農民專業合作社不規范運作問題探析

趙凌云

（上海青年管理干部學院，上海 200083）

農民專業合作社不規范運作問題探析

趙凌云

（上海青年管理干部學院，上海 200083）

在農民專業合作社“有法可依”的階段，如何推行法律規定的正式制度，提高合作社的規范化程度已經成為當務之急。而現實中，經過數年的管理與引導，不規范運作仍然是當前農民專業合作社發展中較為普遍的問題。為什么精心設計的制度在農民專業合作社的實踐中未能很好地付諸實施？深度訪談與分析表明，其原因涉及法規缺陷、管理機制、文化背景、利益動機等方面的問題。相應的具有現實性與操作性的對策，既包括主管部門的機構設置調整與橫向協作機制建設；也包括合作社聯合會的自律功能的發揮，以及文化引導與利益誘導等方面的具體措施。總之，要減少與改變不規范運作現象，主管部門必須將工作重點放在制度的實施方面，從而促使外部導入的正式制度成為農民專業合作社發展的“有效規范”。

農民專業合作社；不規范

一、問題的提出

作為新型農村合作經濟組織的重要形式，農民專業合作社的預期功能獲得了廣泛認同。各地農民專業合作社在快速發展的同時，也存在內部治理雜亂無序的問題，不利于組織的成長，有違合作社宗旨的實現。上述問題顯然得到了有關部門的高度重視。2006年10月，全國人大通過了《中華人民共和國農民專業合作社法》。該項法律的頒布實施，明確了農民專業合作社的內部運作規則，要求根據法律規定的正式制度來運行和管理。

在合作社發展有法可依的今天，推行法律規定的正式制度，在現有條件下盡可能提高農民專業合作社的規范化程度，已經成為當務之急。有學者從“公平”與“效率”的關系角度剖析了農民專業合作社規范發展中的矛盾，[1]也有學者深入分析了產權制度的創新與規范問題，[2]還有學者在實證研究的基礎上探討了合作社不規范運作的表現。[3]已有研究取得了一些成果，但是對不規范運作的原因缺乏現實層面的考察，本文嘗試在以上方面取得一些進展。

浙江省在農民專業合作社的規范化建設方面走在全國前列。2004年頒布了關于農民專業合作社制度建設的一系列政策文件。2006年《農民專業合作社法》出臺以后，農民專業合作社規范化建設走上了一個新階段。盡管如此，經過數年的管理與引導，不規范運作仍然是當前農民專業合作社發展中較為普遍的問題。那么，在規范化建設進行了數年之后，農民專業合作社還存在怎樣的不規范現象，為什么精心設計的制度在農民專業合作社的實踐中未能很好地付諸實施，其背后的原因是什么，如何應對農民專業合作社的不規范運作，如何提升其規范化程度，本研究以課題組在浙江省湖州市的實地調研為基礎，通過深度訪談和文獻分析，了解農民合作組織的實際運作情況，對上述問題進行深入探討。

浙江省湖州市農民專業合作社發展迅速。據該市農業局的統計，2006年底，全市共有經工商注冊登記的農民專業合作社222家，社員總數為2.73萬戶，帶動農戶總數為14.72萬戶。至2009年底，全市注冊登記的農民專業合作社已達490家。這些合作社大部分處于“邊發展邊規范”的階段，不規范現象顯著，規范化治理任務緊迫。本研究對農民專業合作社業務主管部門的負責人進行深度訪談，了解了該市合作社規范化建設的整體概況，在此基礎上，選擇10個典型的農民專業合作社進行實地調查。在每個合作社，我們除了查閱資料以外，對合作社負責人、2～3名業務骨干、4～8名普通社員進行訪談。

二、農民專業合作社不規范運作的主要表現

《中華人民共和國農民專業合作社法》在農民合作組織的設立和登記、民主管理、財務制度等方面都做了詳細的規定，用這些規則來衡量，現實中的農民專業合作社尚有諸多不規范運作的現象。

