東亞地區經濟發展與民主成長中的政府角色研究
——一個比較的視角

□ 張熹珂

東亞地區經濟發展與民主成長中的政府角色研究
——一個比較的視角

□ 張熹珂*

二十世紀七十年代以來,東亞地區在經濟發展和民主成長方面展示了與西方國家不同的特色。政府出于執政合法性的需要,以高度的國家自主性,主導了本國經濟的高速發展和市場經濟的發育,實現國家利益的最大化,從而鞏固其政權的合法性。而市場經濟的發展既對民主政治的成長提出了要求,也為民主政治的發展提供了空間和制度資源,促使這些國家和地區逐步完成民主化。本文主要從對日本、韓國和臺灣地區的比較研究出發,討論政府在東亞地區經濟發展與民主成長過程中的主導作用,并對政府主導的動因和特征進行分析,從而總結東亞地區民主成長的范式。

東亞;經濟發展;民主成長;政府主導

作為東亞地區經濟成長的先驅,日本的發展模式為東亞地區其他國家和地區的發展提供了一種新的發展戰略與制度模式。在日本經濟起飛與成長的過程中,我們始終可以發現政府主導的作用。為了追求快速實現工業化和經濟成長,自從二十世紀二十年代以來,日本政府就從宏觀和微觀兩個層次來控制工業化和經濟發展的過程。政府制定了作為發展戰略的“工業結構政策”,用以決定全國工業、農業和第三產業的比例、選擇優先發展的產業部門及其順序,并通過政府的行政手段得以貫徹執行。進入二十世紀七十年代之后,在全球石油危機的背景下,日本政府及時提出《產業結構長期設想》,重新確定產業結構政策,并利用稅收、貸款等政策手段,強力主導了日本的產業轉型,促進了低能耗、高附加值的技術和知識密集型產業的振興。②李穩石《:日本工業振興對我市新型工業化的啟示》,益陽市政府網站:http://www.yiyangcity.gov.cn/lanmu/czyz/dywz/20080317153838. htm除了宏觀政策主導之外,日本通產省亦制定了詳盡的“工業理性化政策”,將追求利潤最大化的企業利益與追求工業化和國際競爭力的國家利益結合在一起,使政府的發展戰略和產業政策得到企業的認同和貫徹。

日本的發展模式為其他東亞國家和地區提供了一個由政府主導經濟發展的范本。除此之外,促使韓國、臺灣等東亞國家和地區選擇政府主導模式的重要原因,在于這些國家經濟發展過程中所面臨的困境。一方面,執政者迫切需要工業化和經濟高速成長的成果為其提供執政合法性支持;而另一方面,世界經濟發展的潮流和背景卻無法為其提供良好的發展環境。二十世紀六十年代之后,西方主要發達國家的經濟發展已經進入了資本—技術密集型產業發展階段,全球化的潮流已經開始出現,大型跨國公司逐漸成為經濟活動中的主體。在這種情況下,后發展國家尚處于成長和起步階段的產業部門不得不面臨雙重壓力:無論是在資金、還是在技術方面,均面臨著大型跨國公司的競爭壓力。面對這種困境,韓國、臺灣等東亞國家和地區采取了由政府主導、出口導向、優先發展部分產業的發展戰略,依靠政府的行政手段與主導作用,以優先產業的發展帶動國民經濟的高速發展。

韓國走上政府主導經濟發展的道路,是在樸正熙政府執政之后,由于其依靠軍事政變上臺,因此迫切需要經濟建設的成果來贏得人民的支持,“除非讓人民看到成績,否則人民是不會合作的”。③樸正熙《:我們國家的道路》,北京:華夏出版社,1988年版,第149頁。因此,樸正熙政府上臺之后,連續實施了多個五年經濟開發計劃,扶植國內經濟的發展。韓國政府的產業政策具有強烈的選擇性和不平衡性,為了保證這些戰略性產業部門的發展,政府運用行政手段和政策工具,對這些產業部門提供信貸和利率的優惠,為重點扶植企業提供國內市場保護,甚至充當國際貸款的“擔保人”等等。④See Alice H.Amsden,Asia’s Next G iant:South K orea and Late Industrialization,New Y ork:Oxford University Press,1989.

