和諧價值觀與行政訴訟法的改革

崔永東 (中國政法大學法學院教授 司法理念與司法制度研究中心主任 北京 100088) ■文

和諧價值觀與行政訴訟法的改革

The V a lue of H a rm ony and the Refo rm of A dm in istra tive Procedu ra l L aw

崔永東 (中國政法大學法學院教授 司法理念與司法制度研究中心主任 北京 100088) ■文

在目前構建和諧社會、建設法治政府的大背景下,行政訴訟價值觀的更新也成了大家關注的一個問題。筆者認為,完善行政訴訟制度必須樹立一種新的行政訴訟價值觀,這種價值觀以 “和諧”為最高價值、以 “平衡”為基本原則。這是因為,利益平衡是社會和諧的基本途徑,參與行政訴訟的雙方只有在利益上達到了平衡,才能實現和解與和諧。在中國古代社會,利益平衡曾經是社會治理的方法。儒家的“中庸之道”就是一種尋求利益平衡的智慧,也是一種實現社會和諧的方法。在儒家看來,利益平衡是社會和諧的前提與路徑?？梢?儒家“中庸之道”至今仍對我們建設和諧社會有借鑒價值。當前,我們進行行政訴訟法改革有必要借鑒一下傳統文化的 “中道”智慧,關注利益平衡問題 (特別是行政機關與行政相對人之間的利益平衡)。

一、行政訴訟法改革需引入調解機制

行政訴訟應該確立一種平等協商的機制——由原告與被告在法院居中協調下就雙方利益進行平等的協商,通過協商而達到一種利益上的平衡,從而形成一種 “合意”。但是,我國《行政訴訟法》對這種 “合意”并不認可,因為合意往往基于法院的調解而產生,只有在法院允許調解的情況下,原告與被告才有可能在法庭上平等自愿地進行協商,并在互相妥協的基礎上實現一種利益上的平衡,并達成一種有法律約束力的協議。而我國《行政訴訟法》第 50條規定：“人民法院審理行政案件,不適用調解。”這實際上也就關閉了雙方當事人平等協商、形成“合意”的大門。

為何如此規定呢?當時有一種觀點認為,行政訴訟不適用調解,是為了更好地維護行政相對人的合法權益,因為就原告 (行政相對人)來說,提起行政訴訟的目的,是想要人民法院撤銷或適當變更行政機關的處理決定,從而恢復自己被非法侵害的合法權益。反之,如果實行調解,等于讓雙方各退半步,從而使原告沒有真正地、完全地達到訴訟的目的,老百姓會認為這是官官相護,并最終不利于行政糾紛的解決。

其實,當時的行政訴訟法之所以如此規定,主要還是因為那個時候人們的法律意識比較迷信“訴訟萬能”或“判決萬能”,認為只有經過法院判決才能切實保障自己的權益時至今日,人們的法律意識已經比較成熟,又加之在當前構建和諧社會的氛圍中,法院調解已經得到大眾的普遍認可,人們 (特別是行政相對人)相信,只要法院主持公道、公正調解,自己的權益同樣會得到保護,不必非要經過判決程序,而且會省時省力。這說明,隨著法律意識的進步與社會的發展,人們對行政訴訟與調解的關系有了更加理性的認識。

劉善春在《行政審判與制度建構》一書中指出：“‘行政訴訟不適用調解’這一命題缺乏足夠的理論支撐。從訴訟目的的角度分析,行政訴訟作為一種司法救濟活動,解決爭議和追求訴訟效益都是不容忽視的現實問題。解決糾紛是行政訴訟的目的之一,而調解是解決糾紛的一種方式,在不破壞行政審判的特殊性質的前提下,應當允許有條件地適用調解解決行政糾紛,尤其當案情復雜,適用調解能較之判決投入成本更少,并且能達到更理想的社會效果時。……從訴訟中彰顯的利益訴求來看,傳統的以判決為主導的行政訴訟結案方式在當今社會已經無法承載多重價值訴求,缺乏足夠的張力去滿足訴訟參加人的多元利益,無法為訴訟參與者的自由選擇提供充分的制度保障?！^之于判決,調解具有靈活性、適度的柔軟性以及含有對訴訟當事人主動性的包容力,在行政訴訟中可以作為判決的補充,適應不同類型的行政案件的結案要求。因此,在行政訴訟中引入調解,也是為了滿足訴訟中的多種利益訴求。①劉善春：《行政審判與制度建構》,中國法制出版社 2008年版,第 182～184頁。”現代社會是一個具有多元利益訴求的社會,行政訴訟中的調解機制因其具有相當的靈活性并包含了訴訟當事人的主動性,從而滿足了當事人的多元利益訴求。這也是我們主張行政訴訟法能夠與時俱進引入調解機制的一個原因。

