論監獄危機管理的法治化

劉利明(浙江省第二監獄 浙江杭州 311100)■文

論監獄危機管理的法治化

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劉利明(浙江省第二監獄 浙江杭州 311100)■文

應對和處理監獄危機事件是監獄人民警察不可回避的問題。近年來,監獄在應對各類危機事件的具體實踐中取得成就的同時,也暴露出不少的問題,突出地表現為危機管理的法治化程度不高。監獄危機管理的規范化、制度化趨勢使其法治化成為必然取向①參見劉國華、曾輝、康斌:《監獄突發事件應對工作完善探析》,《前沿》,2009年第9期。。對監獄危機處理的原則、內涵及法治化制度建構研究,無疑具有重大的時代價值與現實指導意義。

一、監獄危機管理體系的現狀和缺陷

目前我國監獄系統對危機已有了一定的認識和前所未有的重視,在維護監管安全穩定,打擊獄內犯罪、處置各類突發事件的過程中探索、總結出很多行之有效的決策方法與經驗,但總體上仍處于粗放、經驗型的管理階段,一些傳統的危機決策方法、處置程序甚至體制已不適應當前監獄工作所面臨的要求,這些不足主要表現在以下幾個方面:

(一)傳統思維和行動約束對監獄危機管理體系構建具有妨礙作用

1、憑經驗處置,難以應付突如其來的新問題。經驗型決策最大的特點是憑借個人或少數決策者的經驗思維以及借鑒他人處理類似問題的方法進行決策。的確,經驗是可貴的,而實踐中遇到的卻是層出不窮的新問題,這時就會顯得捉襟見肘,甚至束手無策。在應對危機時,監獄沒有行之有效的科學決策方案指導行動,必然付出慘痛的代價。

2、按部就班,沒有抓住監獄危機處置的特點。國家制定法律、法規和方針、政策等,或者是出臺重大的舉措要依照程序進行,會提高決策方案的科學性、準確性。而監獄危機處置具有高度的時效性,機會稍縱即逝,這就要求決斷者當機立斷,果敢決策。但在現實的監獄工作中,一些決策人員過于依賴決策程序,在面臨重大危機時優柔寡斷、舉棋不定,關鍵問題不敢做主,寧肯消極地按程序處置也不愿自己擔當風險,最終因危機沒能及時解決而造成更大損失。

3、決策參謀機制不完善,臨時抱佛腳。領導者由于受時間、精力的限制不可能什么都懂,所以專家、學者參與決策,為決策者提供參謀咨詢,在監獄決策中起著不可或缺的作用。但專家、學者參與決策取決于監獄系統內健全的參謀機制的建立,而監獄系統目前這種機制并不健全,如在專家的儲備、專家的培養、專家如何參與決策等方面,還沒有相應的機制。這時的問題表現有二:其一,專家難找,因為沒有儲備;其二,處理不好與專家的關系,或者決斷者獨斷專行,或者惟專家是從。這些都不利于危機決策,危機解決得好關鍵在于決斷者與專家的密切配合,而實現密切配合的前提是監獄系統內部事先有這種機制的存在。

(二)思想意識的淡薄對監獄危機管理體系構建產生消極影響

1、缺乏常態管理下的危機管理意識。當監獄處于安全穩定時期,一些警察容易產生麻痹大意、松懈厭戰的思想,缺乏必要的危機意識②周靜茹:《論監獄突發事件應急預警機制》,《中國人民公安大學學報》(社會科學版),2009年第3期。。而監獄危機發生的不確定性、危機處理時間要求上的緊迫性和危機危害的不確定性要求監獄警察必須提高危機管理意識。

2、傳統的歷史意識導致監獄文化中的危機意識淡薄。在我國,除政治因素和政治利益外,有一種心理作用即對已不利的信息就表示"自己領導無能",從而導致在常態的監獄績效考核體系下失去應有的利益,奉行"家丑不可外揚"、"不可滅自己志氣,長他人威風",久而久之,也就形成了一種"報喜不報憂"的傳統。

