芻議適應轉型發展的法治城市創建

石壽寧 (江蘇省南京市依法治市領導小組辦公室副主任 江蘇南京 210008) ■文

芻議適應轉型發展的法治城市創建

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石壽寧 (江蘇省南京市依法治市領導小組辦公室副主任 江蘇南京 210008) ■文

如今,在全球化與信息革命浪潮繼續高漲、新一輪綠色革命又全面來臨的背景下,為了在全球經濟體系重組中重新尋找定位,世界各大城市的功能、結構都在發生重大變革,城市轉型已經成為重要的歷史使命。與“一國的法治總是由一國的國情和社會制度決定并與其相適應” (國務院新聞辦《中國的法治建設》白皮書)同理,當下正在我國許多城市蓬勃開展的法治城市創建活動,也必然要求與城市轉型發展相適應,努力實現法治建設的同步轉型。筆者以為,這種轉型從總體上講,法治建設的目標任務及其基本方法要由“城市法治”發展和升華到“法治城市”,即以城市法治作為現代城市治理的基本方式,在促進城市立法、普法、執法、司法、督法和法律服務等法治本身的進步的同時,更加凸顯法治適應經濟社會發展的內在要求,使法治城市創建具體表現為與城市自身持續發展相伴隨、相融合的一種實體狀態。

一、法治城市創建目標內涵的重要轉向

適應城市轉型發展的實際,就要把法治城市創建作為城市經濟社會整體發展進程中的綜合性社會實踐,以切實可行的法治工作舉措和更高更好的法治建設水平服務于實現城市科學發展的新目標、新任務,努力走一條符合時代要求、具有城市特點、服務科學發展的法治道路。為此,法治城市創建的總體目標似應明確下述重要轉向：

——城市制度體系健全完善協調運作。公共權力運行協調規范、廉潔高效,利益表達、平衡機制民主健全,市場體制統一開放、公平公正,社會保障、社會分配、公共服務等更加均衡,制度建設、供給與保障適應城市發展需要,更加成熟、更加定型、更加惠及全體市民。

——城市生活方式健康開放品質優良。市場環境公平公正,輿論環境開明開放,治安環境優化改善,消費環境和諧誠信,市民的人身權、財產權及其他合法權益得到切實維護,創業創新、富民安民的制度機制更加健全,城市更宜居住、更適投資、更利就業。

——城市資源稟賦有效利用可持續發展。城市空間布局、產業布局更加科學,土地資源使用和流轉、生態環境保護、基礎設施和公共設施運轉更加規范,城市功能品質、人居環境質量更加提升,規劃、建設和管理的法治化水平更加適應城市現代化的發展定位。

——城市文化底蘊永續傳承內涵彰顯。城市鮮明獨特的物質和精神形態充分保持和展現,物質和非物質遺產有效保護和傳承,市民精神、文化品牌、美好形象的塑造、構建和創新更加突出文化的意義指向,公共文化服務體系建設、文化體制改革、文化產業發展符合現代城市的價值和取向,更加注重和充滿人文關懷。

實現法治城市創建的總體目標,不僅依賴于在實踐層面的具體操作,還應更加注重把握和體現創建活動的性質內涵：

1、在創建主體上充分體現多元性。要始終突出黨政機關、人民團體和社會組織、人民群眾的主體地位,特別要重視發揮廣大人民群眾的主體作用,使法治城市創建活動成為全民參與的社會實踐。

2、在創建取向上充分體現人民性。要努力推動城市規劃建設管理的體制機制更加便民利民,生產生活、就業創業和社會管理的政策措施更加安民富民,以法治保障市民有序參與競爭、共享發展成果。

3、在創建內容上充分體現城市性。要整體推進立法普法、執法、司法以及法律監督、法律服務等法治運轉系統的要素和機制有機統一,積極回應城市化、信息化、風險社會等多樣化社會的挑戰,并與城市功能定位、運行效率、發展活力等外在要求相適應相協調,凸顯服務和保障城市實現科學發展。

4、在創建進程上充分體現漸進性。要從城市發展與法治相互適應和制約的現實出發,著眼長遠、立足當前,堅持政府推動、社會實踐相結合,建構更加合乎漸進式城市轉型需要的制度架構和法治秩序。

