增強民主黨派民主監督功能效果問題探析

張煥金

(黑龍江省社會主義學院,黑龍江 哈爾濱 150090)

增強民主黨派民主監督功能效果問題探析

張煥金

(黑龍江省社會主義學院,黑龍江 哈爾濱 150090)

民主黨派的民主監督作為我國社會主義監督體系的重要組成部分,是與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度相聯系的一種政治監督。充分發揮民主黨派民主監督功能、增強民主黨派民主監督實際效果的重點是：在堅持民主監督的固有性質基礎上,必須使民主監督形成一定的約束力。基本思路是：強化意識,改善環境;講究方法,善于監督;豐富形式,創新載體;完善制度,健全機制;加強自身建設,提升整體政治水平。

民主黨派;民主監督;功能效果

目前,在我國的政治體制和政黨制度框架中,民主黨派的民主監督已經成為我國社會主義監督體系的重要組成部分。它既是民主黨派的基本職責之一,又是參政黨價值的重要體現,更是多黨合作的重要內容。努力從理論和工作實踐層面上積極探索和改善長期以來民主黨派民主監督作用“弱化”的狀態,使民主黨派的民主監督功能和效果更加富有成效,對于我國多黨合作和政治協商制度的逐步完善,對于社會主義民主政治的穩步發展,對于中國共產黨執政能力的提高和民主黨派參政議政水平的提高,都具有非常重大的理論價值和現實意義。

一、準確把握民主黨派民主監督的客觀定位及其特點

民主黨派的民主監督作為我國社會主義監督體系的重要組成部分,是在堅持四項基本原則的基礎上、與中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度相聯系的一種政治監督,它與黨內監督、法律監督、行政監督、群眾監督和輿論監督等其他形式的監督既相輔相成、相得益彰,又有各自不同的側重點。《中國的政黨制度》白皮書明確界定了民主黨派民主監督的內容是：“國家憲法和法律法規的實施情況;中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況;中國共產黨各級黨委的工作和中共黨員領導干部履行職責、為政清廉等方面的情況。”[1]民主黨派民主監督的最終目的,是幫助執政黨更廣泛地吸收各方面的意見、建議和批評,保證各項決策的民主性、科學性并能夠在決策實施過程中取得實效,同心同德,共同致力于中國特色社會主義建設事業和實現中華民族偉大復興的共同目標。由此可見,我國民主黨派的民主監督,不論是與西方兩黨制或多黨制中的在野黨或反對黨的監督相比,還是與我國社會主義監督體系中其他監督形式相比較,都體現出其自身的獨有特質。

(一)從監督的價值取向上看,民主監督不同于西方政黨關系中以爭奪執政權力為目標的監督,而是中國特色和諧政黨關系的體現

我國政黨關系的核心價值是和諧與合作,與西方政黨關系有著本質的區別。在監督的出發點上,不是相互對立、權力制衡,而是給執政黨以切實的維護、支持和幫助;在監督的過程中,不是隔岸觀火或無事生非,而是根據實際情況,通過有建設性的建議、意見以及善意的批評,貢獻自己的真知灼見。民主黨派民主監督的目的,是協助執政黨提高執政能力和行政效率。因此,民主監督實際上是執政黨和參政黨在相互理解和尊重基礎上的一種合作與協商方式,這既是我國政黨關系融洽和諧的原因所在,也是中國特色和諧政黨關系的具體體現。

(二)從監督的屬性和層次上看,民主監督是一種高層次的政治監督,具有嚴肅的政治性

作為參政黨,民主黨派對執政黨的監督,是在堅持四項基本原則的基礎上,以接受執政黨的領導為前提、在共同的政治基礎上的監督。與中國共產黨對民主黨派的領導屬于政治領導一樣,民主黨派作為參政黨對處于執政地位的共產黨的民主監督,也屬于政治監督。而民主監督的主要內容,基本上都是有關執政黨決策和國家大政方針問題,其實現途徑主要是通過政治協商和參政議政,其意見、建議容易直接向高層或決策層輸入,因此,民主監督相對于我國社會主義監督體系中的其他監督形式而言,具有嚴肅的政治性和層次較高的顯著特點。

(三)從監督的效力上看,民主監督是一種“柔性的、非權力監督”,不具有法律的強制性

在我國社會主義監督體系中,執政黨的黨內監督、人大的法律監督、專門機關的行政監督都屬于“剛性”的權力監督,而民主黨派的民主監督則是以提意見、出建議、作批評為方式,有時甚至是以共同協商的形式來展開和進行的,它只能是“柔性”的、非權力監督,不具有法律的強制性。而且,也不能賦予民主監督法律的強制性,否則,既違背了我國的憲法,也與我國的政體不相符。