3、缺乏良好的危機理論研究和學習的氛圍。幾十年來,發達國家關于危機管理的理論早已轉向了量化和精細化的研究領域,而危機管理理論在我國包括在監獄系統中的普及還未完成,不能不說是我們的理論研究和學習的體系缺陷。到目前為止,國內研究監獄危機管理理論的學者并不多,因此這樣的一塊"理論研究的處女地"有待進一步地開發③參見華學成,《公共危機管理法治化問題探究》,2010年第2期。。

(三)監獄危機管理機制度供應不足阻礙危機管理體系構建的進程

1、缺乏完善的監獄危機管理預警和監測機制,只一味地強調"兵來將擋,水來土掩"。防范于未然,是監獄安全管理的關鍵所在。但就目前的形式來看,監獄危機預警、預案和監測機制還相對比較匱乏,這些系統的建立和健全都是在一次次的監獄應對危機的事件中或事件后進行的。借鑒國外的做法,監獄應對危機事件時,在進行常態動態分析時,適時向社會和公眾提供和發布可靠的預警信息,運用先進的技術因素和監控工具,用完備的危機數據庫系統,對危機的預演和發生進行實時監控,可以形成一套預案并供決策者使用。

2、缺乏相應的信息公開機制。在日益全球化和信息化的當今時代,通過信息封鎖來控制信息傳播的方式已經越來越困難了。"真相也許有一定的副作用,但掩蓋真相的副作用無疑會惡劣很多。④參見美國羅伯特。希斯(RobertHearth)著:《危機管理》,中信出版社2010年版。"當監獄危機出現后,沒有相應的危機發布機制的建立,使社會和群眾不能適時地了解監獄機關處理危機的措施、能力和決心,容易對監獄機關產生不信任感⑤黃定華:《我國公共危機中行政信息公開的法制化研究》,《湖南城市學院學報》2010年第1期。。

二、監獄危機管理的法治化原則

根據危機管理法治化的特點,監獄在危機管理中應遵循以下原則:

(一)應急管理原則。應急管理原則是監獄根據具體的危機情況,為確保監管安全穩定,積極行使行政應急權,及時恢復正常的監管改造秩序。正是由于監獄危機管理適用上的臨時性和預備性,實施過程具有很強的行政緊急性,因此有必要確立監獄在危機管理中的應急管理原則。它包含有兩方面涵義:其一,意味著監獄對各種類型危機的全方位應急管理;其二,意味著監獄對危機事件與危機狀態進行全過程的應急管理。監獄所面臨的危機是各種各樣的。每一種危機的成因不同、特點不同,此外各種危機之間也有相互的關聯性,危機之間的相互關聯使得某一種單一的危機會轉化為復雜性危機。因此,監獄危機管理要從單一危機處理的方式轉化為全面應急管理的方式,監獄需要針對不同的危機制定戰略、政策、危機管理計劃、進行組織安排、調配資源支持等等。監獄危機管理不能僅僅著眼于某一個環節,而應該是一個復雜的過程,其中可能包括危機緩和、準備、回應、處理、恢復、重建等多個環節。

(二)信息公開原則。信息公開原則是監獄行政的基本要求,處置突發危機事件,必須主動引導輿論,做到信息公開快速準確。監獄危機信息公開可以讓公眾最大程度的了解危機真相,及時作好應對危機準備,可以提高公眾對監獄行為的理解和配合,從而提高行政效率。同時,危機信息的公開可以讓監獄行為透明化,抑制執法權濫用的可能性。

(三)權利保障原則。有效預防和化解危機,保障監獄警察、職工和罪犯的生命、財產安全,保障監管場所的安全穩定是監獄的基本任務。應在監獄管理實踐中創造一種警察和罪犯權利保障的文化和環境;應積極支持各種危機管理的計劃和項目,并確立優先發展的次序;應通過制度、政策和管理的創新來有效預防和回應危機。

