三門峽市發展民營水保的成效與思考

李清君

(三門峽市水利局,河南三門峽 472000)

三門峽市位于豫西丘陵山區,地處黃土高原邊緣地帶,是黃河流域水土流失嚴重的區域之一。全市土地總面積 10 496 km2,其中水土流失面積 5 474.5 km2,共有耕地 16.3萬 hm2,荒山、荒坡、荒溝、荒灘面積達 18.4萬 hm2。 1996年以來,三門峽市采取放寬政策、獎勵引導等多種措施,吸引社會資金投資水保,走出了一條全民治理“四荒”的民營水保成功之路。截至目前,全市民營水保投入資金超過 4億元,實現轉制荒山、荒坡面積 16.9萬 hm2;參與開發治理的有 21 039戶,其中開發治理面積在 20hm2以上的大戶有 896戶,累計完成治理面積 13.7萬hm2,初步形成了集休閑旅游景區、綜合經營養殖場、農家飯店等于一體的多種經營模式;先后引進和推廣了杜仲、銀杏、黑核桃等多個名優新品種,取得了良好的經濟效益、生態效益和社會效益。

1 民營水保取得的成效

(1)經濟效益顯著。據統計,在我市已初步治理的 13.7萬hm2荒地中,包括栽植的經濟林 3.9萬 hm2、喬木林 8.2萬 hm2。進入盛果期后,按經濟林 7 500元/(hm2?a)、喬木林1 500元/(hm2?a)收益計算,每年可為我市創造經濟效益 4億多元,加上旅游、餐飲等第三產業收入,每年的總效益將超過 5億元。以湖濱區高廟鄉侯村民營水保大戶辛愛國為例,2003年,他投資 30余萬元打壩造地,治理荒溝 20hm2,栽植速生楊 2.2萬株,如今他承包的荒溝價值已超過160多萬元。

(2)優化農業結構。受歷史、交通和信息等因素的制約,長期以來,三門峽市農業種植結構單一,開展荒地資源經營權轉制后農業種植業結構得到了快速調整。義馬東區辦事處石佛村農民孫忠貴致富后承包了本村的荒山、荒溝 120 hm2,并先后投入資金 850萬元,完成坡改梯 50 hm2,配套栽植速生楊 45 hm2、柿子和大櫻桃等 23 hm2,養殖肉牛 100頭,同時依托荒山資源,建成了紅星壓縮板廠,年生產壓縮板材 26.28萬m2。據不完全統計,全市已建成依托荒山、荒坡資源成立的生態旅游開發有限公司、綜合經營養殖場、休閑娛樂場、農家飯店等 100多家,帶動了旅游、垂釣、餐飲、苗木生產、林業生產及加工等相關產業的發展,優化了全市農業產業結構。

(3)增加農民收入。通過購買或承包的形式,全市已有 2萬多戶農戶參與了荒山、荒坡治理。同時,民營大戶在荒山開發過程中還雇用了大量農村剩余勞動力,荒山、荒坡開發已成為我市農民增收的新領域。澠池縣果園鄉太平莊民營水保大戶張志軍,2006年初與本村簽訂了 53 hm2荒山 30年的租賃合同,通過村委向租賃荒山涉及到的42戶 267名農民補償 25元/(人?a),雇用了本村 22名農民,經過兩年的努力共建成桑園40hm2、雞舍 200 m2,逐步將荒山變成了綠洲。 2008年,張志軍養蠶、養土雞的總收入已達到 18萬元,成為了帶領全村致富的先進典型。在他的帶動下,太平莊及周邊 300余戶群眾開始種桑養蠶和養殖土雞,張志軍免費給農戶提供桑苗,并以每公頃不低于 15 000元的價格回收桑葉,解決了農戶的后顧之憂,僅此一項參與農戶人均可增收3 500元/a。

(4)改善生態環境。三門峽市嚴重的水土流失狀況不僅加劇了部分村民的貧困程度,而且使得生態環境日益惡化。近年來,我市通過鼓勵、引導社會力量建設和諧生態,遏制了水土流失的發生和蔓延,形成了千家萬戶治理千溝萬壑的良好態勢。持續的荒山、荒溝治理,使全市植被覆蓋率得到明顯提高,從而使水土流失得到有效防治、生態環境得到顯著改善。以靈寶民營水保典型羅眼科為例,他開發的3 000 hm2杜仲基地,經過十幾年的發展已由原來的荒山坡變成了現在的綠樹林,絕跡多年的野生鹿出現了,野豬、獾等也多了起來,園區內空氣中的負氧離子含量達到 2萬個/cm3,比三門峽市區高出 10倍以上,在發展杜仲種植的同時,還初步形成了休閑娛樂的天然氧吧。統計結果表明:全市通過民營大戶治理增加的林草面積超過 13.3萬 hm2,每年減少土壤流失 400萬t以上、多蓄積雨水 3 000萬m3,民營水保已成為生態建設的一支重要力量。

2 關于民營水保存在問題的思考

在國家投入較少的情況下,我市積極探索荒山、荒坡治理的組織形式和治理模式,不斷創新建管機制,依靠行政推動、政策調動、典型帶動、宣傳發動等引導了一批大戶投資水土保持和生態建設,并取得了初步成效。由于自然條件差異較大和政策法規的不配套,民營水保在推進過程中還是出現了一些這樣那樣的問題。

(1)小戶管理粗放,大戶熱情降低。對民營水保實施情況進行調查發現:不少小型民營戶由于承包、租賃面積較少,沒有對分配的荒山、荒坡進行管理開發,而是放任自流;加上近年來農村外出務工人員增加、勞動力工資上漲和新的致富門路增多的現實狀況,使原來轟轟烈烈、千家萬戶爭相承包治理千溝萬壑的局面已經很少見到,只有在立地條件較好、距城市較近的區域內還有新的開發戶出現。

