農民工子弟學校成為義務教育供給主體的機理、問題及其解決思路*
——公共經濟學的視角

束媛媛

(南京大學政府管理學院 江蘇 南京 210093)

農民工子弟學校成為義務教育供給主體的機理、問題及其解決思路*
——公共經濟學的視角

束媛媛

(南京大學政府管理學院 江蘇 南京 210093)

從公共經濟學的角度看,義務教育具有公共產品的屬性,應該由政府保障其有效供給。然而我國農民工隨遷子女的義務教育還處于邊緣地位。現行屬地化管理的義務教育體制使城市政府面臨教育用地、財力等資源上的困境而無法滿足農民工子女的義務教育需求,在此供需矛盾下,義務教育的私人產品屬性使私人有動機和可能創辦農民工子弟學校。盡管其在辦學條件、教學質量方面遠遠比不上公辦學校,但其更符合低收入農民工的需求,進而成為農民工子女義務教育的一大供給主體。這彌補了政府供給義務教育的不足,然而會加深教育的不公平,影響教育的公益性。在城市公辦學校無法全部吸納農民工子女的情況下,應該對農民工子弟學校給予支持并進行規范管理。

農民工子弟學校;義務教育;供給主體;公共產品

從公共經濟學的角度看,義務教育具有公共產品的屬性,應該由政府保障其有效供給。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》第二條規定:“國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育,是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育,不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制,保證義務教育制度實施。”2006年,西部地區農村義務教育階段中小學生全部免除學雜費,2007年,這一措施擴大到中部地區和東部地區農村。2008年秋季,城市義務教育也進入免費階段。然而,在我國的農村和城市之間,還流動著一個群體即農民工群體,其隨遷子女的義務教育還處于邊緣地位,政府未有效地為農民工隨遷子女提供義務教育。城市中大量的農民工子弟學校,其中還有很大部分屬于非法辦學,反而成為眾多農民工隨遷子女就學的途徑。本文從公共經濟學的視角,運用公共產品的理論在分析義務教育產品屬性的基礎上,分析農民工子弟學校成為義務教育供給主體的內在機理、帶來的問題及其解決思路。

一、農民工隨遷子女義務教育的現狀

伴隨著我國工業化、現代化和城市化的不斷推進,在城市工業和服務業發展的吸引力和農村勞動力過剩的排斥力的雙重作用下,廣大農民紛紛進城務工就業,而且人口規模龐大,發展迅猛,形成了所謂的“民工潮”。由于我國城鄉二元戶籍制度的存在,形成了我國所特有的一個社會群體即農民工群體。2000年第五次全國人口普查資料顯示,我國流動人口總量為1.44億,其中農民工為1.2億。至今,農民工數量已超過2億。進入21世紀以來,農民工的流動呈現出了新的特點,與早期的“單槍匹馬式”流動不同,“家庭式遷移”的農民工比例大幅度提高。根據2000年人口普查資料推算,全國6—14周歲義務教育階段農民工隨遷子女約為878萬。據中國人民大學人口與發展研究中心的一項研究報告, 2007年全國14周歲及以下流動兒童規模達到1834萬人,比五年前增長30%。[1]然而與其父輩在工作條件、工資待遇、社會保障等方面處于弱勢地位一樣,農民工隨遷子女的義務教育同樣處于弱勢地位。用北京市社會科學院研究員韓嘉玲的話來說,“這部分群體的教育作為農村勞動力流動的副產品,還處于最邊緣的地位。”[2]

