均建立起專門的草原監理隊伍，實現草有所管；在管理體制上，逐步從合署辦公向機構獨立運行轉變，從純事業單位性質向“參公”或行政機構轉變。

三是加大投入，解決執法條件問題。加緊配備草原監理執法所必需的交通工具、通訊器材及其他執法取證裝備，改善辦公條件；將執法辦案、人員工資福利等經費全額納入各級財政預算，確保草原執法工作有效開展。

二、提升監測預警能力

監測預警是做好草原執法監督工作的重要基礎，其內涵是及時把握草原保護及利用的動態情況，做到底數清、情況明，提高預知、預防能力，掌握草原保護工作的主動權。

一是將執法關口前移。通過建立日常巡查制度、群眾監督舉報制度等方式，及時發現和掌握不合理利用草原以及破壞草原的隱患和問題，抓早、抓小、抓好，把隱患消除在萌芽狀態。

二是建立草原監測預警體系。通過科學規劃、合理布局、加大投入，爭取在“十二五”期間基本建成國家、省、地、縣各級草原監測預警體系，實現草原監測范圍的全覆蓋，實時把握草原資源、草原利用、草原建設、草原災害等動態數據，為科學決策和指導生產提供可靠依據。

三是提高監測工作水平。加強地面定位監測點建設，制訂完善地面調查及遙感數據分析等相關技術標準和規程；積極整合相關科研、教學、推廣單位的技術及設備等優勢力量，促進新技術、新成果在草原監測領域的轉化和應用；大力推進草原監測工作從突擊式向常態化轉變，從事后監測向事前預警與事后監測相結合轉變，從各自為戰向統一組織、分工協作轉變，從監測隊伍臨時性、業余化向職業化、專業化轉變。

三、提升應急反應能力

草原監理體系必須具備兩種應急反應能力，一種是對可能引發社會不穩定的突發事件的快速處置能力，另一種是對草原重大災害的應急處置能力。

草原違法案件以及草原糾紛，大多涉及農牧民的切身利益，若處理不好，很可能會激化矛盾，引發群體性事件或其他惡性事件。因此，要不斷加強監理隊伍政治思想教育和職業道德教育，樹立公正執法、文明執法、為民執法的職業道德風尚，認真對待群眾訴求，妥善處理每一件來信、來訪，防止工作失誤導致矛盾升級；要不斷提高監理執法人員做群眾工作的水平，善于通過宣傳、解釋、說服、疏導，引導農牧民以理性合法的形式表達利益訴求、解決利益矛盾、維護自身權益，最大限度地把矛盾糾紛化解在基層、把問題解決在當地，從源頭上預防群體性事件和惡性事件的發生。做好草原火災、雪災、蟲災、鼠災、旱災等災害應急處置是草原監理體系的一項重要工作。要貫徹預防為主的方針，加強對草原災害發生、發展規律的研究，把握各種草原災害的特點、分布、危害及有效預防和控制措施，做到心中有數，搞好重點防范、提前防范。

加快建立能落實、真管用的國家、省、地、縣各級草原災害應急處置預案，健全統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急機制，明確職責任務，提高應急反應效能。切實加強防災減災物資儲備，重視基礎設施和專門力量建設，強化實戰演練，增強實戰能力。

四、提升服務指導能力

開展草原保護建設的同時，必須統籌兼顧草原的合理開發利用，從而實現生態效益、經濟效益、社會效益的協調發展。科學、合理地利用草原，是草原保護最基本、最有效的措施。因此，指導農牧民及其他草原利用者，合理組織草原畜牧業生產，合理開發利用草原資源，為他們提供必要的政策與技術服務，是草原監理部門的重要責任，也是做好執法監督工作的必要保證。

一是搞好政策服務。要根據部分農牧民、機關、廠礦不熟悉國家草原保護政策，不了解《草原法》相關規定的情況，比如，有的單位征占用草原時不主動向草原管理部門提出申請，有的部門拋開草原管理部門不按程序審批，有的地方將草原隨意劃為林地等，有針對性地登門、進廠、入戶開展政策、法規宣傳，講解政策規定，介紹法規條文，提高社會各界知法、守法、懂法、用法的水平。

二是搞好技術指導。根據草畜平衡、禁牧休牧輪牧等制度的需要，幫助農牧民合理測算草原載畜能力，科學設計禁牧休牧輪牧草原的利用計劃；根據退牧還草的需要，積極指導農牧民搞好人工飼草地建設，推廣良種牧草種植技術及飼草收獲、加工、儲藏技術；根據畜牧業上水平的需要，大力推廣家畜良種，積極引導發展舍飼圈養及標準化生產，促進家畜出欄，提高草原畜牧業生產效益。

五、提升宣傳引導能力

草原保護建設離不開良好的社會環境。只有在全社會真正形成愛草、重草的氛圍，樹立起“植綠、護綠、愛綠”的文明風尚，草原執法監督工作才有堅實的基礎。因此，草原監理部門在推進業務工作的同時，必須把宣傳工作放在突出位置，不斷提高正確把握輿情、主動引導輿論的本領。

一是突出宣傳重點。草原宣傳必須緊跟形勢，服務大局，瞄準國家發展的大方向及社會關注的熱點，從戰略高度上進行謀劃。要針對生態文明建設的需要，大力宣傳草原在維護國家生態安全，應對全球氣候變化中不可替代的重要作用；針對農業發展和農牧民增收問題，積極宣傳草原保護建設既是“三農”的重要組成部分，更是“三農”工作的重點和難點，關系到我國經濟社會發展的全局；針對糧食安全問題，大力宣傳以草促糧、藏糧于草、發展草地農業的積極作用，消除社會偏見。

二是創新宣傳方式。要配備熱愛宣傳、善于開拓、擅長策劃創意的得力人員主抓宣傳；充分挖掘各種宣傳資源和手段，力求做到電視里有影像、廣播里有聲音、報刊上有文章、網絡里有報道、鄉村里有專欄、道路邊有口號、草原上有碑牌、農牧民手上有本本；堅持媒體宣傳與現場宣傳相結合，專業媒體與大眾媒體相結合，廣泛宣傳與重點宣傳相結合，自己宣傳與各界人士共同參與相結合，灌輸式宣傳與典型示范式宣傳相結合，力求貼近實際、貼近生活、貼近群眾，不斷增強草原宣傳的吸引力、影響力、感染力。

三是探討草原發展重大理論問題。重視對關系草原發展的宏觀問題、根本性問題和前瞻性問題的研究，總結發展經驗，分析深層次問題和矛盾，描繪發展的前景，提出發展思路及對策，以此作為草原宣傳工作的基礎，吸引社會的關注，形成大眾的共識，更好地促進草原監理事業的發展，為保障草原生態安全、推進草原地區經濟社會進步作出積極的貢獻。