(四)從監督作用的發揮上看,民主監督有其獨特的優勢,具有廣泛的代表性、相對的客觀性、較強的科學性和一定的權威性

民主黨派作為參政黨,其聯系范圍廣、代表性強,能夠在更大范圍內反映社情民意。同時,作為參政黨,它既與國家各級權力中心及各級核心決策層有一定距離,又是維護國家和社會利益的共同攸關者,這就決定了民主黨派所處的社會位置相對超脫,具體的利益牽絆更少,能夠以獨特的視角和更加超然的態度,對國家政治、經濟、社會生活中的重點、難點和熱點問題提出意見、建議和批評,使民主監督的客觀性更大。民主黨派成員以中高級知識分子為主體,可謂人才薈萃、智力密集,能夠對社會中一些重大的、宏觀的和深層次的問題進行深入研究與思考,因此,他們所提出的意見和建議往往都具有較強的科學性。另外,由于參政黨是我國政治體制中的重要組成部分,其民主監督已經形成了一定的規范形式和運行模式,而且又有一定的制度保證,所反映的意見、建議和批評,越來越受到重視,所以,民主監督又具有一定的權威性特點。

二、當前民主黨派民主監督存在的主要問題及其成因探析

概括地講,目前,民主黨派民主監督存在的主要問題有：第一,總體上處于上熱下冷的狀態,社會影響力小。第二,“建議多,批評少,咨詢功能發揮有余,反饋和警示功能體現不足”[2]。第三,事務性監督多,黨務和政務性監督少,與現代政黨制度的審視標準尚有相當距離。第四,表面性多,實質性少;重形式過場,輕程序保障,因而使其柔和性有余,約束力不足。第五,民主黨派的民主監督潛能由于始終處于分散狀態,沒有很好地聚集成整體能量,因而導致民主監督功能的現實發揮大打折扣。這些問題的存在原因是多方面的,值得我們認真探析和反思,以期對增強和提高民主監督功能和效果有所幫助。

(一)對民主監督的認識不到位,民主監督發揮作用和產生效果的整體環境欠佳

這在民主監督的主客體互動雙方都有所表現。就作為客體接受監督的執政黨來說,一些黨政領導尤其是有些基層領導干部,對我國的政黨制度、民主黨派的性質和作用、黨的統一戰線重要性的認識很模糊,接受民主監督的意識不強,認為民主監督“多此一舉”,將民主監督庸俗狹隘地理解成是對人的“不信任”,是“添麻煩”、“找岔子”。而另有一些人則表現在口頭上的重視,他們也召開各種民主協商會議來征求和聽取民主黨派的意見和建議,也在特定場合強調民主監督的重要意義和作用,但往往是走走過場而已。這給民主黨派放開手腳實踐民主監督帶來了諸多現實困難。

從實施監督的主體民主黨派的情況來看,也同樣存在著思想認識上有偏差、監督意識不夠強的問題。各民主黨派更注重和強調自己作為中國共產黨的政治同盟者的角色,將大量的精力投放到參政議政上,而對更能體現自己存在價值的民主監督職能,或因思想上有顧忌,怕傷和氣得罪人而不敢發揮;或因不如法律監督效果明顯和受重視而不愿發揮;或因不能準確把握民主監督的性質、定位和主要途徑,缺乏創新載體、豐富形式的意識和想象力,而不會發揮。長此以往,就自覺不自覺地弱化了民主監督的功能和效果。

(二)對民主監督的權益保障不夠充分,民主監督的參與程度偏低

目前,民主黨派民主監督的權益保障不夠充分,主要體現在：一是知情權保障不夠。知情是監督的前提,但是,由于民主黨派的知情渠道有限,政治信息流動不暢,一些民主黨派領導或成員參加報告審議、聽取情況匯報、參與某些問題的協商討論時,因事先不知情或者只知書面情況而不知實際情況,在短時間內根本不可能作出科學的理解、分析與判斷,很難提出客觀全面、準確可行的有深度的意見和建議,這樣的監督就難免一般化、形式化。二是調研權保障不夠。實施民主監督的參政黨無法要求被監督者全面真實地提供信息,甚至有些監督對象為了掩蓋問題,往往對前來調研的黨派人士封鎖信息,在信息的獲取和掌握上要受制于人,處于被動地位;民主黨派自己主動開展的調研活動,如果沒有相關部門的介紹或是打招呼,往往就顯得名不正、言不順,基層單位對此或者戒備重重,或者干脆不接待,調研也只能局限在外圍進行。三是經費、人員等基礎條件保障不夠。這方面在市級黨派組織表現得尤為突出,專職人員少、辦公費用有限,根本沒有足夠的人力和多余的經費去調研,因此,嚴重影響了民主監督的活力和實效。