從現有狀況看,農民工隨遷子女義務教育主要有三種類型:一是在公辦學校借讀;二是就讀于私人創辦的農民工子弟學校;三是部分農民工隨遷子女處于失學、輟學狀態。2007年世界銀行和教育部共同完成的《農民工隨遷子女義務教育項目》的調研數據顯示,北京、上海、廣州三個大城市義務教育階段流動兒童數量龐大,近年有不斷擴大的趨勢,農民工子女為流動兒童的主體,學齡流動兒童中未上學的情況均存在,流動兒童分別在公辦學校和農民工子弟學校(私立學校)就讀,北京市在公辦中小學就讀的占總數的63%,上海市在公辦學校就讀的占總數的49%,廣州市在公辦學校就讀的占總數的34.6%。江蘇常州、湖北宜昌、四川綿陽三個中等城市義務教育階段農民工子女數量具有一定的規模,但不是很大,在公辦學校就讀的比例很高,正規的民辦學校成為接納農民工子女接受義務教育的有力補充。浙江義烏、山東昌樂、河北三河三個小城市義務教育階段農民工子女數量不大,基本在公辦學校就讀,除了比較特殊的義烏市還存在農民工子弟學校(其中包括非法的農民工子弟學校)外,其他小城市沒有此類學校的存在。大、中、小三類城市流動兒童所在各類學校就學情況如下表:

大、中、小三類城市流動兒童所在各類學校就學情況表

(一)在公辦學校借讀

針對農民工隨遷子女的義務教育問題,早在2003年9月國務院辦公廳就向各省、自治區、直轄市人民政府轉發了教育部等部門關于進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見的通知,通知要求進城務工就業農民流入地政府負責進城務工就業農民子女接受義務教育工作,以全日制公辦中小學為主,即“兩為主”政策。但是,這一政策并沒有得到完全的執行。由于我國現行的義務教育制度是與戶籍相掛鉤的,在解決城市化帶來的流動人口子女義務教育問題上顯得乏力。城市的公辦學校一直以農民工子女沒有城市戶口為由不接納農民工子女入學。即使在中央出臺“兩為主”政策之后,用全國政協委員徐永光的話說仍然存在“容不下、上不起、不愿上”的問題。

城市公辦學校會以學位已滿即“容不下”拒絕接收農民工子女,或者設置各種障礙,主要是繁瑣的手續和高額的借讀費贊助費,使農民工子女“上不起”公辦中小學。有的城市要求農民工到流出地鄉鎮政府開具家里無監護人而同意外出借讀的證明,然后憑務工證、暫住證和計劃生育證明到流入地街道辦事處或鄉鎮政府提出申請,經批準后才能到指定的公辦學校辦理子女入學手續。對農民工來說,辦理這些手續,要花費很大的精力和財力,而且未必能辦理成功。即使所有證明都已經備齊,還需要向公辦學校交納借讀費或贊助費,從兩三千元到一萬元不等。據世界銀行和教育部的調查,農民工家庭收入大都處于勉強維持生計的水平,這對于農民工家庭來說,是一筆不小的負擔。上述三類城市公辦學校都存在收取借讀費和贊助費的行為,而大城市最突出。53.2%的農民工子女家長勉強或難以接受上公辦學校的花費。最后,由于身份、家庭經濟條件的差異,農民工子女在公辦學校就讀難免會受到歧視,并且許多學校農民工子女成績的好差不在老師的教學質量評估范圍之內,這些都會影響農民工子女的健康成長,所以,很多農民工子女甚至“不愿上”城市的公辦學校。

因此,農民工子女順利進入公辦學校借讀存在諸多障礙。雖然世界銀行和教育部的調查表明,公辦學校已經成為流動人口子女入學的主體,但在公辦學校就讀的相當部分是攜資金、技術來異地經商、辦公司的流動人口子女,公辦學校高額的借讀費和贊助費實際上排斥了部分農民工子女。

(二)就讀于農民工子弟學校

農民工子弟學校最早出現于20世紀90年代初,進入90年代后期發展非常快。1993年9月1日,河南籍民辦教師張保貴在北京創立了第一所農民工子弟學校。城市中農民工子弟學校的出現是農民工隨遷子女在城市無學可上時的一種“悲壯的自救”。它一出現就受到廣大農民工的熱烈歡迎,在現行的義務教育體制無法解決農民工隨遷子女的義務教育問題時,農民工子弟學校成為廣大農民工子女就學的主要甚至是唯一途徑。