學界有如下一種論點：“行政訴訟本質上是一種由法院主持的公共協商機制。平等自治的利害關系人借助依法約定的程序和儀式展開對話,按照體現實質法治精神的一般法律原則,共同尋求個人、群體、部門、地方和國家利益能夠協調的共識與合意,以司法裁判形式最終確認。②高家偉：《行政訴訟本質論》,《當代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 679頁?！痹搶W者進一步申說：行政訴訟本質上是“利害關系人之間形成法律上的信任、合意和共識的一種協商平臺。按照實質合法性的要求,利害關系人作為意思自治的主體,共同協商約定行政訴訟具體進行的步驟、時限、方式,協商各方利益都得到實現的合意方案。只要不違反實質法治的要求,法院應當以裁判的形式確認利害關系人的合意和共識。③高家偉：《行政訴訟本質論》,《當代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 686頁。”

從法治發達國家和地區的情況來看,其行政訴訟法規定了調解機制?！鞍凑諊馔ㄕf,行政訴訟調解兼具雙重性質,既是一種訴訟行為,又是一種公法契約。作為訴訟行為,它是行政程序的有機組成部分;作為公法契約,它是行政機關以公法上的權利義務為內容與行政相對人達成的合意。④劉善春：《行政審判與制度建構》,中國法制出版社 2008年版,第 177頁?！毙姓V訟調解是在法院的協調下,由行政機關與相對人就行政法上的權利和義務進行平等協商,并形成合意,從而終結訴訟程序。經由雙方合意而達成的協議被稱為“公法契約”。應該說,這是一種實現了雙方“利益平衡”的契約,因此自然也就能達成真正的和解。

德國《行政法院法》第 106條規定：“只要參與人對和解標的有處分權,為完全或部分終結訴訟,參與人可在法院作出筆錄,或在指定或委派的法官面前作出筆錄以達成和解。法庭和解也可以通過以法院、主審法官或編制報告法官建議作出的裁定形式,以書面方式在法院達成。”據說在德國有大約三成的一審行政案件是通過法庭和解結案的。我國臺灣地區的《行政訴訟法》第 219條也規定：“當事人對訴訟標的具有處分權并不違反公益者,行政法院不問訴訟程度如何,得隨時進行調解?！迸_灣的“行政訴訟和解”是指在行政訴訟過程中,由行政法院法官主持進行,并由法院制作和解書,此和解書可以作為法院強制執行的依據,對雙方均有拘束力。

基于上述,可證我國行政訴訟法禁止適用調解確實存在問題,而且也有悖于和諧社會的價值取向,是到了改革的時候了。

在行政訴訟中引入調解,是滿足訴訟中多種利益訴求的一個重要方式,它有助于平衡各方利益,并進而有助于社會和諧?！罢{解”的目的是“合意”的生成。

合意性是一切糾紛解決的本質屬性,合意是矛盾雙方和解的前提,而“合意”又是平等協商的產物,如果參與訴訟的雙方地位不平等,則無合意可言。另外,它也需要法官必須保持中立。如學者所言：“行政訴訟本來就是當事人展開合作和交易的制度平臺,而博弈論提出的當事人平等自治、司法中立、公平裁判等要求,本來就是這個制度平臺的結構要素,如果司法不獨立也不中立,如果當事人的地位不平等,沒有意思自治的自由,沒有作出理性選擇的能力,如果具體的程序設計不符合行政訴訟作為司法制度所固有的形式理性,還談什么交易與合作呢?如果當事人不能達成有關個人、群體、地方和國家利益的合意,以公正、效率、法治等為內涵的行政訴訟的實質理性怎么可能實現?⑤高家偉：《行政訴訟本質論》,《當代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 690頁?！币怨⑿实葹閮群男姓V訟理性必然要求司法中立、當事人地位平等,在司法權保持中立的前提下,當事人雙方平等協商,意思自治,從而達成合意,實現和解。應該說,這樣的行政訴訟機制是通往社會和諧的重要途徑之一。