1.股金設置不規范，股金結構不合理

股金設置是合作社與成員之間的重要經濟紐帶，是產權清晰、責權明確的保證，是合作社區別于私人投資公司的根本特征之一。但是在這個具有根本意義的重要環節上，卻普遍存在不規范問題。調查表明，股金設置不規范主要表現為如下方面：（1）股金設置不合理。這又包括兩方面：一是成員資格不合要求；二是股金結構不合理。《合作社法》第十四條規定：“具有管理公共事務職能的單位不得加入農民專業合作社”。第十五條規定，“農民專業合作社的成員中，農民至少應當占成員總數的百分之八十。”課題組調研發現，存在村委會入股或入股成員以非農人員為主的情況。還有的合作社由一人或兩三人出資，存在“一股獨大”的現象。（2）股金設置流于形式。浙江省農民專業合作社申報要求附股金設置清單。調查發現，有的合作社實際上并未實行股金認購。也有的合作社實際由少數人出資，為了滿足相關政策在成員人數方面的要求，列出數十名甚至上百名的股東清單，而這些人其實并未認購股金。

2.組織機制不健全，民主管理形式化

合作社內部管理借鑒股份制企業的模式，必須成立社員大會或社員代表大會等管理機制，設理事會或理事長，必要時選舉執行監事或監事會。湖州市大多數農民專業合作社的內部管理機制尚不健全。在合作社成立初期，一般根據章程設置了上述組織機構，但是實際執行中往往流于形式，沒有很好地運作并履行職能。在實地調查中，我們常常發現，許多普通社員對于本合作社的股金設置、扶持款項、盈余情況等重要事務并不知曉，說明占成員絕大部分比例的普通社員并未享受民主管理的權利，甚至沒有享受知情權。調查也表明，少數示范性合作社在管理的民主化方面已經先走一步，但是與法律規定的理想狀態還存在很大差距。

3.財務制度不健全，盈余返還難實現

按照要求，合作社必須有專門的財務核算制度、盈余分配制度，而湖州市大多數合作社帳目設置不規范，入社自愿、退社自由沒有體現在有據可查的財務記錄上。在利潤分配方面，農民專業合作社可以采用按股金分紅和惠顧額返利相結合的辦法，并控制股金分紅的比例。其中以惠顧額為基礎的盈余返還是合作社區別于資本導向型企業的本質特征，《農民專業合作社法》第三十七條規定，“返還總額不得低于可分配盈余的百分之六十”。湖州市的農民專業合作社絕大部分未能實現盈余返還，或盈余返還比例低。除了合作社發展初期盈余少，擴大再生產投入大等原因以外，不合理的股金結構直接影響合作社的治理結構，并導致普通社員剩余索取權的缺失。

4.生產經營不標準，合作社業務待發展

農民專業合作社是個經濟組織，它只有開展生產經營，才能夠成其為合作社。合作社在生產經營方面的理想狀態是統一生產標準、統一技術服務、統一生資供應、統一經營品牌、統一產品銷售。但是相當一部分合作社都沒有能夠做到農產品的收購。根據業務主管部門負責人的介紹，不少合作社沒有生產基地，也沒有商標與品牌，銷售時節，農民與商販直接進行產品交易。不少合作社業務單一，有的成為單純的飼料銷售點，有的僅向農民提供簡單的技術咨詢，有的名曰合作社組織推銷，實際上推銷人員與合作社缺乏聯系。還有少數合作社完全是個空架子。

三、農民專業合作社不規范運作原因分析

依法制定的正式規范是組織發展的重要社會資本。而現實中，規章制度流于形式是當前農民專業合作社發展中較為普遍的問題。為什么精心設計的制度在農民專業合作社的實踐中未能很好地付諸實施？在深入調研與廣泛閱讀的基礎上，筆者認為主要有如下原因：

1.法規缺陷問題

《中華人民共和國農民專業合作社法》填補了我國“三農”法律體系中的一個空白，標志著我國農民專業合作社進入了依法發展的新階段，具有極其重大的意義。這部法律具有許多進步之處，但是也存在一些不足。例如《合作社法》考慮到農民出資難的現實問題，為吸引更多的農民加入合作社，放寬了入社的條件與合作社成立的條件。其中一項重要措施就是，合作社法人的設立沒有最低資本金的限制，只要求合作社在章程中規定成員的出資額。這固然可以降低合作社設立門檻，卻也在合作社的資本金設置與股金設置方面留下了監管的盲點。由于對資本金不作要求，工商部門在登記注冊時就免去了驗資的手續。由于不需驗資，主管部門對股金設置就缺乏有效的監管手段，現實中，合作社在章程中所規定的成員股金與實際不符成為普遍現象。