農民工子弟學校屬于私人辦學,只招收農民工子女,其中很大部分一直沒有被正式制度所接納和承認,未取得《社會力量辦學許可證》,因此處于非法辦學的狀態,經常受到各種清理、整頓和強行拆散、取締。這些學校通常被稱為“四低學校”,即投資低、收費低、教師薪酬低、教育質量低。這些學校收費低廉,且方式靈活,與農民工的流動性相適應;校舍簡陋,教學器材缺乏,師資力量薄弱,其教學質量可想而知。正如北京百年職校理事長姚莉所說:“2005年招收初中畢業生時我非常痛心,因為農民工子女在北京一些打工子弟學校受到的九年義務教育是不合格的,有些連四則運算都沒有掌握。”[3]

(三)失學、輟學

由于流動人口中部分家長文化程度低,家庭收入也不高,加之在城市入學的種種困難,造成一定數量的兒童少年處于失學、輟學狀態。這些失學、輟學的農民工子女有的淪為童工,有的到處亂竄,有的走上犯罪的道路。

從以上農民工子女義務教育的三種類型可以看出,農民工隨遷子女的義務教育處于最邊緣的地位。公辦學校繁瑣的手續和高額的借讀費贊助費成為眾多農民工家庭難以跨過的門檻,融入公辦學校的難題在無形中排斥著農民工子女。眾多農民工子弟學校的非法生存狀態和偏低的教學質量使農民工子女難以接受穩定良好的義務教育。更有學齡兒童失學、輟學的情況存在。農民工隨遷子女的受義務教育問題成為我國義務教育普及中的一個薄弱環節。

二、義務教育產品屬性的公共經濟學分析

在公共經濟學的視角下,從消費的競爭性和排他性兩個角度,可以將產品分為四種類型:私人產品、公共資源、俱樂部產品和公共產品。具體見下表:

產品的四種類型

關于教育的產品屬性,一直是一個有爭議的話題。義務教育到底是私人產品還是公共產品?抑或是準公共產品?為了更清楚地分析義務教育的產品屬性,本文借用公共政策研究中政策“產出”(output)與政策“結果”(outcome)兩個概念從產出和結果兩個層面來進行分析。“產出”指義務教育所提供的產品或服務,而“結果”指的是產品或服務對社會產生的效益。[4]

(一)產出層面的義務教育

義務教育的產出主要是傳授知識的教學服務,包括老師的講課、批改學生的作業、測驗學生的知識掌握情況等。

從消費的非競爭性來看,義務教育并不具有消費的非競爭性。消費的非競爭性要求某人對公共產品的消費不排斥和妨礙他人同時享用,也不會因此減少他人消費該種公共產品的數量或質量,即對于既定的公共產品產出水平,消費者人數的增加所引起的邊際成本等于零。[5]而在現實中,增加一個學生,會降低原有學生得到的教育服務水平,原有學生平均受老師關注的程度會下降,生均校舍面積、圖書、儀器等教育資源會減少。增加一個學生,教學設施如桌椅、圖書資料、老師付出的時間精力都要相應增加,邊際成本并不是零。所以,義務教育具有消費的競爭性。

從受益的非排他性來看,義務教育也不具有受益的非排他性。受益的非排他性要求在技術上無法將那些不愿意為消費行為付款的人(即“免費搭車者”)排除在某種公共產品的受益范圍之外;或者在技術上雖然可以排他,但排他的成本很高,以致于在經濟上不可行。[6]實際上,完全可以采取收費的形式將“免費搭車者”排除在享受教學服務之外。我國的義務教育在很長一段時間里都是要交學費、雜費甚至是教育附加費的,具有明顯的排他性。正因為如此,過去很多農村孩子因為貧困、交不起學費而失學。所以,2008年全國實施免費義務教育被認為是一件具有里程碑意義的事件。所以說,義務教育的排他性可以通過成本很低的方式實現。