(四)積極預防原則。"凡事預則立,不預則廢"。危機雖然多是突發性的,但危機并非不可預測與預防⑥尹華飛:《監獄安全的內涵和外延初探》,《廣東司法警官職業學院學刊》2005年第2期。。監獄危機管理應奉行積極預防的原則。監獄必須在危機沒有發生時,科學預測、正確判斷、未雨綢繆,以高度的責任感做好各種防范工作,將危機的發生幾率降低到最小。當代監獄危機管理必須走前瞻性的道路,在危機尚未發生之前,提前做出預測和判斷,周密策劃好各種問題的處置預案,防止事到臨頭,情況不明、倉促上陣、心里沒底、辦法不妥、效果不佳。前瞻性的監獄危機管理才是有效的危機管理,一方面監獄能在危機發生之前防患于未然;另一方面監獄在危機發生前就有了充分準備;在發生以后,就能夠快速反應,為各種危機提供有效的應對措施,從而將危機的損害降低到最小。

三、實現監獄危機管理法治化的基本要素

(一)法律授權---建立監獄應急法規體系

1、監獄在緊急狀態下的應變能力與應急管理的權威性、主動性,以及對整體資源的統一調配能力,不應當是監獄自發性反應,而應當是法律規定與授權的結果。我國監獄雖然沒有具有法律效應的應急法規,但各個監獄結合實際出臺了一些應急預案,適時組織實戰推演,其目的在于預防和平息獄內監管安全上發生突發事件,如罪犯脫逃、行兇、鬧監、暴亂、破壞、劫獄等。充其量只能稱作是為應對獄內發生突發事件事先所作出的工作部署,設定的對象僅限于獄內服刑人員,處置人員僅限于監獄人民警察與駐監武警部隊。就其所涉及的內容、范圍及約束力和調整對象等諸多方面看,制約因素頗多。監獄應急法規應當以《憲法》、《突發事件應對法》等法律為依據,修改《監獄法》,增設監獄突發事件應急處置章節內容,從立法的高度規定危急狀態下監獄領導權力體系;監獄突發事件應急處置的基本準則;應急事件中監獄的行政處置權;重大監獄事件信息通告與發布制度;監獄突發事件類別和標準;應急預案及啟動程序;監獄警察在應急管理的職責;罪犯的義務與與責任等,以保證在發生突發事件時,監獄可根據法律授權和基本規定來迅速應對,在解決危機過程中遵循一定的原則,進而提高監獄應對危機的能力。最重要的是,監獄應對危機的關鍵不是依靠領導的認識水平和判斷能力,而是實現有法可依。

2、監獄應急法規應從單一、片面化向專業、體系化方向加以規范。監獄制定、實施的應急預案,具有圍繞獄內突發事件實施處置的單一性,處置過程呈現出只有監獄警察參與的片面性,不利于獄內危機管理能力最大化的發揮,不利于社會危機管理資源的充分利用⑦參見楊玉林:《構建監獄監管安全預警機制的探討》,《中國監獄學刊》2007年第5期。。監獄危機事件的發生原因或后果很多是綜合性的,單一性的突發事件也會因處理不當引發成為復合型的監獄危機,因而傳統的單一性處置方法很難適應形勢發展和監獄工作需要,應當建立權責明確、系統規范的危機管理機制。首先要整合監獄現有的各類應急預案和各種處置制度,在法規層面上明確監獄在緊急狀態下相應的責、權、利,做到危機應對的協調運作。其次應建立監獄危機信息的分析、預警系統,加強職能部門的機制建設,全面、及時地把各類相關的危機信息及時分析、匯總,實現一整套預測、預警、預控機制⑧楊輝解:《緊急狀態與公安機關應急機制研究》,中國人民公安大學出版社2009年版。。