2.管理機制問題

不規范運作的做法能否得到有效遏制，與管理機制是否健全有密切關聯。湖州市為農民專業合作社的規范化建設創立了一整套管理機制，由農業行政主管部門牽頭，林業、供銷、財政、工商等業務主管職能部門密切配合。這套管理機制在發揮了一定功效的同時，也存在一些缺陷。

農經部門是農民專業社的主要業務主管部門。我國原來從中央到鄉鎮均設置農經機構，且屬于行政編制。20世紀90年代，由于行政機構改革，某些鄉鎮撤銷了農經部門，原有工作人員參加事業單位競聘上崗，掛靠農辦、財政辦或農技服務中心。基層農經部門的撤銷對農經工作的部署帶來了不便；機構與編制的調整也導致了工作經費的緊張。目前鄉鎮一級無農經部門，也意味著無獨立的責任部門與工作經費。縣（區）一級雖然有農經部門，但承擔多項農經工作任務，經費緊張，人手緊缺，不利于農民專業合作社監管工作的開展。農民專業合作社的監管工作也需要財政、工商等職能部門的配合。調查表明，由于各主管部門具有獨立性，部門間的溝通與協調雖然取得了一些進展，但總體而言尚待加強。例如工商部門所掌握的合作社登記注冊等信息未能及時與農經部門交流，稅務部門、農業、林業、供銷系統各自開展農民專業合作社的培訓與評比，職能交叉，力量分散，未能實現協同管理。

3.文化背景問題

農民專業合作社的正式制度是外部導入的，雖然有國家法律的支撐，有業務主管部門的推動，但是并不能脫離社會文化背景而獨立發揮作用。農民合作組織所立足的環境是以傳統文化為基礎的中國農村社會。根據著名社會學家、人類學家費孝通先生的觀點，中國農村社會結構是一種“差序格局”。[4]在這種格局之下中國文化傳統的一個重要特征就是重視非正式的社會關系和非正式制度安排，不重視理性化正式制度的建立與實施。合作社正式制度中“產權清晰”、“利益分明”、“民主監督”等要求，與鄉土社會注重“人情”、“關系”、“面子”的文化背景有一定的互斥性。因此，該項制度要真正發揮作用，需要經歷一個適應的過程。另一方面，中國社會普遍存在一種不利于新制度推進的非正式規范，即形式主義。形式主義的社會心理根源，在于李強教授所言的“心理二重區域”現象。在社會生活中表現為二元話語體系、二元記錄體系等現象。公開的一面是做給上級或他人看的，私密的一面才是真實的。這種心態在當今經濟社會生活中產生了重要影響。[5]如社會各個行業為了迎接各類檢查、評比，紛紛“做材料”，其中一些內容是虛假的。“二元記錄體系”的風氣成為當前農民專業合作社規范化建設的另一種不利的文化背景。

4.利益動機問題

以上討論的是制度、文化、管理機制等外部環境問題，而正式制度究竟是落到實處還是流于形式，最終還要看當事人的行為選擇。用社會學的術語來說，組織或者個人都可以看作是“行動者”，即他們擁有自己的利益與目標、并采用一定手段來維護自身利益、實現自己的目標。

在現實生活中，我們發現，某些合作社的成立動機存在問題，他們并非真正為了聯合農戶、服務農戶，而是為了滿足村、鎮建設中“農民組織化”的考核指標才成立合作社。這就是所謂的“目標置換”問題。在目標或者動機出現問題的情況下，合作社的規范化建設很可能就流于形式。還有一些合作社確實是為了促進組織化生產經營而建立，但是在現階段可能無法真正達到規范化建設的制度要求，或者有可能實現，而合作社負責人卻不愿意推行。然而，組織只有適應制度環境才能生存。要享受政府的扶持與優惠政策，農民專業合作社必須通過政府的檢查或審核。在這種情況下，人們便按照要求制定了一套規章制度以應付上級檢查，而在實際運作中，這些規章制度根據成員的需要，或被架空，或被利用。