在產出層面上,義務教育具有消費的競爭性和受益的排他性,因而屬于私人產品。西方學者斯蒂格利茨就是把教育劃分為私人產品的。[7]

(二)結果層面的義務教育

義務教育所提供的傳授知識的教學服務對社會產生的效益可以概括為對受教育者個人的效益和對社會的效益。前者包括受教育者可以掌握必備的知識和能力,為以后接受高中教育和高等教育或者職業教育打下堅實的基礎,以利于將來獲得較高的收入和社會地位等。對受教育者個人的效益只能受教育者自己享受,具有消費的競爭性和受益的排他性,因此屬于私人產品。后者包含了很多內容,有經濟的,如通過提高勞動者素質促進經濟發展、增強科技和經濟實力;有政治的,如政治社會化、提高政治參與、促進平等;有社會的,有助于犯罪、貧困、種族沖突等問題的解決。[8]對社會的效益是全體社會成員可以無條件共享的,具有非競爭性和非排他性,因此屬于公共產品。綜上所述,在結果層面上,義務教育兼具私人產品和公共產品的屬性。

在公共經濟學的視角下,從產出和結果兩個層面對義務教育進行分析之后,可以看出義務教育兼具私人產品和公共產品的特征,其產品屬性是比較復雜的。通過分析義務教育的產品屬性,可以得出兩點:一是作為私人產品的義務教育尤其是產出層面的教學服務,私人即競爭性的市場機制是有動力提供的,如收費的民辦學校和家教;二是作為公共產品的義務教育即義務教育對社會的巨大效益,政府必須承擔起有效供給的職責。

從現實狀況看,義務教育的私人產品屬性只剩下對受教育者個人的效益這一點了。各國政府都通過相應的制度安排在產出層面把義務教育的私人產品特征轉變為公共產品特征,保障義務教育階段的學生都能免費享受傳授知識的教學服務,保證每一個適齡兒童受義務教育權利的實現。這一點已經成為世界各國的共識,盡管每個國家義務教育年限不一樣。目前,全球190多個國家中中已有170多個國家實現了免費義務教育,其中包括人均G DP只有中國1/3的老撾、尼泊爾、孟加拉等國。[9]2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》第二條的規定,即“國家實行九年義務教育制度。義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育,是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育,不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制,保證義務教育制度實施”,就是我國通過立法的形式使義務教育成為公共產品的體現。實施義務教育不收學費、雜費體現了義務教育的非排他性。由國家來保障所有適齡兒童、少年接受義務教育,體現了義務教育的非競爭性。

由此來反觀我國農民工隨遷子女的受義務教育現狀,不禁會產生疑問:在農村和城市的義務教育免費之后,為什么農民工隨遷子女的義務教育得不到國家的保障呢?城市政府在農民工隨遷子女義務教育的供給方面有什么困境呢?為什么私人創辦的農民工子弟學校反而成為義務教育這個公共產品的供給主體呢?私人又是出于什么動機創辦農民工子弟學校的呢?下文將進行分析。

三、農民工子弟學校成為義務教育供給主體的機理分析

(一)與戶籍制度掛鉤的“地方負責、分級管理”的義務教育體制使城市政府在農民工隨遷子女義務教育的供給上面臨教育用地、財力等資源上的困境,導致農民工隨遷子女的義務教育需求得不到滿足。