在臺灣的經濟發展歷程中,政府扮演了更為積極和重要的角色。在二十世紀五十年代,臺灣當局就確立了“以農業培養工業、以工業發展農業”的發展戰略與產業政策,并及時地將進口替代型政策調整為出口導向型的發展戰略。在二十世紀七十年代,面臨世界能源危機,臺灣當局規劃了“十大建設”等重大公共工程的建設,積極推動資本-技術密集型產業的發展,實現產業結構的轉型。與此同時,政府還積極尋找新的經濟增長點,規劃新一輪產業結構轉型與發展戰略部署。七十年代末期,臺灣當局“經建會”提出了經濟發展的“二高二低二大”原則⑤所謂“二高二低二大”原則,即技術密集度高、附加價值高、能源依存度低、污染程度低、市場潛力大和產業關聯度大,參見張繼良、楊超:《臺灣產業結構轉型對振興東北經濟的啟示》,發表于《當代經濟研究》,2006年第7期,第38頁。,并根據這一原則,確定資訊產業為“策略工業”。政府利用低利率、五年免稅、研發投資代替租稅、技術和管理享受政府輔導等政策工具,扶植了高科技產業的發展,并促成臺灣經濟的新一輪高速發展。

在中國三十年的改革和發展過程中,我們亦可以發現政府在經濟發展與政治發展中的主導作用。然而中國經濟發展與民主成長有著區別于其他東亞地區的特殊之處,即在從計劃經濟到市場經濟的轉型過程中實現經濟的高速發展,同時亦伴隨著政治體制從全能政治向現代民主政治的轉型。

從以上分析可見,東亞各國的發展戰略是其國家和政府的主動設計或選擇,政府作為發展戰略的決策者和執行者,主導了經濟起飛和市場經濟的逐步發展和成熟,并在此基礎上為民主政治的成長培養了基礎。

二、政府主導的動因分析

在東亞地區的經濟發展和民主成長過程中,政府為何需要扮演主導者的角色、并且能夠扮演主導者的角色?權威主義理論一度試圖解釋這一問題。權威主義理論認為,在后發展國家和地區,經濟的高度發展主要依賴強大而有效的政府權力,只有強大而有效的政府,才能在推動產業結構調整和現代市場經濟發展的同時,在高速的發展中維持政治的穩定和持續的發展。從日本①盡管日本在“二戰”后實行了民主改革,但戰后形成的“五五體制”本質上是自民黨一黨獨大的領導體制,缺乏真正有效的反對黨和政治監督,仍沒有脫出國家主導的特征。參見林尚立《:政黨政治與現代化:日本的歷史與現實》,上海:上海人民出版社,1998年版,第118頁。、韓國、臺灣等地區的發展經驗來看,權威主義政權確實在維持經濟發展和政治穩定方面起到了至關重要的作用,然而權威主義本身并不必然地產生經濟發展的動機、更不產生民主化轉型的動力。在東亞國家和地區中,政府主導、并追求經濟的高速發展,與其說是出于經濟發展的需要,不如說是出于政治的需求,尤其是政權合法性的需求。無論是韓國的樸正熙政權、還是臺灣的兩蔣當局、甚至是日本的自民黨政府,都迫切需要經濟高速發展的成果來獲得民眾對其執政合法性的認同。

那么在追求經濟高速發展的過程中,為何需要政府扮演主導者的角色,推動、主導市場經濟的發展?主要是因為工業化初期發展戰略與資源稟賦之間的矛盾。如前所述,東亞各國在工業化發展初期均規劃了相關優先發展產業,希望以優勢產業的發展來帶動國民經濟的整體高速發展。然而各國在工業化發展初期的經濟特征和資源稟賦卻與這種優先發展指定產業的政策存在著一系列的矛盾。

首先,在工業化發展初期,經濟剩余少,資金又相對分散,若要動員到足夠的資金投入優勢產業的發展,必須需要提高利率以吸引儲蓄,這就必然導致資本的市場利率居高不下,不利于資金流向優勢產業部門;而當時西方主要國家的經濟發展亦進入了資本-技術密集型階段,導致國際資本市場同樣利率高企,難以獲得國際資金支持。其次,這些優勢產業的發展不僅有賴于國際市場的競爭,還有賴于國外的技術、設備和原材料。為了追求利潤的最大化,在進口時,希望提高本國貨幣的價格(匯率)以降低成本,在出口時,有希望壓低本國貨幣的價格以增強產品競爭力,推動出口。顯然,由市場決定的匯率無法滿足這種雙向的需求。第三,由政府所扶植的優勢產業在一開始就面臨著國際競爭、尤其是大型跨國公司的競爭。在這種情況下,它們既需要政府的貿易保護政策以保護其在國內市場的競爭力,又需要政府的自由開放政策來滿足進口和鼓勵出口。