(三)民主監督制度不健全,特別是制約機制的缺失,影響了民主監督的質量和效果

民主黨派民主監督一直處于弱化境況的主要原因在于,民主監督的制約機制和保障手段還不健全。目前,有關民主監督的許多內容僅僅在有關文件上得到原則性的體現,民主監督沒有配套的措施和必要的程序,更缺乏制約性的規定。在知情環節、溝通環節、反饋環節上,缺乏健全的配套措施和必要的程序,科學合理的、協調有序的、全面穩定的長效制約機制嚴重缺失;在具體操作層面上,存在著極大的隨意性,民主監督在很大程度上依賴于個人的素質和覺悟,“這表現在被監督者方面,是要具備容人的雅量;表現在監督者方面,則需要有勇氣和犧牲精神,而這兩者都具有明顯的不確定性。”[3]在這樣的情況下,民主監督的效果自然呈現出不確定性,民主監督自然難以取得持續穩定的實質性效果,其約束力也就無從談起。因此,需要建立健全民主監督機制,依靠帶有根本性、全面性、穩定性和長期性的制度來保障監督者的各項權利,保障民主監督的正常、健康運行。

(四)民主黨派自身客觀狀況的某些局限性,在很大程度上也直接制約著民主監督功能和效力的整體發揮

目前,民主黨派民主監督作用發揮得不充分、效果不理想,除了諸多客觀原因外,自身的許多主觀因素也不能忽視。一是許多黨派成員的政黨意識薄弱,有的黨派基層組織甚至把自己等同于一般的社會團體或咨詢機構,履行民主監督的使命感、責任感有待進一步提高;二是黨派成員大多分散于社會各業務領域,都有自己的本職工作,行使民主監督職能并非其本業所需,時間和精力的投入必然有限;三是盡管黨派成員中匯聚了大批各個領域的專家學者,但是,很多成員的政治理論和政策水平相對偏弱,社會政治活動經驗更顯不足,必要的監督知識與技能培訓缺乏;四是在運行機制和社會活動上,政黨特色不突出;基層組織協調能力弱,不敢監督、不愿監督、不會監督的現象普遍存在。這一切必然會妨礙民主監督整體能量的形成與釋放,必然會限制民主監督職能的有效發揮。

(五)民主監督與我國監督體系中的其他監督形式沒有形成合力

雖然民主監督具有其他監督形式不可替代的獨特作用,但與此同時,民主監督又是我國整個監督體系中的重要組成部分,是與其他監督形式相輔相成、互為補充的,只有形成合力,才能相得益彰。但是,現實狀況并非盡如人意,民主監督與黨內監督、人大監督、輿論監督、群眾監督等還沒有形成一個協調配合的高層次、多角度的監督網絡,基本上還是各自為戰,或者偶有臨時性、特定性的合作與配合,致使具有層次高、潛在能量大、民主化程度更高等特點的民主監督作用得不到全面的充分的發揮。

三、增強民主黨派民主監督功能與效果的對策建議

充分發揮民主黨派民主監督功能、增強民主黨派民主監督實際效果的重點是：在堅持民主監督固有性質的基礎上,必須使民主監督形成一定的約束力。其基本思路是：強化意識,改善環境;講究方法,善于監督;豐富形式,創新載體;完善制度,健全機制;加強自身建設,提升整體政治水平。