改革開放后,我國的義務教育體制由國家包攬轉向“地方負責、分級管理”。1985年,《中共中央關于教育體制改革的決定》中提出“把發展基礎教育的責任交給地方”,“實行基礎教育由地方負責,分級管理的原則”。1986年的《中華人民共和國義務教育法》進一步規定:“義務教育事業,在國務院領導下,實行地方負責,分級管理”。1992年,《義務教育法實施細則》頒布,形成地方為主負擔教育經費的制度。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》第七條規定:“義務教育實行國務院領導,省、自治區、直轄市人民政府統籌規劃實施,縣級人民政府為主管理的體制”。中國教育支出的一個現實情況是中央政府的預算內教育經費支出主要投向高等教育,而基礎教育則下放給地方政府負責。在義務教育方面,80%以上的教育支出是由地方政府承擔的,中央對義務教育的分擔比例不足20%。[10]

同時,我國的義務教育體制與我國的戶籍制度掛鉤。2006年6月修訂的《中華人民共和國義務教育法》第十二條規定:“適齡兒童、少年免試入學。地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學。”我國的義務教育經費是按人頭撥給戶籍所在地的。

地方負責的義務教育體制激發了地方普及義務教育的積極性,加快了義務教育的發展步伐,為實現“普九”目標發揮了積極的作用。但也帶來了兩方面的不利影響:一方面,在我國城鄉二元經濟結構的情況下使得城鄉的義務教育呈現出非均等化的狀態,農村在生均教育經費、辦學條件、師資力量等方面與城市有著較大的差距;另一方面,其與戶籍制度的緊密相聯,在面對工業化城市化帶來的流動人口子女義務教育方面顯得乏力。義務教育經費主要由各地方政府承擔和負責管理,政府按戶籍人頭下撥教育經費。農民工子女的教育經費在農村而不在城市。所以,城市的公辦學校一直以農民工子女沒有城市戶口為由不接納農民工子女入學。對于城市政府來說,本地的教育資源本來就是有限的,地方負責的義務教育體制必然會使城市政府優先保障本地適齡兒童少年的受義務教育權。如果接納農民工子女入學,會給城市政府帶來很大的財政壓力,包括要占用土地、興建校舍、投入生均教育經費等。據北京的一項統計,一個小學生的教育成本是1.1萬元,上海也大體如此。以承擔一個學生1.1萬元的教育成本向農民工隨遷子女敞開大門,考驗著一座座有著幾十萬農民工隨遷子女的大城市政府決策者。[11]正因為有教育用地、財力等資源上的困境,所以2003年就出臺的“兩為主”政策難以有效落實。即使農民工隨遷子女進入城市公辦學校就讀,也是以交一筆不菲的借讀費或贊助費在公辦學校借讀為代價的。而且接納農民工子女的公辦學校往往還是處于城鄉結合部、生源不足的一些公辦學校。對于處于城市邊緣的勉強維持生計的農民工來說,這筆費用往往是難以承受的。農民工隨遷子女在城市面臨無學可上或者上不起學的困境,其義務教育需求得不到滿足。

(二)在農民工隨遷子女義務教育需求與城市政府無法有效供給的供需矛盾下,義務教育的私人產品屬性使私人有動機和可能創辦農民工子弟學校進而供給義務教育。

在農民工隨遷子女義務教育存在供需矛盾的情況下,出現了制度外的義務教育供給形式,這是農民工隨遷子女在城市面臨無學可上困境時的一種“悲壯的自救”。與1978年安徽鳳陽小崗村18位農戶最先扛起“包產到戶”的旗幟一樣,農民工子弟學校的創辦可以說又是中國農民創造的一個奇跡,是政府無法給農民工子女供給義務教育時,農民工自己解決自己的義務教育問題的結果。

無可否認,最初的農民工子弟學校創辦者的創辦動機是為了解決家人親戚朋友老鄉子女的上學問題。如北京行知打工子弟學校的創辦者李素梅就是在親戚的勸說下為了給親朋好友的孩子“救急”而辦學的,最初只有九個孩子。但后來尤其是90年代中后期農民工子弟學校如雨后春筍般出現,因為沒有合法手續,盡管屢遭有關部門的驅逐取締,但仍然如“野火燒不盡,春風吹又生”般重現。他們的辦學動機則是因為創辦農民工子弟學校可以產生經濟效益,能成為一種謀生的手段,是有利可圖的。據一位校長透露,一所農民工子弟學校只要能招到100名學生,就可以有盈利,明細如下:[12]