3、監獄應急法規建設應符合社會應對危機的要求,主動將自身的危機處理融入社會危機處理體系。在全球重大自然災害頻繁發生、重大疫情傳播范圍不斷擴大、能源資源逐漸緊缺、生態環境日益惡化、事故災難不斷的情況下,監獄作為社會整體中的一個特殊部分,如何增強危機管理能力,正確認知和妥善應對包括獄內突發事件在內的各類突發性危機,應該成為監獄機關必須面對的課題。監獄應急法制建設,不僅要立足于自身,更重要的是主動與社會危機處理體系接軌,不僅要具有實戰性,而且要具有完備的法規規范性。在危機事件應對中,要不斷擴大監獄內外公眾參與的廣度,拓寬參與的渠道,豐富參與的形式。無數事實證明,有效應對獄內突發事件、監獄危機事件應當充分借用社會的力量,不能僅靠監獄機關內部單打獨斗⑨薛瀾、張強、鐘開斌:《危機管理:轉型期中國政府面臨的挑戰》,清華大學出版社2009年版。。

(二)規范處置---健全監獄危機管理制度

1、完善危機事件的信息管理和發布制度。在傳媒已覆蓋社會各個角落的今天,把媒體排斥在危機管理之外,不善于利用媒體解決危機事件,是不明智的。一方面,人們一般有追求新奇和先入為主的習慣,所以采取主動態勢與媒體溝通,可以形成正確的輿論導向。監獄機關要有目的、有計劃、主動與新聞媒體接觸,如實介紹情況。在與新聞媒體積極溝通的同時,要注意網絡信息。事實上,近來各地監獄發生的事情,首先見之于互聯網,對此也要采取積極態度,并作出必要的回應,實現互動,化被動為主動。另一方面,謠言止于公開。突發公共事件發生后,如果通過媒體及時傳達權威的主流信息,使公眾了解真相,祛除恐懼,從而能消除危機造成的流言、恐慌等副產品,起到穩定社會、恢復秩序的作用。因此,監獄應建立健全危機事件的信息管理和發布制度。要堅持團結、穩定、正面宣傳為主的方針,做好危機事件的輿論引導工作。危機事件的信息管理和發布,還要通過電子政務系統提高工作效率,趨利避害,扶正祛邪。

2、健全監獄突發事件應急預案。按危機管理的過程理論,危機管理一般包括三個階段,即危機狀態發生前的預防與準備、危機狀態持續過程中的應對、危機消除后的恢復與重建。危機前預警是危機管理第一階段的主要任務,也是危機管理的第一道防線。監獄要為突發事件處置提前做好準備,包括必需品儲備、危機管理預案的制定,以及與上級部門、地方政府、武警部隊、社會組織與社區群眾各種關系的建立等,確保危機發生時應急預案能夠快速啟動,并得到各方面的有力支援?？焖?、及時、高效應對處置監獄突發事件,有賴于建立現代危機管理組織體系。監獄要成立應急指揮中心,實行24小時總值班制度;通過與全省監獄系統網絡、政府應急指揮中心網絡互通互聯,共建應急指揮平臺和集合排摸、整理、傳遞、研判、反饋于一體的信息共享平臺。鑒于應急預案在監獄危機管理中的重要作用,應通過法律和行政手段提升監獄危機預案的地位和效力,使預案制度化、規范化、高效化。

3、建立監獄危機管理的評價體系。危機狀態下監獄的管理工作千頭萬緒、情況復雜、風險很大,需要整合、動用大量的人力資源,影響到監獄警察家庭生活秩序和合法權利,這對監獄及其職能部門的執法能力和管理水平提出了更高的要求。對此,應在提高有關部門和監獄警察的執法能力和水平,加強執法工作的同時,建立有效的監獄危機管理評價體系⑩李春林:《論危機管理法治化》,《民主與法制》2009年第6期。。一是內部評價。宜由政工、監察、法制、審計等部門共同參與,評價的結果應及時上報上級監獄主管部門,并對被評價部門及相關人員情況及時反饋和向社會公布。二是第三方評價。對于已發生的危機事件,要設立第三方性質的獨立調查制度,公正甄別事件誘因,舉一反三,吸取教訓,最大限度地杜絕和減少監獄危機事件的再度發生。