在司法權力協調下的調解致力于當事人之間“合意”的生成,而合意是平等協商的結果。目前,行政訴訟法學界正是將調解視為解決利益沖突、化解社會矛盾的良方。在有關學者看來,“國家、部門、地方、群體和個人利益的沖突是行政爭議發生的起源,因而也是行政爭議的實質。解決這種利益沖突的有效辦法不是對抗,而是協商;不是法院一廂情愿的單方判決,而應當是共識和合意的形成和執行。這是行政訴訟本質的當然要求?！姓V訟程序的改革方向應當是從對抗轉向合作,從裁判走向合意。為此,應當賦予利害關系人以程序的選擇權和設計權,增加當事人意思自治的效力,允許參加人在不違反實質法治要求的范圍內約定調查舉證、質證、認證的范圍、時間、步驟、方式等事項 (所謂的訴訟契約)。程序的進行應當促進參加人就有關的事實和法律問題達成共識,而裁判應當是各方訴訟主體共識的確認。法官的角色應當定位為中立的協調人,著重指揮、協調、闡明,使參加人在理解并且遵從實質法治要求的前提下,就個案的事實和法律問題展開協商。只要參加人不違反平等、比例、誠信、均衡等實質法治的要求,法官就不要干預。這意味著,行政訴訟程序的主導者不是法官,而是參加人;裁判內容的決定者也不是法官,而是參加人。⑥高家偉：《行政訴訟本質論》,《當代中國行政法的源流》,中國法制出版社 2006年版,第 693～694頁?！?/p>

上述看法值得我們深思。在行政訴訟中,司法權應當保持中立,法官只是中立的協調人,他負責協調當事人之間的對話與協商,而當事人各方本著均衡與平等的原則處理相互間的利益關系,經過協商而達成合意。這樣一來,行政訴訟程序的主導者不再是法官,而是當事人了。這種從對抗轉向協商、從裁判轉向合意的變化,代表了當前行政程序改革的一個方向。

二、行政訴訟法改革需關注“類型化”問題

最近幾年,學界還提出了行政訴訟的類型化問題。訴訟法學中的類型化是一種研究方法,它要求“按照一定的標準對社會糾紛進行歸類總結,以為相應訴訟救濟途徑的設計或者訴訟體系漏洞的彌補奠定社會實證基礎”⑦樊崇義主編：《訴訟原理》,法律出版社 2003年版,第 551頁。。所謂行政訴訟的類型實際上就是行政訴訟的種類,“立法上劃分行政訴訟類型的目的在于為行政訴訟受案范圍內的每一種政府權力行為都設置一種相應的訴,以期當公民權利受其侵害時,都會有一定類型的訴可供其選擇并籍此獲得法律保護?？梢哉f,一國行政訴訟類型的多寡及其設置的科學與否直接影響到該國公民行政訴權的保護程度以及法院司法審察功能的實現。因此,類型化是行政訴訟制度的核心”⑧楊 海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》,北京大學出版社 2004年版,第 570頁。。

應當看到,對行政訴訟類型的擴充正是基于一種“平衡”行政機關與行政相對人利益的理念。面對強勢的行政機關,行政相對人 (往往是個人)顯然處于弱勢地位,如果后者的訴權得不到有效保障,則無疑縱容了行政權力的擴張,其結果是,二者的利益處在一種失衡的狀態。因此,擴充行政訴訟的類型,既是對行政權力的限制,也是對行政相對人權益的保護,并最終實現行政機關與行政相對人之間的利益平衡。