收入:

學費 每人每學期400元,兩學期800元,100人,合計8萬元

支出:

房租 1.2萬元

教師工資 4人,每人每月800元,10個月(寒暑假不發工資),合計3.2萬元

課本費 每人50元,100人,合計5000元

水電費、辦公用品、雜費 1萬元

盈利約2.1萬元

如果學生人數在500人以上,盈利便更為可觀。即使是出于社會責任感為解決親朋好友子女上學問題而創辦農民工子弟學校的創辦者也是以一定的經濟效益作為底線的,畢竟農民工子弟學校是私人辦學而非慈善機構,如果沒有一定的經濟效益作為底線,任何一所農民工子弟學校都是難以維持下去的。農民工子弟學校的存在及其迅速發展,經濟杠桿在其中起到了重要的作用,約有90%的辦學者正是出于獲得經濟利益、謀取利潤的動機來創辦農民工子弟學校的。[13]于是,市場成為農民工子女義務教育的一大供給主體。這與義務教育產品屬性的復雜性有關。義務教育在產出層面具有消費的競爭性和受益的排他性,屬于私人產品,市場是有動力來提供的。正是義務教育的私人產品屬性使得在農民工子女義務教育存在供需矛盾的情況下,私人才有動機和可能創辦農民工子弟學校進而供給義務教育。

(三)與公辦學校相比,農民工子弟學校更符合農民工的需求,受到農民工群體的歡迎。

在農民工子女義務教育需求與農民工子弟學校義務教育供給一致的情況下,農民工子弟學校成為了農民工子女義務教育的重要供給主體。

首先,農民工子弟學校收費低廉,且方式靈活。農民工進城的主要目的就是獲得更多的收入,教育成本是他們必須考慮的因素。在公辦學校就讀除了高額的借讀費、贊助費外,還有其他方面的費用,如教學參考資料費、校服費、課外興趣班活動費、春游費等,這些費用是處于城市邊緣的農民工群體所難以承受的。而農民工子弟學校則收費低廉,而且收費方式很靈活。據對北京114所農民工子弟學校2001年收費標準統計,每學期300元以下的50所,300元至399元的33所,400元至499元的14所,500元至599元的11所,600元以上的 6所,平均每學期為 323元。[14]而且收費方式很靈活,大部分學校按學期收費,有的還按月收費,普遍允許拖欠學費。收費的低廉使農民工子女上得起學,收費方式的靈活正好與農民工群體的流動性相適應,因此,農民工子弟學校很受農民工群體的歡迎。

其次,在農民工子弟學校就讀不需承受被本地學生和教師歧視的心理壓力。由于身份、家庭經濟條件的差異,在公辦學校就讀的農民工子女會遭受不同程度的歧視。本地學生會因為興趣不同,沒有共同語言,或因為衣著、說話等原因嘲笑農民工子女。因為農民工子女過去學習條件較差,基礎不是很好,所以,教師也不歡迎農民工子女,擔心會影響自己的業績考評。若農民工子女的成績不計入教師業績考評的范圍,則教師又會不關心這些農民工子女的成績。而在農民工子弟學校就讀,則不存在歧視的現象,因為大家都來自外地,身份、家庭經濟條件類似,彼此平等。盡管農民工子弟學校在辦學條件、教學質量等方面遠遠比不上公辦學校,仍然有學生從公辦學校轉到農民工子弟學校,因為在這里有平等,而沒有歧視。

