提高煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評有效性的對策＊

耿海清陳 帆王青春

(1.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心,北京市朝陽區(qū),100012; 2.南京農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境科學學院,江蘇省南京市,210095)

★經(jīng)濟管理 ★

提高煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評有效性的對策＊

耿海清1陳 帆1王青春2

(1.環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心,北京市朝陽區(qū),100012; 2.南京農(nóng)業(yè)大學資源與環(huán)境科學學院,江蘇省南京市,210095)

認為我國煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評在管理上存在嚴重的職責錯位,規(guī)劃編制及審批內(nèi)容難以適合形勢需要,環(huán)評文件編制及審查存在諸多不足,規(guī)劃環(huán)評成果的實施缺乏機制保障,以及規(guī)劃環(huán)評的編制缺乏規(guī)范等問題。相應地,提出了通過立法和機構(gòu)改革理順規(guī)劃環(huán)評的權(quán)責關(guān)系,改革規(guī)劃編制和審批方式,嚴格礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評審查管理,建立礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評實施保障機制,加強評價規(guī)范和技術(shù)方法研究,以提高規(guī)劃環(huán)評的有效性。

煤炭礦區(qū) 規(guī)劃環(huán)評 問題 對策

AbstractThe SEA(Strategic Environmental Assessment)of overall coal mine district plan has a big progress in recent years.But there are still many problems which mainly focus on following aspects. 1)the management responsibilities are dislocated;2)the preparation of plan and the approval content can’t meet the requirement under current situation;3)the preparation of SEA report and the review process call for further improvement;4)the implementation of SEA conclusion calls for a supporting mechanism;5)the preparation of SEA lacks guidelines.In order to improve the validity of SEA,there are several aspects need to pay more attention.1)to clear all stakeholders’power and responsibility according to relevant legislation and institutional reform;2)to improve quality of SEA preparations and approval;3) to make the review of SEA report more strict;4)to establish supporting mechanism for the implementation of SEA;5)to issue more guidelines for SEA of coal mine district and to enhance the study of relative technologies and methods.

Key wordscoal mine area,Strategic Environmental Assessment,problem,countermeasures

根據(jù)《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求,煤炭礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃需要編制環(huán)境影響報告書。然而,在2003年9月《環(huán)評法》開始正式實施之時,我國即出現(xiàn)了新一輪前所未有的煤礦建設高潮,煤礦建設項目環(huán)評一度成為重點,加之規(guī)劃環(huán)評剛剛開展,各方面條件還不成熟,一時難以全面推進。因此,2006年之前,我國煤炭礦區(qū)的規(guī)劃環(huán)評工作基本沒有開展起來。從2007年開始,國家意識到新建煤礦項目的集中建設可能會導致產(chǎn)能過剩,逐漸通過產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保政策等加強了對煤炭行業(yè)的宏觀管理。在此背景下,煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評得到了較快發(fā)展,煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評的數(shù)量迅速增加。2006-2008年,環(huán)境保護部共受理各類規(guī)劃環(huán)評報告書122部,其中煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評報告書就達43部,占35%。由此可見,與其他行業(yè)和領(lǐng)域相比,煤炭礦區(qū)的規(guī)劃環(huán)評工作已經(jīng)步入正軌。因此,對煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評中存在的問題進行分析、總結(jié)和歸納,不僅有利于更好地完善此項工作,同時也可以為其他行業(yè)和領(lǐng)域規(guī)劃環(huán)評的開展提供借鑒。