在行政訴訟的類型化有助于保障公民行政訴權方面,學界的如下觀點值得注意：“行政訴訟的類型化能夠為行政訴權提供全方位的保護。雖然訴訟法學學理對‘訴權’這一概念的理解還存在諸多分歧,但基于‘無救濟即無權利’的基本理念,人們無不承認訴權的重要價值。訴權實際上是政治國家為了保證憲法和法律所規定的公民權利得以實現而設定的‘權利救濟權’,離開了訴權,憲法和法律所規定的其他權利終將淪為‘紙面上的權利’。正是從這個意義上來說,訴權完全可以被視為‘現代法治社會中的第一制度性人權’。眾多國家的憲法及一些國際公約對訴權的明確認可即表明了訴權存在的獨立價值。行政訴訟中的訴權是特定主體按照法律的預定程序,請求法院對有關行政爭議作出公正裁判的程序性權利。其中,起訴權或訴訟請求權被公認為是最基本的訴權,其他形式的訴權的實現都離不開起訴權。因此,對起訴權進行限制無疑就是對訴權的實質限制。為了切實保障起訴權的行使以及其他訴權的實現,法律上就必須盡可能地拓寬行政訴訟的類型,竭力滿足公民權利保護的要求。鑒于行政糾紛的特殊性,可以說行政訴訟種類的多寡將直接決定著民眾的權利能否獲得全面、有效而及時的保護。⑨楊 海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》,北京大學出版社 2004年版,第 572頁。”無救濟則無權利,行政訴權就是對公民的一種權利救濟,正是對弱者的權利救濟才使其與強者 (行政機關)處于一種平等的地位,并進而達到一種利益上的平衡。

從目前的情況看,我國行政訴訟類型的數量不容樂觀,可以說過少的行政訴訟類型不利于保護公民的合法權益。學者指出：“如果行政訴訟的類型是多樣化的,那么當公民的合法權益遭到行政權力行為的侵害時,就能夠從容地選擇相應類型的行政訴訟來尋求切實可行的法律保護。就我國現有的行政訴訟類型而言,其數量無疑是極為有限的。例如,現有的撤銷之訴僅僅是針對所謂的具體行政行為而提起的,對于行政機關所制定的違法的行政規范則不能提起相應的撤銷之訴……。由此可見,正是由于行政訴訟類型數量少、范圍窄,導致了行政相對人的合法權益往往得不到較為全面和有效的保護。⑩楊海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》,北京大學出版社 2004年版,第 575頁?！闭腔谏鲜隹紤],學者們提出了增加行政訴訟種類的設想,如提出增加“規范性文件審查訴訟”、“預防性訴訟”、“行政公益訴訟”等訴訟種類。所謂 “規范性文件審查訴訟”,是指“公民、法人或其他組織認為行政機關所制定的規范性文件侵犯其合法權益而請求法院對其予以審查的訴訟?！祟惏讣臉说氖且幏缎晕募?因而法院的判決具有廣泛的適用力,一旦法院作出撤銷或違法確認的判決,被訴的規范性文件即對任何人都喪失拘束力”?楊 海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》,北京大學出版社 2004年版,第 580頁。。所謂“預防性訴訟”是指“為了避免即刻執行的違法行政行為給當事人造成無法彌補的損害,由行政相對人在行政行為付諸強制執行之前提請法院審查并阻止該違法行政行為實際執行的訴訟”楊 海坤、章志遠：《中國行政法基本理論研究》,北京大學出版社 2004年版,第 580頁。?。所謂“行政公益訴訟”是指公民、法人或其他組織針對損害公共利益的違法行政行為所提起的行政訴訟,從而實現公民權利對行政權力的制約與監控。總之,上述擴充行政訴訟類型的設想將有助于保障公民權利和抑制行政權力,從而達到公權力與私權利的平衡,實現社會的和諧。

從美國和英國的情況看,其司法審查 (類似于我們的行政訴訟,指法院對行政行為合法性進行審查)的范圍相當廣泛。根據美國《聯邦行政程序法》第 702條的規定,凡是因行政機關的行政行為而使公民或者組織的法定權利受到不法侵害或不利影響,不論其為抽象行政行為還是具體行政行為,均可納入司法審查的范圍。英國的司法審查范圍是由判例法確定的,也很廣泛,凡是有 “越權”嫌疑的行政行為,不論是具體的還是抽象的,均按“越權無效”原則被劃入司法審查的范圍之內?？梢?將“抽象行政行為”排除于司法審查范圍之外的行政訴訟制度是一種殘缺的權利救濟制度,也在很大程度上侵蝕了司法的釋法能力及司法公信力,并在一定程度上剝奪了憲法賦予公民的平等權利。

三、舉證責任的分配與行政訴訟法改革

舉證責任在行政訴訟法中具有重要地位,因其決定了不利法律后果的歸屬?！芭e證責任是指原被告等當事人之間發生爭議的事實,在沒有證據或證據不足以證明的情況下,由誰承擔敗訴責任,即后果責任。承擔這個責任的當事人首先負有提供證據的責任。通常情況下,舉證責任由行政機關負擔,在特殊情況下或根據法律規定,原告也負有少量的舉證責任。因此,原告主張,被告舉證,是行政訴訟舉證責任分配的基本原則。?劉善春：《行政審判實用理論與制度建構》,中國法治出版社 2008年版,第 426～427頁?！?/p>