四、對策與建議

正式規范是合作社發展至關重要的社會資本。這種社會資本的產生過程可以分為兩個階段：一是正式規章制度的制定；二是規章制度的實施。在農民專業合作社有法可依的今天，制度的實施是更為關鍵的一個步驟，若規章制度出臺后流于形式，則不能真正成為合作社發展的有效社會資本。在現階段，主管部門不僅要引導合作社制定規章制度，還要將更多的注意力放在制度的實施方面。具體來說包括如下方面：

1.調整主管部門的機構設置

農經部門是農民專業合作社的主要業務主管部門，也是農業和農村政策的貫徹者和執行者。如前所述，在90年代的機構改革中，有的地方農經部門被嚴重削弱，組織機制不順，工作經費緊張，人員少，不利于工作任務的完成。因此，推進農經機構的新一輪改革，充實農經隊伍，是農村經濟經營管理工作的現實要求，也是農民專業合作社建設的現實要求。

關于各級農經機構的設置問題，《中共中央、國務院關于做好農業和農村工作的意見》（中發[2003]3號）文件明確指出：“農村經營管理工作面廣量大，政策性強，各級黨委和政府要高度重視，列入重要議事日程。要建立健全有權威的工作機構和經常性的工作制度……。”根據上述文件，本課題組建議：首先，在某些撤銷農經機構的鄉鎮，要恢復農經部門的設置，使農經組織體系從省廳到鄉鎮能夠一條線貫通。其次，鑒于農經部門任務繁重的現實情況，增加崗位設置，充實農經工作隊伍。只有這樣，才能夠與農經工作的重要性相適應，才能更好地保障農經工作任務的完成。

2.建立各部門的橫向協作機制

農民專業合作社的規范化建設是一個系統工程。農業局是主要的主管部門，但同時也需要林業、財政、稅務、科技、供銷、質監等部門的密切配合。在農民專業合作社的發展過程中，上述部門已經實現了一定程度的協作，但是總體而言溝通與協調還有待加強。浙江省農業廳2008年提出了農民專業合作社工作會議的新要求，要將合作社建設成為集 “生產、供銷、信用”三種功能為一體的合作組織，這就更需要農業、金融、供銷等部門的通力合作。因此，筆者建議，要在各相關部門之間建立常規的信息溝通機制、意見協調機制與合作管理機制。首先，定期互通信息，并在此基礎上建立農民專業合作社的信息匯總制度。其次，通過聯席會議、電話會議等方式，增加各方互動頻率，加強各方的意見溝通與協調。第三，各業務管理部門聯手進行合作社的培訓、管理與評比，建立長期的合作機制。

3.發揮合作社聯合會的自律功能

農民專業合作社是獨立的市場主體。主管部門在合作社發展中的職能定位是扶持與引導，而不是直接干涉合作社的日常建設與經營行為。這種定位，為合作社提供了發展空間的同時，也導致主管部門對不規范運作控制乏力。那么，在尊重合作社自主權的前提下，可以采用什么途徑加強對合作社的控制，發達國家的普遍做法是發揮合作社聯社的行業自律功能。例如，美國農場局聯合會是覆蓋美國聯邦到州縣的網絡組織，覆蓋全美470多萬個家庭以及340多萬個農場。在日本，農協是覆蓋全國的，分為基層（市町村）、地方（都道府縣）和中央（全國）三級組織。[6]農民合作組織之間的聯合，不僅能夠實現更大范圍內的組織化生產經營，也能夠發揮行業自律的功能，保障制度化運作。

行業自律包括兩個方面，一方面是對國家法律、法規、政策的遵守和貫徹；另一方面是以行業內的行規行約制約自己的行為。在農民專業合作社的建設中，我國已認識到了合作社聯合社的重要性。浙江省于2007年就啟動了農民專業合作社聯合會的建設工作。今后需進一步推動合作社聯合會的工作，挖掘其行業自律的功能。