1 煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評管理中的主要問題

1.1 管理上存在嚴重的職責錯位

為推動煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)評工作的開展,促進煤炭資源有序開發(fā),原國家環(huán)境保護總局 (現(xiàn)為環(huán)保部)于2006年11月6日發(fā)布了《國家環(huán)境保護總局辦公廳關(guān)于加強煤炭礦區(qū)總體規(guī)劃和煤礦建設項目環(huán)境影響評價工作的通知》 (環(huán)辦〔2006〕129號),強調(diào)煤礦建設項目應當符合經(jīng)批準的礦區(qū)總體規(guī)劃及規(guī)劃環(huán)評要求;未進行環(huán)境影響評價的礦區(qū)總體規(guī)劃所包含的煤礦建設項目,環(huán)保部門不予受理和審批其環(huán)境影響評價文件。該通知下發(fā)后,煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評報告書的數(shù)量顯著增加。根據(jù)《環(huán)評法》的規(guī)定,規(guī)劃環(huán)評應由組織編制規(guī)劃的部門開展。國家規(guī)劃礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃均由省級發(fā)展改革委組織編制,國家發(fā)展改革委審批,因此,國家規(guī)劃礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響評價文件的編制,也應該由省級發(fā)展改革委來組織開展。但從實際情況來看,只有內(nèi)蒙、四川等少數(shù)省區(qū)符合上述要求。其他絕大多數(shù)礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃環(huán)境影響報告書都是由建設項目環(huán)保審批受到限制的各大能源集團組織編制的。2006-2008年間,由建設單位委托編制的環(huán)評報告書數(shù)量達25部,所占比例超過一半。由省級發(fā)展改革委委托編制的僅有12部。除此之外,還有縣級政府委托、工業(yè)園區(qū)委托等不符合法規(guī)要求的操作模式。由于規(guī)劃環(huán)評是對規(guī)劃編制和審批部門權(quán)力的一種制約,發(fā)改委系統(tǒng)對此采取消極態(tài)度不難理解,但由其他主體越俎代庖,也難以起到規(guī)劃環(huán)評的應有作用。即使是由省級發(fā)展改革委委托編制的環(huán)評報告書,也往往帶有敷衍了事的性質(zhì)。例如,內(nèi)蒙古自治區(qū)發(fā)展改革委委托編制的《鄂爾多斯準格爾礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)境影響報告書》,委托時間為2007年4月24日,委托函中明確要求報告書在5月20日之前完成,在如此短的時間內(nèi)根本不可能開展系統(tǒng)和深入的評價,也難以得出科學的結(jié)論,顯然僅僅是為了滿足行政程序需要而作出的應付。再如《山西晉北煤炭基地河保偏礦區(qū)總體規(guī)劃環(huán)境影響報告書》,按照《環(huán)評法》的規(guī)定,應該由山西省發(fā)展改革委委托編制,但實際上卻是由忻州市發(fā)改委委托編制的。委托時間為2007年4月,委托函明確要求環(huán)評編制費用由山西王家?guī)X煤業(yè)有限公司負責解決。該報告書僅用時3個月,編制質(zhì)量可想而知,顯然是在單純?yōu)闃I(yè)主服務。類似的例子非常之多,說明煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作還未引起投資主管部門的充分重視。

1.2 規(guī)劃編制及審批內(nèi)容難以適合形勢需要

《國家核準煤炭規(guī)劃礦區(qū)目錄》(2007年本)中包含的煤炭礦區(qū),是國家開發(fā)建設的重點區(qū)域。這些礦區(qū)的總體開發(fā)規(guī)劃,均由省級發(fā)展改革委組織編制,報請國家發(fā)展改革委審批。從目前來看,礦區(qū)總體規(guī)劃內(nèi)容主要包括礦區(qū)范圍、資源條件、井田劃分、開采方式和煤炭洗選等幾個方面,關(guān)于火電、煤化工、交通運輸及資源綜合利用產(chǎn)業(yè)等方面的內(nèi)容極為簡略。國家發(fā)展改革委的批復文件,是對總體規(guī)劃的確認,但涉及的內(nèi)容更少,往往只包括礦區(qū)范圍、井田劃分和生產(chǎn)規(guī)模3項,對于其他建設內(nèi)容并沒有實質(zhì)性要求。受礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃內(nèi)容的局限,規(guī)劃環(huán)評報告難以對電力、煤化工、交通等建設內(nèi)容作出深入分析,評價范圍也難以把握。即使對上述內(nèi)容作出評價并提出調(diào)整意見,發(fā)展改革委的批復文件也不涉及此項內(nèi)容,這直接影響到了環(huán)評的有效性。事實上,在這一輪煤礦建設高潮中,煤、電、化工一體化開發(fā)是一個非常鮮明的特征。與此相適應,環(huán)境影響評價也應該立足于區(qū)域進行綜合評價,但目前的規(guī)劃編制和審批方式難以滿足這一要求。此外,許多礦區(qū)存在邊勘探、邊設計、邊報批的現(xiàn)象,僅有個別礦井達到詳查才編制礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃,致使規(guī)劃建設范圍難以覆蓋整個礦區(qū),增加了規(guī)劃的不確定性,也給環(huán)評造成困難。還有相當部分礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評,是在礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃早已得到國家發(fā)展改革委批準的情況下補做的,評價結(jié)論無法納入總體規(guī)劃,更難以發(fā)揮作用。因此,目前的規(guī)劃編制和審批方式,客觀上是不利于礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作的。