為了克服上述矛盾,為了保證優先發展的產業部門能夠獲得足夠的資源,就必須建立不同于自由市場經濟的資源配置方式,而是受政府主導和管制的市場經濟(governed market economy)。在這種受管制的市場經濟中,政府對市場運行進行干預,人為地扭曲了部分市場要素的價格,利用政府的行政手段和政策工具,引導資金流向,把大量資金投入到優先發展的產業部門,保證這些產業部門的優先發展;此外,政府不惜采用嚴格的經濟管制辦法和貿易保護主義,在國內市場上對本國產業進行保護,并積極地扶植本國產業走向國際市場和國際競爭;在政府的主導之下,培育市場經濟的發展,在不影響本國產業發展的前提下,逐步地推定貿易和金融市場的自由化,推動市場經濟的發展和成熟。②參見羅伯特·韋德《:駕馭市場:經濟理論和東亞工業化中政府的作用》,北京:企業管理出版社,1994年版,第20-26頁、375-397頁的相關內容。由此可見,由政府主導、管制市場經濟的發展,并不僅僅是政府的主觀選擇,同時也是經濟高速發展的需要。然而并不僅僅只有東亞國家和地區在其經濟起飛的初期面臨著這些問題和困境,大多數后發展國家都曾在不同程度上面臨這些問題。為何只有東亞國家和地區的政府能夠成功地扮演主導者的角色并推動經濟高速發展?原因在于東亞國家和地區的國家自主性。

自主國家意味著有能力推行各項既定的政策,依照國家的理念獨立建構并保持其社會秩序,不受特定的黨派或國內外社會政治勢力的控制。①袁峰《:比較政府與政治:現代社會中的政治秩序》,上海:上海人民出版社,2008年版,第4頁。對于后發展國家而言,國家的自主性不僅意味著國家政權(政府)在推定公共政策是很少受到社會主要階層和利益集團的干涉,使國家整體利益不受特定的國內外利益集團的干擾;而且也表現為各個社會階層與利益集團在實現國家發展戰略目標的過程中與政府形成良性的互動與合作,共同追求國家整體利益。

與拉美等其他地區的國家相比,東亞國家和地區的政府通常具有較強的國家能力(state capacity),具有較強的自主性。在東亞地區,“與政治最密切相關的結構是自主國家。這一概念在這里并不僅僅指國家的運作獨立于社會的壓力,而是指國家塑造著社會的秩序”,②小彼德·J·穆迪《:東亞:自上而下的民主》,參見霍華德·威亞爾達主編《:民主與民主化比較研究》,北京:北京大學出版社,2004年版,第92頁?！皟A向于把這種國家自主看作是東亞的文化特性”。③同上,第21頁。在追求工業化和經濟高速發展時,無論是在日本、韓國,還是臺灣,政府幾乎沒有受到較大的社會阻力,能夠超越多元利益的干擾,從國家整體和長遠的利益出發來規劃發展戰略,并推行其產業政策。

三、政府主導的主要特征

從經濟和社會發展的角度來看,東亞國家和地區的發展戰略無疑是有效而成功的。到2005年,日本、韓國和臺灣均已位列高人類發展水平的國家和地區行列。④聯合國開發計劃署《:2005人類發展報告》《,人類發展報告》網站:http://hdr.undp.org。綜觀東亞國家和地區經濟發展過程中政府的角色和作用,主要可以概括為以下幾個方面:高效而理性的經濟技術官僚主導著經濟發展,并與私人部門和企業保持著密切合作關系,動員私人部門配合國家的發展戰略,實現國家整體利益的最大化。

首先,高效而理性的經濟技術官僚隊伍。有效而成功的發展戰略既有賴于理性的決策,同時又有賴于政府機構、尤其是經濟技術官僚的行政能力。在東亞國家和地區的經濟發展歷程中,我們始終能發現整體規劃發展戰略和經濟政策的中央經濟決策部門和理性的經濟技術官僚隊伍,如日本的通產省、韓國的經濟企劃院、臺灣的經濟建設委員會⑤其前身為行政院美援運用委員會(簡稱美援會),在1963年改組為行政院國際經濟合作發展委員會(簡稱經合會);1973年,為加強經濟設計和規劃工作,改組為行政院經濟設計委員會(簡稱經設會);1977年,經設會與行政財經小組合并,改組為行政院經濟建設委員會,簡稱經建會。。這些中央經濟決策部門往往在經濟決策和產業規劃方面具有重要作用,并集中了官僚隊伍中最優秀的人才,在經濟決策和執行過程中保持了高度的理性和效率。