4.創新農民專業合作社考評方法

當前對示范性合作社的評比方式以材料評閱為主，現場驗收為輔的方式。由于農經部門人手緊張，要對大量合作社進行深入考察存在困難，有的基層工作人員就放松了實地考察環節。建議今后在各個層次的規范化建設與示范性合作社評選中，在審閱合作社上交的書面材料的同時，更要注重了解合作社的實際運作狀況；不僅要與合作社精英分子相接觸，更要與普通社員交流；不僅要有事先預約的座談，更要有不期而至的考察，使規范化建設落腳于現實運作環節。在加強監管的同時，必然面臨人手不足的問題。如何解決監管力度與人手不足之間的矛盾，我們認為，一方面，可以將工作需要與高校實習與社會實踐的需求相結合；另一方面，可以實行不定期的抽查制度。例如由農經部門隨機抽取一些合作社的社員直接進行溝通，如此可以較為有效地控制某些合作社弄虛作假的現象。

5.引導鄉土文化觀念的轉變

鄉土社會的某些文化觀念與農民專業合作社法所蘊涵的理念有一定的互斥性。“差序格局”的文化背景導致特殊主義的信任與社會關系；“重人情”的行動取向成為制度化理性互惠的阻力，形式主義的潛規則使合作社正式規范難以落到實處。針對上述情況，在農民專業合作社的規范化建設中，要加強對《農民專業合作社法》及相關法規的宣傳力度，對合作社負責人與農戶進行教育和引導，使之充分了解農民專業合作社的宗旨與制度。要幫助合作社負責人轉變觀念，要求他們不僅重生產，也要重管理；不僅重效率，也要重公平。使他們逐步放棄家長制的作風，接受民主化的運作方式，與并認識到“表面一套，實際一套”的二元規范體系的危害。幫助合作社成員突破鄉土人情的束縛，培養“責權利”相統一的意識，接受與經濟組織相適應的理性化操作方式。

6.進行適度而有效的獎懲

規范化建設對于農民專業合作社而言意味著制度的創新或變遷，也意味著創新后的制度規范能夠有效發揮功能。新制度經濟學的代表人物諾思認為，制度創新的充分條件是 “創新可能獲得的潛在利潤大于為獲取利潤而支付的成本”。[7]科爾曼則認為，有效規范的確立是建立在賞罰的基礎上的，即遵守規范會得到獎賞，違反規定會遭到懲罰，只有這樣，規范才能真正發揮作用，成為“有效規范”。[8]在規范化建設中，為了滿足股金設置、民主管理與盈余返還等方面的要求，合作社核心成員可能要讓渡一些利益或權力，這是他們為制度創新所付出的成本。而規范化運作的收益在短期之內可能難以直接體現，在這種情況下，外部的政策優惠與資金支持就構成了規范化建設的直接“利潤”。因此，只有加大對規范化建設的資金支持力度與政策優惠程度，才能改變不規范運作的行為。與此同時，對于弄虛作假、形式主義的做法，要適當運用懲罰措施，從而改變形式主義的做法，使農民專業合作社逐漸走出“不規范運作”的困境。

[1]周春芳.我國農民專業合作社規范發展中的矛盾及其思考[J].農村經濟，2009，（10）：119.

[2]任坐田.農民專業合作社產權制度的創新與規范 [J].生產力研究，2008，（14）：33.

[3]崔寶玉.股份合作社運行規范化的實證分析[J].西北農林科技大學學報(社會科學版)，2009，（2）：1.

[4]費孝通.鄉土社會 生育制度[M].北京：北京大學出版社，1998.26.

[5]李強.“心理二重區域”與中國的問卷調查[J].社會學研究，2000，（2）：40-42.

[6]王景新.鄉村新型合作經濟組織崛起[M].北京：中國經濟出版社.2005.40、111.

[7]孫亞范.新型農民專業合作經濟組織發展研究[M].北京：社會科學文獻出版社.2006.285.

[8]科爾曼.社會理論的基礎[M].北京：社會科學文獻出版社，1999.284.

（責任編輯：王 華）

F832.35

A

1673-5684（2010）04-0023-05

2010-06-28

［基金項目］本文為教育部人文社會科學研究項目“基于社會資本建構的農民合作組織治理研究”（09YJA630033）的研究成果之一。湖州市農業局姚益民與楊建平處長對本課題的調研給予了大力支持，在此表示感謝。

趙凌云（1973-），女，浙江江山人，上海青年管理干部學院副教授，碩士，研究方向：經濟社會學，發展社會學。