關于民主黨派民主監督的程序民主問題

方德實

(安徽中華職業教育社,安徽 合肥 230001)

我國是人民民主專政的社會主義國家,人民民主的實質是全體人民當家作主、管理國家,真正發揮人民當家作主的作用是發展社會主義民主政治的本質要求。我國又是中國共產黨領導的國家政治模式,在這個模式中,有一個重要的內涵是基于多黨合作、體現共產黨執政的協商政治模式。它體現在中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的基本政治制度上,而民主黨派的民主監督又是這個基本政治制度的重要內容。

一、民主黨派民主監督的性質和作用

在我國,有兩種不同性質的監督,一種是權力監督,它的主要內容是各級人民代表大會對國家機關及其工作人員貫徹執行憲法、法律、法令、政策情況進行監督,是一種權力監督;另一種是民主監督,它主要是在共同的政治基礎上,通過提意見、作批評的方式來進行監督,是一種非權力監督。通過民主監督,執政黨可以聽到不同方面的聲音,進一步發揚社會主義民主,調動一切積極因素,更好地領導人民建設中國特色社會主義。

在民主監督中,由于民主黨派所具有的參政黨性質,因此,民主黨派的民主監督不同于一般的群眾監督和社會監督,也不同于人大的法律監督,而是一種有組織、層次高、影響大的監督,能夠提供一種單靠共產黨員所不容易提供的政治監督。為什么要讓民主黨派監督共產黨呢?毛澤東說:“黨同一個人一樣,耳邊很需要聽到不同的聲音。大家知道,主要監督共產黨的是勞動人民和黨員群眾。但是有了民主黨派,對我們更為有益。”[1]鄧小平指出,所謂監督來自三個方面,第一是黨的監督;第二是群眾監督;第三是民主黨派和無黨派民主人士的監督。“有了這幾方面的監督,我們就會謹慎一些,我們的消息就會靈通一些,我們的腦子就不會僵死起來,看問題就會少一些片面性。共產黨員謹小慎微不好,膽子太大了也不好。一怕黨,二怕群眾,三怕民主黨派,總是好一些。謹慎總是好一些。”[2]因此,民主黨派的民主監督,不是可有可無的,而是具有獨特作用的,它是中國特色社會主義監督體系的重要組成部分。

發揮民主黨派的民主監督作用,是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容。它的作用主要表現在以下三個方面:

第一,對執政的中國共產黨來說,民主黨派的民主監督是政黨之間的監督。民主黨派是不同利益集團的政治代表,共產黨需要各民主黨派作為聯系這些不同社會階層的紐帶和橋梁,以充分聽取這些階層人們的意見和建議,博采眾長,減少失誤,把國家各方面的事情辦得更好。

第二,民主黨派通過民主監督,可以擴大有序的政治參與。民主黨派民主監督的主要內容是:國家憲法和法律的實施情況;黨和政府的重大路線、方針政策的制定和貫徹情況;黨委依法執政及黨員領導干部履行職責為政清廉等方面的情況。民主黨派是參政黨,政治協商、參政議政和民主監督是其主要職能,通過實施這些內容的民主監督,就可以擴大民主黨派的政治參與作用。

第三,民主黨派的民主監督是有組織的監督,具有較大的影響力。民主黨派是由特定的社會群為主體,以與共產黨共同的價值取向為指導,其實行的民主監督最能體現民意。民主黨派位置超脫,很少受到部門利益的局限,其民主監督具有廣角度、多視點的特點,具有高度的客觀性。民主黨派通過組織的力量,博采眾言、廣納賢策,能夠傾聽到不同方面的聲音,因此,民主監督就具有較大的影響力,能使執政黨的決策更加民主化、科學化。

二、民主黨派民主監督的程序民主問題

在政黨職能運行中,民主黨派民主監督的職能發揮與政治協商的職能發揮相比,是一個薄弱環節。這其中的原因很多,主要是對監督工作的認識、監督工作的政策界限、監督工作的具體操作等方面沒有得到很好的解決。特別是在對民主和監督的認識上,一是把民主提得很高,把它作為基本政治綱領的一部分;二是在民主的實現形式與實現民主的程序方面創新不足,出現了注重實質民主而忽視程序民主的狀況。表現在民主黨派的民主監督上,監督只是在黨的方針政策和有關文件方面得到原則性的體現,而在制度層面和具體操作程序上卻存在著滯后狀況,沒有真正建立起一整套從知情、溝通到反饋的工作程序。因此,民主監督權利沒有在民主的過程中得到完全實現,也就是程序民主沒有到位。

第一,必須明確民主監督中的程序民主是實施民主黨派民主監督過程中不可缺少的環節。眾所周知,任何政治行為只有符合法律所規定的程序才是正當的、合法的。所謂程序,是指政治實踐所必須遵守的規范步驟,是法律化、制度化的行為準則。所謂民主監督的程序化,是指通過什么樣的程序運用民主黨派的權利來實現其監督權。法律和條例是程序民主的主要內容和保障。沒有程序的民主監督,就不能成為真正的、健全的、實在的和有效的民主監督,或者說,它就只是停留在口頭上的監督。如果我們在對決策過程中的民主監督真正做到從程序性環節入手,對一些關系國計民生的重大社會工程、建設工程進行“互補性”或“反向性”的程序論證,樹立“對立面”,就會對防止重大社會工程和建設工程建設中的越位、越權及重復性勞動的出現進行有效的遏制。