經濟技術官僚在其決策和執行過程中的相對獨立和穩定性也是東亞國家和地區的另一個共性。文官制度的日漸完善保證了經濟技術官僚隊伍的穩定,而作為政府決策部門中的核心成員,經濟決策部門的主要負責人往往來自于政治領袖的直接任命并對其負責,從而在一定程度上保證了經濟技術官僚的穩定性與獨立性。日本的通產省作為內閣中的一個超級職能部門,其負責人往往深得內閣首相的支持與信賴。在臺灣,蔣經國本人曾經在二十世紀六十年代末期出任“經建會”的前身“經合會”的主委,在其擔任行政院長和“總統”任內,始終扮演著經濟技術官僚的保護人,全力支持經濟技術官僚的決策和工作。韓國的經濟企劃院由大統領樸正熙組建,樸正熙運用強硬手段,親自任命該機構的主要官員,并在其任內給予該機構幾乎所有的政治經濟方面的權力,即“那種能夠使計劃和戰略付諸實施的能力”⑥喬恩·沃倫諾夫《:人為的奇跡——南朝鮮的經濟振興》,北京:華夏出版社,1989年版,第70頁。。正是這樣一支高效而理性的經濟技術官僚隊伍,保證了經濟發展戰略和產業政策的有效貫徹和執行,推動了在一個相當長的時期內,保持經濟的高速穩定的發展。

其次,國家與私人資本之間的密切合作關系。盡管東亞國家和地區的國家自主性相當明確,但是高度的國家自主性并不意味著在經濟發展過程中完全排斥社會和私人部門的作用。事實上,東亞國家和地區的政府、經濟技術官僚在決策和執行過程中的自主性,恰恰在一定程度上來自于國家與私人資本之間的密切合作,部分經濟技術官僚甚至有意識地通過一些非同尋常的制度培養其與私人企業之間的合作關系。

四、結論

從以上分析可見,東亞國家和地區的政府在本

在東亞國家中,不少大型企業的發展和形成過程中,政府扮演了重要的角色,甚至可以說是企業背后的推手。這種狀況在韓國尤為明顯。政府通過對金融體系的控制和行政手段,把投資引導至某些戰略性部門和企業。為扶持這些企業的發展,政府對其實行長期的優惠政策,如信貸的優惠利率等。同時,政府對這些企業又有一定程度的約束作用,對這些企業有嚴格的業績要求,不能達標的企業將受到一定程度的懲罰。由于政府控制了金融體系,使得私人部門和企業嚴重依賴政府,并因此形成了政府與私人部門之間的密切合作,與政府追求相同的發展目標。①趙自勇《:發展型國家理論研究的進展和反思》,參見《當代亞太》,2005年第11期,第6頁。

在日本政府與企業之間,則存在著一個所謂的中介組織(intermediate organization),扮演著政策溝通的作用。中介組織整合公私部門之間的資源,協調政府與企業的政策議程,使政府與私人部門之間保持良好的溝通與合作關系。②劉佩怡、段盛華《:臺灣國家權力結構的發展》,參見《玄奘咨詢傳播學報》(臺灣),2004年8月,第7頁。在臺灣,由于中小企業為數眾多,并且成為經濟發展中的活躍力量,使得政府與私人部門之間的合作不如日本與韓國那樣緊密,主要通過政府控股的大型企業作為媒介,然而大量中小型企業的發展在很大程度上仍然依賴政府的政策保障。

通過上述種種正式或非正式的方式,國家與私人部門之間保持了密切的合作關系。國家引導并控制著私人部門的發展方向,動員私人資本配合執行政府的發展戰略與經濟政策。政府機構與私人資本之間的組織和制度聯系,構成了推動經濟高速發展的制度基礎。然而,國家與私人資本之間的緊密關系也為東亞地區的發展埋下了隱患,其最主要表現就是所謂“密友資本主義”(crony capitalism)的出現。密友資本主義的核心是政商勾結,形成以政治權力為中心的關系網資本主義。③Amy Chua,World On Fire:How Free Market Democracy Breeds Ethnic Hatred and G lobal Instability,New Y ork:Doubleday,2003,pp.6-7.可以說,在政府主導經濟發展的東亞國家,密友資本主義的出現是經濟高速發展的副產品之一,對其進行改革的唯一途徑,便是民主化改革,使政府的決策過程處于有效的監督之下。地區經濟發展的過程中扮演了至關重要的角色。政府出于執政合法性的需要,在相當長的時期內,以高度的國家自主性,主導了本國經濟的高速發展和市場經濟的發展。政府通過建立高效而理性的經濟技術官僚隊伍,通過一系列的政策工具與行政手段,與私人資本之間建立起密切的合作關系,動員私人部門配合國家的整體發展戰略,共同實現經濟高速發展,實現國家利益的最大化,從而鞏固其政權的合法性。