從國外的情況看,如美國,舉證責任主要由作為被告的行政機關承擔,該國的判例也基本上是由行政機關負舉證責任。英國、法國、日本的法律也規定由被告行政機關負舉證責任。但我國臺灣地區的規定有異,在舉證責任方面一般采用“誰主張,誰舉證”的原則,只是在特殊情況下舉證責任才能倒置。

我國行政訴訟法也規定了舉證責任倒置的原則,即由被告行政機關負責舉證,若舉證不能,則承擔敗訴責任?！缎姓V訟法》第 32條：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任,應當提供作出該具體行政行為的證據和所依據的規范性文件?！边@一規定的初衷應該在舉證責任的分配上“照顧”弱勢一方即原告 (往往是個人)的利益,但片面地理解該原則會違反實質上的“平衡”原則,因而也與行政訴訟法中的“公正”原則相悖。

對此,有的學者提出了自己的見解：“世界各國一般通行‘誰主張誰舉證’的訴訟原則。而我們在學習我國行政訴訟法時被過多地強調行政訴訟與民刑訴訟的區別,強調舉證責任倒置。但事實上,從嚴格意義上講,原告提出訴訟請求,當然應該由原告來舉證證明訴訟請求所依據的事實。所謂舉證責任倒置,僅僅指的是當原告證明行政行為以及損害的存在后,舉證責任方始轉移,行政機關要承擔證明其行為合法或該行為與原告所受損害之間無因果關系的責任,否則即要承擔舉證不能而導致的敗訴的結果。所以,我們首先要明確：‘誰主張誰舉證’始終是訴訟中的一個原則,不管是民刑訴訟還是行政訴訟。?關 保英：《行政法制史教程》,中國政法大學出版社 2006年版,第 537頁?！?/p>

另有學者指出：“被告負舉證責任,并不意味著原告不負舉證責任?！l主張,誰舉證’是行政訴訟舉證責任的規律性分擔規則。當事人只要提出某種訴訟主張,依訴訟原理,就應該提出證據來證明,否則,當事人提出主張而舉證不能,即意味著當事人的主張得不到法庭的支持,或是要承擔敗訴的風險。……原告在下述意義上負相應的舉證責任。原告由于自身原因,根據法律規定,在行政程序中應當提供的證據,若沒有提供,在行政訴訟中,原告承擔與之相應的不利后果,如法院可以不采納原告首次在訴訟中拋出的證據,或根據法律規定,依法認定行政行為證據充分。對此,一般不能要求行政機關負擔未調取證據的責任。……既然,原告在行政程序中負有舉證責任,或者說有舉證義務,當其不正確行使舉證權利或者說不正當履行舉證義務時,在行政訴訟中,原告理所當然順延承擔舉證責任。?劉 善春：《行政審判實用理論與制度建構》,中國法治出版社 2008年版,第 428～429頁?！痹搶W者又說：“在行政機關應原告的申請而從事一定的行政行為時,此時行政活動與原告的申請行為緊密相關,只強調一方舉證責任失之公允,應視不同的情形來分配舉證責任。?劉 善春：《行政審判實用理論與制度建構》,中國法治出版社 2008年版,第 430頁。”

上述說法頗有道理。所謂“只強調一方舉證責任失之公允”恰恰是說違反了“平衡”的原則,不利于原告與被告之間的和解。應該說,“平衡”原則的內核是“公正”原則。學者指出：“行政訴訟法中公正原則具體而言,指的是在訴訟過程中要注意維護當事人之間對抗能力的均衡,給與雙方當事人平等的訴訟地位、均等的申辯機會以及實質對等的程序性權利等等。?劉善春：《行政審判實用理論與制度建構》,中國法治出版社 2008年版,第 172頁。”而這一表述也正是筆者所謂 “平衡”原則的內容。