第二,要準確把握民主黨派民主監督中的程序民主在實施中的著力點。先進的政治文明包括完備的規范、完善的政治制度以及與之相配套的政治運行機制、監督機制和確保這種機制理性運轉的規范程序。制度是要求成員共同遵守的,是按照一定程序來辦事的規程或行動準則。在進一步完善民主黨派民主監督的機制中,要把著力點放在具體制度和機制設計的可操作性研究上,即不僅應研究民主監督的價值問題,更應研究其技術問題,研究制度運行中的策略、技巧和細節等問題。要解決好“做什么”、“怎樣做”的技術性、程序性、操作性方案,即有一套按程序辦事的行動規則,從而能夠具體把握、調控和掌握民主監督整個過程的主動權。只有掌握了這些民主監督程序,才能使民主黨派的民主監督真正到位。

三、進一步完善民主黨派民主監督的程序民主

程序化建設是一個長期的、復雜的系統工程,必須從我國的國情出發,既立足于現實,又著眼于長遠,扎扎實實地從程序方面加強民主,不斷推進我國政治民主化的進程。進一步完善民主黨派民主監督的程序民主,既能減少被監督者因隨意性而降低監督質量甚至故意設置障礙阻撓監督的現象,也能防止監督者因“民主過度”而造成監督失范所帶來的社會負效應。

(一)要提高對程序民主重要性的認識

在如何對待程序民主的問題上,我黨歷史上有過深刻的教訓。毛澤東對民主有執著的追求,但是,卻相信大民主,從而忽視了必要的規則和程序,使民主受到嚴重扭曲,將大民主發展為大動亂。黨的十一屆三中全會后,我們黨特別注重加強民主政治建設,注意不斷完善程序民主,在與民主黨派的協商座談會上,做到征求意見在先、修改定論在后,定量數據在先、定性評判在后。黨的十六大把政治體制改革目標從制度化、法律化改為制度化、規范化,特別強調加強制度建設,實現社會主義民主政治的制度化、規范化、程序化。黨的十七大又重申了這一目標,并明確提出“要完善民主監督機制”。因此,完善程序民主理所當然是在“完善民主監督機制”的內容之中。

程序民主中有一條基本原則是程序優先原則,即在實質合理性與形式合理性發生沖突時,應堅持形式合理性優先原則,這是民主和法制的必然要求。換句話說,違反程序的結果,即使是合理的結果,也是不合法的。因此,程序民主在民主黨派的民主監督運作中占有重要位置,是強化民主黨派民主監督職能的關鍵環節。

(二)在創新程序民主形式上要著眼于提高民主黨派民主監督的實效性

民主政治建設是一個漸進的過程,民主黨派的民主監督也有個逐步完善的過程。當前,民主黨派在民主監督上存在的突出問題是沒有真正建立起從知情、溝通到反饋的工作程序,具體操作上存在著較大的隨意性,使民主監督流于“空循環”形式。要進一步完善民主黨派民主監督的程序民主,必須在民主監督的實踐中不斷創新形式,增強民主黨派民主監督的權威性和實效性。就民主黨派而言,要在關注共產黨的黨風廉政建設中多提意見,積極探索新的平臺,暢通與各級黨組織的溝通渠道,發揮民主黨派民主監督在反腐倡廉中的利器作用;要積極探索把政治協商納入黨委決策過程中如何規范監督程序,使決策協商的過程更加透明,更加公開;要積極探索運用新的形式把民主黨派的民主監督與其他監督形式有機結合起來,制定出一套規范的程序,真正起到多種監督形式對接互動的合力作用;要積極探索民主黨派評議一府兩院工作中的規范運作程序,使其評議更準確、更有效;要加強在干部人事制度的貫徹執行情況中的民主監督,特別是在選人用人中,要進一步加強他們的參與力度及事前預防、事中約束、事后懲戒的程序規范。與此同時,還要與時俱進、循序漸進,對以往及現行的傳統民主監督的形式和方法,如會議、視察、調查、提案和反映社情民意等進行細致梳理,找出不足之處,從而制定出新的制度和程序,使這些監督形式達到較好的效果,真正在堅持科學發展、推進和諧社會建設中發揮作用。

(三)民主黨派民主監督的程序民主必須從貫徹落實中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的高度予以不斷完善

民主黨派的民主監督在理論上需要探索,在實踐中需要完善。2005年下發的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》,是一個指導我國多黨合作事業的綱領性文件。文件對民主監督的準則、內容、形式、機制幾個方面都作了明確規定,操作性很強。但是,文件也給多黨合作制度運作預留了廣闊的空間,留有拓寬渠道的余地。例如,文件在講到完善民主監督機制時提出:“要在知情環節、溝通環節、反饋環節上下功夫,建立健全制度”。因此,在完善民主黨派民主監督的程序民主上,要建立民主黨派民主監督的保護機制。第一,要通過黨委的領導核心作用,建立起自覺接受民主監督的約束機制,確保民主黨派組織或成員提出批評、進行舉報、發表不同意見、履行民主權利。在政協和其他有關會議上,要切實保障他們的話語權,使民主黨派成員發表不同意見可以不受法律追究。第二,各級黨委要誠懇地接受民主黨派的民主監督,進一步完善民主監督的運行機制。要在監督過程中的知情環節、溝通環節、反饋環節上進行創新,刪去不適應形勢發展的陳規,制定新規。在新規中,要明確知情的對象、范圍、時間和方式方法,規范溝通的內容、地點、時限和具體的操作流程,完善檢查、問效、辦理、回復、落實、效果等方面的具體措施,做到有章可循、程序規范。對敢于監督、善于監督、在履行民主監督職能中作出突出貢獻的同志和自覺接受民主監督、虛心采納意見的單位和部門要予以獎勵,達到典型帶動、整體推進民主監督實效的目的。

[1] 毛澤東文集 (第 7卷)[M].北京:人民出版社,1999.235.

[2] 鄧小平文選 (第 1卷)[M].北京:人民出版社,1994.270.