(一)強化意識、改善環境,是增強民主監督功能效果的關鍵

民主監督能否有效實施,取決于中國共產黨和各民主黨派互動雙方的認識和意識程度,而處于執政地位、接受監督的中國共產黨的態度更為關鍵。雖然在中國共產黨與各民主黨派之間的黨際關系中存在著互相監督,但更側重于讓民主黨派來監督共產黨卻是我國政黨制度設計的初衷,幾代中國共產黨的領袖人物和領導集體都反復強調,共產黨應該主動、真誠地鼓勵、支持和接受民主黨派的民主監督。在我國多黨合作的政治架構中,中國共產黨處于領導地位,是執政黨;民主黨派處于被領導地位,是參政黨。互相監督的主動權和決定權實際上完全掌握在執政黨手中。因此,執政黨應該為民主監督創造良好的環境并擔負起更多的責任,要從提高執政能力的高度,從加強和改善中國共產黨領導的高度,認識民主監督的重要性,從而提高黨的各級領導干部接受監督的自覺性,聽得進逆耳之言,容得下尖銳批評,從善如流、廣納群言,切實把民主監督作為加強我國民主政治建設的一項重要內容,進而采取有力措施支持民主黨派開展民主監督。參政黨也必須在民主監督過程中勇于承擔起自己的政治責任,不能因為民主監督屬于“軟監督”、“柔性監督”而缺乏熱情,不能因為期望與現實存在落差而失去信心和積極性,更不能因為怕“越位”、“添亂”等重重顧慮而放棄監督,惟有如此,才能使民主監督步入良性發展的軌道。

(二)講究方法、善于監督,是增強民主監督功能效果的基礎

多年來的民主監督實踐,為我們積累了許多有益的方法和經驗,也為民主黨派民主監督作用的發揮提供了基礎保證。一是要擺正位置,爭取支持。民主監督不具有法律強制性,不是“督察督辦”。加強民主監督工作,必須堅持中國共產黨的領導,爭取多方支持和配合。只有堅持中國共產黨的領導,民主監督才能保持正確的政治方向,才能得到執政黨的認同和支持。同時,民主黨派要主動加強與人大、紀檢、審計、信訪和新聞等部門的聯系,及時提供情況、交流信息,建立起經常性的聯系,共同構建社會大監督網絡,使民主監督與法律監督、黨內監督、行政監督、輿論監督和群眾監督等密切配合,努力形成黨委重視、政府支持、黨派主動、部門配合的民主監督工作良好格局。二是要選準角度,突出重點。民主黨派要善于從大局和全局出發,圍繞帶有全局性的重大問題、黨政工作中的難點問題、人民群眾反映強烈的熱點問題,說真話、建諍言、獻良策,使民主監督工作更貼近時代、貼近中心、貼近群眾。三是要把握尺度,善于監督。民主監督既要積極,又要穩妥,要客觀地把握尺度與分寸,不能隨心所欲地什么都監督;不能站在對立的角度去看問題、挑毛病和指責對方;不能借題發牢騷、泄怨氣;不能操之過急,強求黨委、政府采納自己的意見、建議或直接參與實施;更不能不切實際地設想依靠權力去監督。四是要深入調研,力求實效。深入調查研究,是民主監督取得實效的關鍵。只要位置擺正了、角度選準了、課題定好了,就要充分挖掘和調動自身精英型人才薈萃的政治資源,組織開展深入細致的調查研究,廣泛收集社會各界的意見和建議,力求使所提意見、建議和批評,符合國家的大政方針,符合本地區的客觀實際,不表面、不籠統、不繞彎、不回避,做到有理、有據,有針對性、可行性和操作性,使民主監督真正“監”到點子上、“督”到關鍵處。

(三)豐富形式、創新載體,是增強民主監督功能效果的途徑

當前,民主監督尤其要用好用活現有的諸如民主協商會、座談會、情況通報會、參加政協會議、列席人大會議、參加或參與視察和調研、提交提案、反映社情民意、擔任各種特約員、參與民主評議工作等一系列行之有效的民主監督形式。同時,還需要通過大膽實踐和積極探索,不斷豐富民主監督形式,創新民主監督載體。一是要積極組織開展集體專項監督。選擇經濟社會發展中的突出問題、人民群眾關心的熱點和難點問題,強化民主黨派的組織體系,將處于分散狀態的潛在力量挖掘和整合起來,提升組織層次,進一步增強民主黨派民主監督的實際效果。二是要積極探索和實現“事前監督”與“事后監督”相結合的新模式。可以考慮在決策之前由參政黨進行“不可行性”論證,其論證的目的不在于否定決策,而是從不同的視角進行反證,強化決策的民主性、科學性,避免決策失誤;事后由參政黨對決策執行結果進行績效評估,為執政黨和政府提供參考[4]。三是積極促進民主監督和其他監督形式相結合。充分利用大眾傳媒工具,在報刊和網絡上開辟專欄和專題窗口,宣傳和擴大民主監督的影響,促進民主監督和輿論監督相結合;進一步加強地方立法協商工作,密切與人大、政府有關部門的聯系與合作,促進民主監督與地方立法相結合;積極參加和參與黨委、人大、政府及有關部門組織的重大調查、檢查和聯合執法等活動,進一步為民主監督提供廣闊的活動平臺,促進民主監督與法律監督、紀律監督相結合。同時,特別要發揮各民主黨派和無黨派人士在人民政協民主監督中的作用;要注重發揮各級政府部門和司法機關聘請的特約監察員、檢察員、審計員、教育督導員、黨風監督員等各類特約員的作用。