(三)法律保護---理順監獄危機管理職責權利

1、明確部門及人員職責。監獄機關作為特殊場所,始終處在"火山口"、"炸藥庫"的最前沿,承擔著為推進經濟發展,構建和諧社會保駕護航的重任,危機管理體現在監獄突發事件來臨之前、發生之初的重要性,顯示做好預防與應急準備、獄情監測、信息預警工作的迫切性。只有事先完善應對各類突發事件的規范處置體系,才能做到有規可循,才能按計劃應急演練,才能按規范來考核職能部門及相關人員在突發事件處置中的表現情況和存在問題?參見袁達松:《危機管理的法治化-兼論危機管理法學的建構與應用》,《政治與法律》,2009年第2期。。細化、明確部門及相關人員職責,將危機管理作為重要組成部分,納入到監獄績效考核評價體系。由于當前監獄實績考評中,注重顯指標,忽視各部門在危機管理中的職能責任,因此要進一步在安全方面的責任細化,細分為可操作的、可量化的考核指標,納入監獄績效評估體系,以落實全體警察應對危機責任。

2、建立和完善責任追究機制。監獄危機處理的出發點和落腳點是維護刑罰執行工作的順利進行。監獄機關在面臨突發事件的緊急狀態下的有法可依、有規可循,是監獄機關依法行政的重要標志,其行政緊急行為應具有現實性、專屬性、程序性、適當性等特征。一要建立和完善責任機制。做到分工明確,責任明確,危機化解的途徑、方法明確,獎懲依據明確。要不斷豐富與完善責任追究制,并對危機發展的各個階段進行責任追究,防止責任追究不到位。更為重要的是,要建立違法責任、過錯責任以及無過錯責任多重相統一的歸責原則。二是要強制性手段與柔性手段并舉。非常態下執法公權力的行使,必須依托的手段是強制性,強制性手段必然會對其他權利構成傷害。因此,監督與制約機制應作為監獄危機管理的重要組成部分,要將激勵措施、行政管理等作為柔性手段,以彌補強制性手段實施中的不足。三是監獄危機處置過程中的權利救濟。個人權利之于公共利益的從屬性、多方受限制性,決定了在危機治理過程中應辯證研究正當權利救濟的有限性,要建立從實體到程序、從外部到內部行政等全面救濟機制。

(四)人員素質---提升警察危機管理意識

1、建立危機管理的教育和培訓機制。為適應監獄危機管理,必須強化監獄警察的危機意識,加強訓練?楊順建:《論危機管理中的權力配置與責任機制民主與法制》,2008年第2期。。"居安思危,思則有備,有備無患"。監獄欲想應對危機時游刃有余,就必須在日常工作中開展危機教育,樹立危機意識。危機教育的方式可以多種多樣。比如監獄突發事件案情分析、比較研究等,易被監獄警察所接受。還可以通過負面強化教育,通過語言、文字、圖片、錄像等方式展示監獄危機決策失誤所帶來的巨大損失,能比較形象、直觀地激發監獄警察的危機意識,收效較好。

2、加強監獄危機管理的理論研究。加大與政府、高校合作的力度,大力推進危機管理的研究和實踐活動。從建國以來全國監獄系統發生的危機事件,選擇典型案件建立監獄危機管理案例庫,并實施從理論總結到實踐操作的全方位管理,積極尋求符合我國監獄實際的解決方案及措施,在此基礎上編寫出具有指導性的監獄危機處置實用教材,在全國監獄系統推廣使用。加強全國監獄警察危機管理的理論交流,吸取國內外的先進理念,是提高我國監獄警察隊伍素質的重要途徑。受傳統習慣因素的影響,大多數監獄警察常年不外出交流學習,對新思想、新觀念、新方法、新技術不了解,其原有的知識水平得不到更新,使許多有見解和創新的學術思想和觀點沒有得到重視和發揮?孫平:《獄政管理》,中國政法大學出版社2006年版。。因此,我們建議定期組織全國監獄系統該領域的專家、學者進行研討、講座。結合當前監獄警察的職業特點,加強危機警務訓練內容的全面探討和研究,形成有中國特色的系統的適合當前監獄實際工作需要的危機管理理論體系。

(責任編輯 魯嘉微)

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