然而無論是在日本、韓國,還是臺灣,盡管政府在經濟發展中起著至關重要的主導作用,但是其本質仍是市場經濟,一種由政府主導的市場經濟。隨著經濟的快速發展以及隨之而來的社會變遷,以及市場機制的不斷發展和完善,政府在經濟發展中的主導作用和權威地位開始逐漸面臨挑戰。

市場經濟作為一種經濟運行方式,對社會結構、制度條件等有著內在的要求。一方面,在經濟轉型的過程中,帶來了利益主體的多元分化和社會結構的變化,從而帶來了國家與社會關系的變化。社會、以及社會中的個人逐漸從國家的全面控制中獨立出來,促進了社會自主性的發展,為民主成長提供了空間。另一方面,在市場經濟的逐步發展與完善的過程中,必然會追求現代化與民主化的制度環境,也為現代民主政治的成長提供了豐沛的制度資源。一般認為,市場經濟發展與有效運作的必要條件包括:嚴謹的法制保障產權與市場規范、完善的公共物品和公共財政、政府對“市場失靈”進行必要的干預、保證有效競爭和商品、勞務的自由交換、以及建立完善的社會保障體系等。這些變化直接促進了主要東亞國家和地區在二十世紀八十年代紛紛走上民主化的道路?？梢哉f,恰恰是政府所主導的經濟高速發展及其后果,開始削弱和挑戰政府的主導地位,并促成了東亞國家和地區的民主化轉型,從而形成了東亞地區獨特的民主成長范式?！?/p>

(責任編輯:葉國文)

D0

A

1007-9092(2010)06-0080-05

二十世紀七十年代后期以來,東亞地區所取得的經濟成就與民主發展引起了人們的廣泛關注和討論。在西方國家,現代民主政治的發展是與自由市場經濟的發展同步展開,政治上追求人民主權、代議民主、分權制衡、憲政模式的同時,在經濟上逐步確立私有財產制度、自由市場經濟制度。然而日本、香港、韓國、臺灣等東亞地區的經濟發展和民主成長歷程卻展示了與西方國家不同的特色。在東亞地區,國家和政府在經濟發展與民主化的過程中扮演了重要的角色。在一個相對穩定的政治秩序中,政府強力主導了市場經濟的發育和發展;而市場經濟的發展培養了多元的利益主體和穩定的中產階級,同時為民主化提供了物質與非物質的基礎;在市場經濟發展的基礎上,逐步完成民主化。本文將從對日本、韓國和我國臺灣地區的比較研究出發,討論政府在東亞地區經濟發展與民主成長過程中的作用和角色。

一、政府在發展戰略選擇中的主導作用

對于大多數后發展國家和地區而言,經濟成長的第一步即在于發展戰略的選擇,即選擇一種能夠快速而且直截了當地實現強國、自立目標的發展途徑。①林毅夫、蔡日方、李周:《中國的奇跡:發展戰略與經濟改革》,上海:上海三聯書店、上海人民出版社,2002年版,第28頁。在發展戰略選擇的過程中,政府無疑扮演著至關重要的角色。美國學者查默斯·約翰遜在《通產省與日本奇跡》一書中,提出了日本經濟成長的“計劃理性”(plan rational)模式,認為其特征是政府干預和主導了工業化的發展,給予工業政策以最大的優先權,重視國內工業結構并希望以此強化本國的國際競爭力。①查默斯·約翰遜《:通產省與日本奇跡》,北京:中共中央黨校出版社,1992年版,第18-20頁。而在韓國、臺灣、新加坡等東亞國家和地區的發展歷程中,我們同樣也可發現政府在發展戰略選擇中的主導作用,政府扮演著推動經濟成長和社會轉型的主導者與組織者的角色。

張熹珂,華東政法大學政治學與公共管理學院副教授、政治學博士