(2)政府及業務部門的服務意識有所降溫。隨著經濟的飛速發展,各級政府及業務部門都把精力放到優化經濟環境、為企業提供服務上了,民營水保戶在生態環境治理中出現的許多問題得不到及時解決,各類形式的宣傳少了,年度檢查、經驗交流會、表彰會少了,好的經驗、技術、方法也沒有得到及時推廣。

(3)缺乏專項扶持經費。國家沒有設立扶持民營水保大戶的專項經費,例如本該由國家或集體支付的水、電、路等基礎設施的投入費用,現在還是由開發戶來承擔,影響了開發戶治理的積極性。

(4)資金短缺現象嚴重。由于生態建設投入大、周期長、見效慢,開發戶在投資過程中一旦出現資金短缺,特別是對于攤子較大的開發戶,往往會形成欲棄不能、欲干無力的局面。部分開發戶由于沒有后續資金,開發治理的成果得不到有效管理,導致出現返荒現象。

(5)低層次開發,低水平治理,粗放式經營。(6)圈占資源,占而不治等。

3 發展民營水保的建議

(1)進一步解放思想,完善配套政策。我市民營水保之所以能夠持續健康有序發展,關鍵的一條就是政府和管理部門堅持思想解放、政策優惠的方針不動搖。1998—1999年,在民營水保啟動階段,面對光禿禿的荒山、荒坡,有些地方在限期開發的前提下實行了零轉讓;對于個別立地條件差的荒地,在工程措施的投入上鼓勵由集體無條件承擔;還有個別荒地實施了由集體初步治理后再進行零轉讓。市政府在 3年內兩次出臺文件為荒山、荒坡資源開發制定多條優惠政策,轉讓期限可以達到 70年,明確了誰承包、誰治理、誰受益,同時在轉讓過程中還減免了相關費稅。市財政每年還拿出 30萬 ～50萬元,對治理效果顯著的地區或開發戶以市委、市政府的名義進行表彰、獎勵。針對目前出現的新情況,在堅持過去成功經驗的基礎上,還需要政府出臺更多優惠政策,如規定民營水保大戶可優先享受退耕還林還草政策;民營水保大戶開發治理后的耕地用于發展糧食生產的,納入農民種糧補貼范圍;對符合條件的民營水保大戶,幫助注冊成立有關法人公司。同時,還應在資金扶持和水、電、路等配套設施建設上給予更多幫助。

(2)領導重視,注重效益。全市已連續 10年召開“四荒”開發典型表彰大會,前后表彰獎勵民營水保大戶 140位,其中有20位還曾在市政府召開的有關會議上作為先進典型發言,并受到市委、市政府領導的表揚鼓勵。

為實現民營水保大戶的良性發展,根本的是要在國家得到生態效益的同時,讓經營者得到經濟效益。澠池縣民營水保典型張志文在 2002年承包了南村鄉 73.3 hm2荒山,他先后投資40多萬元,栽植石榴 5 000余株、柿子 2 000余株、柏樹 5萬株、刺槐 2萬株,2008年收入近 20萬元。預計 3年后,他當初承包的荒山可形成年產值超過 100萬元的林果基地,可觀的效益使得張志文對荒山資源開發充滿了信心。

(3)扶持大戶搞開發,發展規模經營。在引導民營水保發展上,要充分發揮政府的助推作用,力爭達到“四兩撥千斤”的效果。陜縣民營水保大戶趙躍文曾為提升果樹種植品種缺乏灌溉資金而犯愁,縣水利局獲悉情況后,積極幫助其爭取了 90萬元節水灌溉資金。在政府的幫助下,趙躍文前后投資 1 300多萬元,累計承包荒山 200 hm2,修建梯田 106.7 hm2、水平帶十幾萬米,栽植果樹 15.5萬株,還配套建設小型水庫 1座、提灌站1處,鋪設灌溉管道 27.8萬 m,將昔日的荒山建成了三門峽市水土保持科技示范園。2008年,趙躍文的園區收入達到 300多萬元,慕名來參觀學習的人絡繹不絕,成了帶領全市果品生產向高技術含量、高附加值、高效益方向發展的領頭人。

引導民營水保大戶發展適度規模經營。據調查統計:我市經營面積 20 hm2以上的民營水保大戶 85%以上治理效果較好,特別是承包規模在 70hm2左右的大戶,由于投入精力多、產品集中度高,經濟效益普遍較一家一戶分散管理明顯。但是與此同時,開發規模過大、后期投入跟不上,很容易造成資金鏈的斷裂。因此,鼓勵民營水保也要量力而行,適度發展規模經營,一般的情況是公司經營者以 35～70 hm2為宜,個體經營者開發20～35hm2較為理想。

(4)建立完善的流轉市場,加快資源流轉步伐。我市 18.4萬hm2的荒山和荒溝經過長期治理已成為一筆巨大的社會財富,但由于流轉渠道還不通暢,個別開發戶看不到財富的增值保值效果,容易產生動搖;一些開發戶由于長期不能將開發成果變現,出現了資金鏈的斷裂,制約了開發的良性發展。要積極創造條件讓民營水保大戶的資源保值增值,增強開發信心,鼓勵有條件的地方發展專業大戶、家庭農場,積極盤活資源。

目前,我市民營水保的經營方式依然粗放,還存在資金短缺、效益不高等問題。要實現民營水保的更大突破,就應該切實保障民營水保大戶的權益,尊重開發者意愿,著力解決開發者最關心、最直接、最現實的利益問題,只有這樣才能促進民營水保工作邁上新的臺階。