(四)完善制度、健全機制,是增強民主監督功能效果的保證

《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指出：“黨委要切實完善民主監督機制,自覺接受監督。要在知情環節、溝通環節、反饋環節上建立健全制度,及時通報重要情況和重大問題,暢通民主監督渠道;對民主黨派提出的批評意見要認真研究,及時反饋。”[5]一是必須在知情環節上建立完善重要情況、重大問題和相關信息通報制度。知情是正確監督的前提,各級黨委和政府要定期向民主黨派通報經濟、社會發展中的重要情況和重大問題。只有這樣,黨派組織才能及時向其成員提供履行職責所需要的資料和信息,使他們能夠知情、明政、出力。二是必須在溝通環節上建立完善多方聯系制度。黨委、政府及其他部門與民主黨派應該保持密切聯系,經常溝通情況、交換意見;黨委和政府的監督機構以及新聞媒體要與民主黨派在工作中加強協作、相互支持、形成合力。三是必須在反饋環節上建立完善黨政有關部門吸納、落實、反饋來自各民主黨派及其成員的意見、建議和批評的制度。民主監督是一個相互作用、相互影響的互動過程,只有監督充分到位、反映及時認真,才能保持民主監督的動力與活力。黨政有關部門應在認真研究民主監督的信息后,及時將處理情況給予反饋,要條條有回應、件件有答復,對于不能采納或無法落實的要作出充分的解釋和說明。四是必須在落實環節上明確程序規范。制度固然重要,程序同樣不可或缺。沒有規范的程序保障,制度往往會形成要么形同虛設、要么在執行過程中變味或走樣的狀況,難以得到全面而正確的落實。所以,民主監督還應在程序上就知情內容與范圍、情況通報的預先時限、溝通渠道與方式、監督信息的受理與辦理、反饋流程與要求等一系列細節加以具體的明確的規范,保證這些制度在操作層面上和落實過程中能夠順暢、嚴謹、連續、及時、到位、有效。從而使民主監督的互動雙方都有章可循、有章必循,進一步加強民主監督的約束力。

(五)加強自身建設、提升整體政治水平,是增強民主監督功能效果的前提

針對民主黨派民主監督作用發揮得不充分、效果不理想等現象,民主黨派必須立足于參政黨的地位和角色,結合形勢發展的需要,通過不斷加強自身建設,盡快提高自身的整體能力和水平。一是要在思想理論建設上,教育廣大成員充分認識我國民主黨派的民主監督是適應中國國情、以堅持中國共產黨領導為前提、以幫助執政黨促進決策民主化和科學化為目的的政治監督,在實施監督的出發點、方式方法和監督效果上,都與西方多黨制中的監督有著本質的區別。二是要在組織建設上,強化政黨意識和組織體系,將處于分散狀態的潛在力量挖掘和整合起來,提升組織層次,進一步增強民主監督的實際效果。三是要在制度建設方面,保證各項工作的開展有利于民主監督功能的有效發揮。四是要在作風建設上,鼓勵和教育自己的成員深入實際,體察社情民意,提出有價值有深度的意見和建議,注重培養廣大成員樹立大局觀念以及敢于和善于監督的精神,積極主動地行使民主監督的權利,切實做到參政參到點子上、監督監到要害處,真正體現出參政黨的存在價值,真正成為對中國共產黨道義相砥、過失相規的摯友和諍友。

[1]中華人民共和國國務院新聞辦公室.中國的政黨制度白皮書[R].2007.11.

[2]曾憲初.在非權力監督與有效監督之間尋求平衡點[J].中央社會主義學院學報,2006,(5).

[3]劉彥昌.科學監督：從歷史缺憾到現實可能——現代民主與權力監督的健康運行[J].中央社會主義學院學報,2009,(1).

[4]高會洪.“柔性監督”與強化約束力[J].中央社會主義學院學報,2009,(1).

[5]中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見[Z].2005.680.

責任編輯：王 珊

D665

B

1002-0519(2010)03-0030-05

2010-03-29

張煥金,男,黑龍江省社會主義學院教授,主要從事統戰理論、宗教問題研究。