最后,農民工子弟學校的教材和家鄉一致,利于農民工子女參加中考。我國現行的教育體制是一種屬地化管理的體制,即以戶籍所在地作為享受教育權利的依據。[15]農民工隨遷子女即使在城市中讀完小學和初中,也沒有資格在城市參加中考,而必須回戶籍所在地參加中考和上高中。而現在各地教材不一樣,考試內容也不一樣,在城市公辦學校接受的教育無法與戶籍所在地的考試相對接。而農民工子弟學校使用的教材和家鄉一致,或者使用全國大部分地區使用的人教版教材。出于有利于子女參加中考的考慮,許多農民工家庭只能選擇農民工子弟學校。

四、農民工子弟學校成為義務教育供給主體帶來的問題及其解決思路

(一)農民工子弟學校成為義務教育供給主體帶來的問題

在城市政府無法有效為農民工隨遷子女提供義務教育的情況下,私人創辦的農民工子弟學校成為義務教育的一大供給主體,彌補了政府提供義務教育的不足,滿足了農民工子女讀書受教育的愿望。然而,農民工子弟學校成為義務教育供給主體帶來的問題也是不容忽視的:

1.加深了教育不公平。農民工子弟學校是私人即市場機制供給義務教育的形式,對于辦學者來說,利潤是第一位的。在收費低廉的情況下,學校必然辦學條件簡陋,教學設施缺乏,無法提供高薪來吸引高素質的教師人才,進而教學質量就低。農民工子女所接受的義務教育也是不合格的或者是低質的,這降低了他們用知識改變命運的可能性,這種教育機會的不平等會加深社會的不平等現象,造成“富者越富、窮者越窮”的馬太效應。另外,擁有城市戶籍的學生可以免費享受到優質的義務教育,而農民工子女在城市只能自己承擔義務教育費用,用市場化的方式購買義務教育,這是教育不公平的體現。

2.影響了教育的公益性。曾有專家一針見血地指出:“在市場條件下,以民間資本方式進入教育領域的非國家財政性教育經費具有所有資本的共同特性,即尋利性。資本的尋利性導致在教育領域追求公益與追求私益并存,追求利潤和私益是教育領域民間資本的基本動機之一。”[16]可見將義務教育推向市場,會因為資本的尋利性而影響到義務教育的公益性,其對受教育者個人的效益和對社會的效益將會大大降低。曾經甚至發生過農民工子弟學校校長卷款逃跑,使得幾百名學生無學可上,這是資本尋利性吞噬教育公益性的極端體現。

(二)農民工子弟學校成為義務教育供給主體所帶來問題的解決思路

從義務教育在結果層面上所具有的對社會的巨大效益看,不管是公辦學校還是民辦學校,政府都應當給予適當的補助和支持,以保證教育質量。在城市公辦學校還無法全部吸納農民工子女的情況下,政府應該對農民工子弟學校給予支持并進行規范管理。針對教育不公平的問題,政府要在校舍、教學設施、經費、師資力量等方面給予其支持,幫助農民工子弟學校改善辦學條件、提高教學質量,使農民工子女享受到優質的義務教育。同時,通過對其經費的支持,可以降低農民工子弟學校的收費,減輕農民工的教育負擔。針對教育公益性缺失的問題,政府應當加強對其的規范管理,適當放松辦學條件,將大量非法存在的農民工子弟學校納入民辦教育體系進行管理。為了保障教育的公益性,尤其要加強對其財務的管理,確保資金投入到教育事業之中。

從義務教育免費和教育公平的大趨勢來看,希望農民工子弟學校僅僅是一種社會過渡的產物,若城市公辦學校能完全吸納農民工子女,相信農民工子弟學校也會相應地退出市場,正如溫家寶總理所說,使城市學生和農民工子女“同在藍天下,共同成長進步”。

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(責任編輯:陳 華)

F062.6

A

1672-1071(2010)04-0072-07

2010-06-15

束媛媛(1987-),女,江蘇丹陽人。南京大學政府管理學院碩士研究生,研究方向為公共管理。