1.3 環(huán)評文件編制領(lǐng)域存在諸多不足

從目前來看,從事過國家級煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評文件編寫的環(huán)評單位共有15家,但70%以上集中在原煤炭系統(tǒng)的設計院或研究院。這些單位由于專業(yè)技術(shù)能力強、行業(yè)資料多、與業(yè)主單位關(guān)系密切,并且熟悉國家的管理程序,在環(huán)評市場上已經(jīng)占有較大份額。但從另一方面來講,濃厚的行業(yè)背景,客觀上也限制了這些單位在思路、方法等方面的創(chuàng)新,其環(huán)評報告已經(jīng)形成了某種定式,并且?guī)в袕娏业慕ㄔO項目環(huán)評色彩。例如,大多數(shù)礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評報告書在章節(jié)設置、評價思路和技術(shù)方法上與建設項目環(huán)評雷同,規(guī)劃環(huán)評的綜合性、宏觀性、前瞻性特點不突出。此外,受多方面條件制約,評審礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評的專家范圍更小,基本局限在煤炭系統(tǒng)幾個環(huán)評單位的負責人中間。這種狀況對于規(guī)劃環(huán)評的發(fā)展極為不利,不僅難以推陳出新,反而進一步確立了上述單位在這一領(lǐng)域的壟斷地位。此外,目前的規(guī)劃環(huán)評一般都是由企業(yè)出資委托,且評價費用的支付與報告是否能夠通過評審,甚至能否拿到批文直接掛鉤。因此,環(huán)評單位為企業(yè)開脫責任的狀況也很普遍,難以在礦區(qū)開發(fā)規(guī)模、開發(fā)時序等關(guān)鍵問題上提出實質(zhì)性調(diào)整意見。環(huán)評質(zhì)量的低下,更難以使發(fā)改委系統(tǒng)重視環(huán)保部門的意見,甚至會影響規(guī)劃環(huán)評制度的形象。

1.4 規(guī)劃環(huán)評成果的實施缺乏機制保障

礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評的主要目的,在于以資源環(huán)境承載能力為依據(jù),對規(guī)劃中的井田劃分、開發(fā)時序、下游產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出調(diào)整意見,對可能產(chǎn)生的環(huán)境影響,提出生態(tài)恢復、污染防治、廢棄物綜合利用等方面的對策措施,從而起到指導礦區(qū)開發(fā)和項目建設的作用。然而,從實際情況來看,由于缺乏相應的配套保障機制,規(guī)劃環(huán)評成果難以真正落實。對于煤炭開發(fā)來說,由地表沉陷或挖損帶來的生態(tài)影響非常突出,也是規(guī)劃環(huán)評的重點所在。但礦區(qū)生態(tài)恢復規(guī)劃的實現(xiàn),需要生態(tài)補償機制作保障,而我國至今還沒有建立起具有強制約束力的生態(tài)補償機制。目前各個地區(qū)和礦業(yè)集團的生態(tài)補償模式千差萬別,并且主要是企業(yè)的自覺行為,并沒有相應的法律約束。其次,同一礦區(qū)經(jīng)常存在多個開發(fā)主體,往往各自為政,客觀上給煤矸石、礦井水等廢棄物的綜合利用帶來困難,目前也缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)和機制。此外,在上百平方公里的空間范圍內(nèi)進行煤、電、化工、交通等項內(nèi)容的綜合開發(fā),事實上需要區(qū)域空間結(jié)構(gòu)的重新規(guī)劃和調(diào)整,因此,將搬遷安置等社會問題與環(huán)境保護結(jié)合起來統(tǒng)一整治是非常必要的,但此項工作一直沒有引起足夠的重視,也缺乏相關(guān)部門的統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