四、行政訴訟法改革的著力點：行政權與公民權的平衡

“行政訴訟是由司法機關主持的對相對人受行政侵害的合法權益予以救濟的活動,它是一種依照嚴格的司法程序進行的有效的最終的救濟手段?！薄霸谛姓V訟中,訴訟法律關系是在行政相對人、行政機關和人民法院三大主體之間展開的。其中,行政相對人是原告,行政機關是被告,人民法院則是行政訴訟的裁判者,他們圍繞著作為行政訴訟對象的被控行政行為的合法性進行指控、辯論和裁決活動。?李乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 264～265頁?！比嗣穹ㄔ和ㄟ^裁判行為,致力于行政權與公民權 (行政相對人的權利)之間的平衡,這種“平衡”的實現基于以下的途徑：以審查行政權是否合法行使來限制行政權,以保障公民權來抗衡行政權。這樣一來,在行政訴訟的法律框架內實現了一種社會和諧。

如下的觀點值得注意：“行政訴訟雙方當事人權利義務的平等性是通過一種特定的不對等關系實現的。行政機關和行政相對人在行政管理中的管理者與被管理者地位,使行政機關和行政相對人在行政法上具有不對等關系。這種不對等關系是以行政機關優越于行政相對人為特征的。如果在行政訴訟中仍維持此種關系特征,則不可能實現行政訴訟的救濟目的。要保障相對人在訴訟中有與行政機關平等的地位并保證訴訟結果對其公正,就必須在訴訟中采取某些偏向于處于弱勢的行政相對人的措施,以一種與實體法律關系中的不對等相反的一種新的不對等關系,使雙方當事人達到平等。因而,行政訴訟制度專門賦予行政相對人以起訴權,而不賦予行政機關以反訴權;專門讓行政機關對其所實施的具體行政行為負舉證責任等等。這種不對等關系,體現了行政訴訟制度對相對人權益的救濟功能,也體現了行政訴訟制度實現法律平等性、公正性的作用。?李乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 265頁?！?/p>

可見,行政訴訟制度的設計體現了對弱勢一方——行政相對人 (一般為公民)的照顧和救濟,也體現了對強勢一方——行政機關的一種有意的抑制和限制,這種表面上的 “不平等”卻蘊涵著實質上的 “平等”,只有如此才能真正實現行政權與公民權的平衡。

論者強調：“行政訴訟的宗旨應該表現為維護公民基本權益和體現客觀法律價值兩者的結合。維護公民基本權益不僅僅在于提供救濟的機會,更要求法院的糾紛解決功能得到強調,法院不能僅僅提供進入司法的途徑,而應當以保護公民的基本權利為宗旨,設計相應的訴訟程序。另外,對原告主觀權利進行較為寬泛的解釋更是法院的責任,這樣更有利于保障公民的合法權益。在體現客觀法律價值方面,法院要承擔監督和推動依法行政的功能,達到保護公民合法權益和維護公共利益的目的。?馬懷德主編：《法治政府研究報告·2007》,同心出版社 2007年版,第 121～122頁。”

確實,行政訴訟制度只有以保護公民基本權利 (行政相對人的訴訟權益)為宗旨,在程序設計上偏向于原告行政相對人而不利于被告行政機關,以一種程序上的不平衡達到實質上 (訴訟結果)的平衡。更為重要的是,通過司法介入,提高政府官員依法行政的意識,推進依法行政的進程,并進而有助于法治國家的實現。從這個意義上說,強調保護行政相對人或公民合法利益的行政訴訟制度實施的結果恰恰是公民合法利益與公共利益的平衡,顯然,這有助于社會和諧。

五、行政訴訟法的改革方向

關于行政訴訟法的改革方向,學界提出了如下主張：“首先,為了回應行政訴訟權利保護功能的強化,必須將人權保護作為行政訴訟的根本目的;其次,深入研究行政訴訟類型化的問題,并將其提上訴訟修改日程;再次,擴大法院的裁判權限,縮小不受司法審查的范圍;最后建立獨立的司法審判系統?！辈⑻貏e呼吁“要旗幟鮮明地將‘保護公民權益’作為行政訴訟制度的根本目的,并以此作為行政訴訟法典修訂的靈魂”章志遠：《行政訴訟法修改三題》,《山西省政法管理干部學院學報》2006年第 1期。?。