1.5 規(guī)劃環(huán)評的編制缺乏規(guī)范

由于我國規(guī)劃環(huán)評開展的時間較短,可資借鑒的經(jīng)驗較少,各個領(lǐng)域、各個行業(yè)普遍沒有建立起相應的技術(shù)規(guī)范。煤炭行業(yè)雖然已經(jīng)編制完成了規(guī)劃環(huán)境影響評價導則,但仍然難以對規(guī)劃編制中存在的主要問題進行統(tǒng)一。從已經(jīng)完成的煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評報告書的編制情況來看,主要存在如下幾個方面的問題。首先,許多環(huán)評單位不進行現(xiàn)狀監(jiān)測,完全引用歷史資料,難以反映環(huán)境現(xiàn)狀;其次,由于礦區(qū)總體開發(fā)規(guī)劃涉及的電力、煤化工、交通等方面的內(nèi)容較少,評價單位對于下游產(chǎn)業(yè)、配套產(chǎn)業(yè)及關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的連帶和累積影響評價深度難以把握;第三,作為規(guī)劃環(huán)評的核心內(nèi)容,受資料不足、理論方法不成熟等因素影響,資源環(huán)境承載能力分析過于膚淺;第四,規(guī)劃環(huán)評與項目環(huán)評的銜接關(guān)系尚未理清,哪些問題是需要規(guī)劃環(huán)評解決的,哪些問題是需要項目環(huán)評解決的,對此并沒有一個明確的說法,規(guī)劃環(huán)評的一些結(jié)論也難以真正對項目建設起到約束作用;第五,編制模式與項目環(huán)評雷同,采用水、氣、聲、渣、生態(tài)逐一評價的方式,缺乏國外規(guī)劃環(huán)評廣泛采用的多方案比選和情景分析。由于缺乏規(guī)范,在資源環(huán)境承載力評價、地下水影響評價、社會影響評價等方面沒有達成共識,導致不同審查專家對同一問題的意見經(jīng)常大相徑庭,使環(huán)評單位無所適從。

2 提高煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評有效性的對策建議

2.1 通過立法和機構(gòu)改革理順規(guī)劃環(huán)評的權(quán)責關(guān)系

從國外戰(zhàn)略環(huán)評的開展情況來看,一般都非常強調(diào)公眾和社會參與,通過搭建討論平臺,廣泛采納各方面的合理建議,協(xié)調(diào)不同團體的利益沖突,最終促進社會、經(jīng)濟和環(huán)境效益的有機統(tǒng)一。因此,規(guī)劃環(huán)評的有效開展,需要一個能夠協(xié)調(diào)相關(guān)利益主體的強力部門。從我國的實際情況來看,一方面是規(guī)劃環(huán)評開展的時間較晚,相關(guān)部門還需要一個逐漸熟悉和接受的過程;規(guī)劃環(huán)評客觀上對國家發(fā)展改革委、國土資源部、住房和社會保障部、交通部等強勢部門形成制約,而目前的法律并沒有賦予實際推動此項工作的環(huán)境保護部更多權(quán)力,這些骨干性規(guī)劃的審批部門有的采取不合作,甚至抵制的態(tài)度,使規(guī)劃環(huán)評的執(zhí)行率和有效性大打折扣。與其他領(lǐng)域相比,雖然煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評工作已經(jīng)大大超前,但仍未引起國家發(fā)展改革委的足夠重視。要改變這一局面,要么通過立法來增強環(huán)保部門的權(quán)力,要么設立級別高于各個部委的規(guī)劃環(huán)評管理機構(gòu),只有這樣,規(guī)劃環(huán)評管理部門才能真正起到有效協(xié)調(diào)各方利益的作用,規(guī)劃環(huán)評的作用才能真正發(fā)揮出來。

2.2 改革規(guī)劃編制和審批方式

煤、電、化工一體化發(fā)展,是這一輪煤礦建設高潮中的突出特點,也在客觀上為礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評的開展提供了契機。然而,管理體制上的條塊分割,使得礦區(qū)煤炭開發(fā)規(guī)劃、電力規(guī)劃、煤化工規(guī)劃及交通規(guī)劃等彼此獨立,難以統(tǒng)一作出評價。事實上,這些規(guī)劃之間的關(guān)系非常密切,如果下游產(chǎn)業(yè)和運力沒有保障,煤炭開發(fā)規(guī)模也存在很大的不確定性。此外,礦區(qū)規(guī)劃的配套產(chǎn)業(yè)和煤矸石電廠、矸石磚廠等資源綜合利用產(chǎn)業(yè),如果不符合當?shù)氐碾娏σ?guī)劃和節(jié)能減排要求,最終在項目審批中也難以通過。因此,根據(jù)目前的情況,國家應考慮由省級發(fā)展改革委牽頭,編制包括煤炭開發(fā)、火電、煤化工、交通、資源綜合利用甚至居民搬遷安置等內(nèi)容在內(nèi)的綜合性區(qū)域開發(fā)規(guī)劃。在規(guī)劃編制完成后,要嚴格按照環(huán)評法的要求編制規(guī)劃環(huán)境影響報告書。針對這一綜合性規(guī)劃開展規(guī)劃環(huán)評,無疑會更加科學和有效。規(guī)劃文本一旦確定,審批部門就應該對相關(guān)產(chǎn)業(yè),特別是資源綜合利用產(chǎn)業(yè)進行確認,并簡化審批手續(xù),使其能夠得到貫徹實施。