另有學者主張：“內部行政行為也被廣泛納入行政訴訟的司法審查范圍內。公務員被行政機關內部處分理應得到相應的司法救濟,如果把這種救濟僅僅限定在行政系統內部,而且行政裁決是終局性的,則就是對公務員訴權的貶損,對公民基本憲法權利的侵犯。而所有對公民權利的侵犯的行為中,以剝奪公民訴權后果為最嚴重,因為訴權是公民權利受損后的最后救濟手段,一旦被剝奪,就會使 ‘被侮辱與被損害的人’鋌而走險,危害社會秩序和穩定。?關 保英主編：《行政法制史教程》,中國政法大學出版社 2006年版,第 531～532頁?！?/p>

還有學者認為,行政訴訟法在實施過程中遭遇了很大的困難,這些困難包括：公民權如何得到充分行使,行政權如何善待原告和自覺接受司法審查,司法權如何公正裁決行政權與公民權的沖突,監督權如何真正監督到位,等等。我國行政訴訟法的實施狀況堪憂,在已經受理的案件中,有三分之二沒有經過實體審理和判決,而是以原告撤回起訴、法院駁回起訴等方式了解。法院判決原告勝訴的案件還不足兩成。造成這一狀況,除了體制上的原因,也有行政訴訟法本身缺陷的原因。其主要缺陷是：一是受案范圍過窄,導致許多公民告狀無門;二是誰當被告沒有很好解決;三是對法規的合法性審查尚未確立有效的機制;四是三個月的起訴期限太短;五是審理程序與證據規則存在問題;等等。因此,行政訴訟法改革必須從以上幾個方面著力?應 松年：《修改行政訴訟法勢在必行》,《光明日報》2002年 3月 3日。。

也有學者提出了嚴格規范抽象行政行為的主張：“抽象行政行為的合法正確性,既是具體行政行為正確的前提,也是行政應訴勝訴的前提。規范抽象行政行為,應著重做好三方面的工作：一是嚴格規范制定程序。要將文件的草擬、論證、協商、審核、討論、聽證、通過、公布等每一個環節,都納入規范化程序。所有制定的規范性文件,都應經行政機關的法制機構審核把關,以保證抽象行政行為的質量。二是嚴格法定依據,確保抽象行政行為的合法性。特別是涉及收費和罰款等容易引起行政訴訟的項目,必須嚴格遵循國家法律、法規及規章的規定,確定其幅度和范圍。三是協調好各方關系,確保抽象行政行為的可行性。?李 乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 276頁?！?/p>

應當指出,雖然我國行政訴訟法在實施過程中還存在這樣那樣的問題,而且其本身也存在種種缺陷,但是它在推動依法行政方面的作用不能低估。正如學者所評：“依法治國的核心是依法行政。從我國法制的歷史發展看,正是因為行政訴訟制度的建立,使依法行政的要求在我國得以迅速推進。行政訴訟使遭受行政侵害的公民能夠合法地對抗行政機關的違法行為,有利于受害人消除怨氣,增進社會穩定。行政訴訟的推進,逐步改變了 ‘官大于民’、‘民不能告官’的傳統觀念,塑造了政府與人民之間的新型關系,促進了政府機關和人員依法行政。行政訴訟的主要功能之一,就是監督行政機關是否依法行政。行政訴訟法第一次確立了具體行政行為合法與非法的標準,法院以此對被訴行政行為進行審查,這就極大地推動了行政工作人員逐步樹立起依法行政的觀念。?李乾貴：《依法行政問題研究》,中國法制出版社 2002年版,第 267頁。”上述評價是中肯的。

看到成績,并不意味著回避問題。行政訴訟法及其在實施中出現的問題需要通過改革來解決,而改革需要我們首先確立一種 “和諧”的價值觀,它以 “平衡”為基本原則,即致力于行政權與公民權的平衡。平衡是實現社會和諧的前提。鑒于此,筆者認為,行政訴訟法的改革應該主要從以下幾個方面努力：(1)將“類型化”引入行政訴訟法的規定,擴大行政訴訟的受案范圍,將抽象行政行為納入司法審查的內容; (2)在行政訴訟法中引入調解機制,通過調解達成“合意”,從而實現當事人之間的和諧; (3)基于平衡觀念引入合理的舉證責任分配原則;(4)基于保護公民權利的理念在程序設計上可“偏向”行政相對人;等等。

在和諧訴訟價值觀的指引下,通過上述改革,將會使行政訴訟法相對完善,可以預見,它將對保護公民權利、限制行政權力、推進依法行政、構建服務型政府與建設和諧社會等發揮至關重要的作用。

(責任編輯 張文靜)