2.3 嚴格礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評審查管理

礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評本應由省級發(fā)展改革委組織編制,但在很多情況下是由企業(yè)出資委托,且編制費用的撥付與能否拿到主管部門的審查意見直接掛鉤,這種操作模式使得環(huán)評單位難以站在客觀、公正的立場上進行評價。在這種情況下,嚴格審查管理,幾乎是提高報告書編制質(zhì)量的唯一途徑。因此,可考慮在技術(shù)層面上作如下處理。第一,嚴把審查關(guān),對于環(huán)評態(tài)度不認真、環(huán)評文件質(zhì)量低劣的環(huán)評單位,應要求其重新編制;第二,擴大礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評審查的專家隊伍,增加專家數(shù)量和專業(yè)領(lǐng)域,使審查更加客觀、公正、全面,并真正起到各方利益博弈平臺的作用;第三,擴大礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評編制單位的范圍,鼓勵綜合性和研究性單位的參與,以起到百家爭鳴、百花齊放的效果;第四,鑒于規(guī)劃環(huán)評工作的復雜性較高,環(huán)評單位應考慮在編制完礦區(qū)總體規(guī)劃工作方案后,廣泛征求利益相關(guān)方的意見,以使評價思路、評價重點、評價方法等更加全面。

2.4 建立礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評實施的保障機制

我國煤炭資源分布廣泛,約占國土面積的6%,煤炭生產(chǎn)和消費,在能源體系中的地位舉足輕重。與此相對應,煤炭開采,也已成為對我國生態(tài)影響最為突出的資源開發(fā)行業(yè)。為此,應優(yōu)先建立煤炭行業(yè)的生態(tài)補償機制,將生態(tài)補償資金的形成、管理、監(jiān)督、驗收等問題制度化、規(guī)范化。其次,對于礦區(qū)煤矸石、礦井水及其他伴生資源的綜合利用,應該在規(guī)劃和規(guī)劃環(huán)評中科學論證。綜合利用方案一旦制定,當?shù)赝顿Y主管部門就要優(yōu)先支持,并嚴格監(jiān)督實施。此外,應盡量將礦區(qū)綜合開發(fā)規(guī)劃與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等骨干性空間規(guī)劃相融合,通過多個部門的通力配合,共同實現(xiàn)資源開發(fā)、環(huán)境保護、空間重構(gòu)等內(nèi)容的有機結(jié)合。只有建立起以生態(tài)補償機制為核心的保障機制,規(guī)劃環(huán)評的科學結(jié)論才能得到有效貫徹落實。

2.5 加強評價規(guī)范和技術(shù)方法研究

從目前來看,一方面應盡快完善煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評導則,發(fā)揮對環(huán)評單位的指導作用。另一方面,管理部門應盡快對煤炭礦區(qū)規(guī)劃環(huán)評在評價范圍、評價內(nèi)容、評價深度等方面提出指導意見,規(guī)范環(huán)評市場,改變目前環(huán)評質(zhì)量良莠不齊的局面。特別是對于困惑環(huán)評單位的關(guān)鍵問題,如現(xiàn)狀評價是否可以不做監(jiān)測,電力、煤化工等關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的評價深度如何確定,社會評價的內(nèi)容應該包括哪些等問題要有一個明確回答。此外,要加強對資源環(huán)境承載能力評價、累積影響評價、連帶影響評價等核心問題的研究,倡導使用多方案比選、情景分析等國外規(guī)劃環(huán)評廣泛使用的技術(shù)方法。只有切實提高規(guī)劃環(huán)評文件的質(zhì)量,為規(guī)劃編制和審批部門提供強力支撐,才能引起有關(guān)部門的重視,促進該項工作的開展。

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Countermeasures about howto improve the validity of SEA (Strategic Environmental Assessment)of overall coal mine district plan

Geng Haiqing1,Chen Fan1,Wang Qingchun2
(1.Appraisal Center for Environment&Engineering,Ministry of Environmental Protection, Chaoyang District,Beijing 100012,China; 2.College of Resources and Environment Science,Nanjing Agriculture University, Nanjing,Jiangsu province 210095,China)

TD221

A

耿海清 (1974-),男,博士,高級工程師,內(nèi)蒙古烏蘭察布盟人,現(xiàn)為環(huán)境保護部環(huán)境工程評估中心規(guī)劃環(huán)境影響評估部高級項目負責人,主要研究方向為資源經(jīng)濟和規(guī)劃環(huán)境影響評價。

(責任編輯 張大鵬)

環(huán)境保護部環(huán)保公益性行業(yè)科研專項項目資助,課題編號200809072。