總之,要按照全面落實科學發展觀和依法治國基本方略的總體要求,通過城市黨委統一領導下的全市黨政機關和社會組織依法履行職能,緊密結合城市經濟發展、政治進步、社會和諧、文化繁榮、民生改善、生態文明等各項工作實際,充分發揮法治的規范、調節、促進和保障功能,有力有效地支撐和保障城市現代化及其可持續發展。

二、法治城市創建工作重點的同步轉換

根據法治城市創建目標的總體要求,創建活動工作重點的確定,顯然要在以往強調抓好依法行政、公正司法和法制宣傳教育等法治運行重點工作的基礎上,進一步把法治作為貫徹落實科學發展觀的基本方式、發展社會主義民主政治的根本保障、構建社會主義和諧社會的牢固基石,緊密結合城市轉型發展的實際進行統籌安排,通過以下重點工作的推進實施,促進和保障城市綜合實力的整體提升。

1、發揮法治規范功能,促進提升城市發展承載能力。積極履行政府宏觀規劃和調控職能,強化規劃的法治性、嚴肅性,加大規劃執行力度,在經批準的城市總體規劃、土地利用總體規劃的指導下,實現綜合性規劃與專項規劃的有機銜接,依照產業布局和相應專項規劃實施建設,提高城市基礎設施承載力。嚴格保護城市土地資源、礦產資源,完善土地儲備,推動土地節約集約利用,提高城市土地資源承載力。積極開展生態城市創建活動,落實環保優先戰略和環保法律法規,嚴格控制空氣、水體、土壤、固體廢棄物污染,推動節能減排,發展循環經濟,建設環境友好型、資源節約型城市,提高城市環境承載力。加強政府公共管理服務職能,提供良好的公共服務設施,積極探索實踐面臨“高速化時代”的城市交通管理等工作,提高城市對人口及經濟社會活動的承載力。

2、發揮法治救濟功能,促進提升民生權益保障能力。立足維護實現公民的生存權、發展權,進一步明確基本公共服務均等化和廣覆蓋、保基本、多層次、可持續的目標取向,積極構建改善民生和保障權益的長效機制。深入扎實推進政府信息公開和司法公開,完善民情溝通、民主聽證、民主懇談等制度,暢通社情民意反映渠道,完善群眾利益訴求表達機制。完善法治惠民制度,解決群眾最關心、最直接、最現實利益問題。加大民生領域執法監管力度,在食品藥品安全、環境保護、消費者權益維護等方面,著力提升服務效率,保障居民吃上放心食品、用上放心藥品。加快健全完善收入分配調節、創業就業促進、住房供應和保障、城鄉公共衛生和醫療服務、社會保障、生態環境建設、城鄉公共交通、社會事業服務、新型社會救助等制度體系,推進學有優教、勞有多得、病有良醫、老有頤養、住有宜居,使全體市民共享發展成果。

3、發揮法治調控功能,促進提升防范化解風險能力。健全科學民主依法決策機制,深化黨內民主制度建設,推進政治協商和民主監督工作,完善政府重大行政決策的規則程序,進一步提升決策的民主化、科學化水平,從源頭上減少和杜絕決策的法律風險和社會風險。嚴格按照法律法規和政策界限,推進工作制度機制方法創新,以高效的政府服務和司法保障,積極應對經濟領域的投資性、結構性風險等。進一步完善信訪工作機制和社會矛盾糾紛調處機制建設,對重大項目、重大活動和重點工作全面實施社會穩定風險評估工作,有效降低社會穩定風險。建立健全以監測預警、應急決策、人力動員、物質保障為內容的突發事件應急機制,依法及時處置各類突發公共事件。深化企業依法治理工作,積極引導、推進企業實施法律風險防范機制建設,有效預防和化解企業經營風險。

4、發揮法治引導功能,促進提升公民意識培育能力以社會主義核心價值體系為引領,以權利義務統一、權力責任一致觀念的培育為重點,加強公民的社會主義民主法治自由平等、公平正義理念教育,提升公民的權利意識、義務意識、道德意識、合作意識。不斷擴大公民參政、議政的形式和范圍,引導公民積極、有序參與到政治法律實踐。深入開展法制宣傳教育,著力提升領導干部和公務人員的法律素養,推進依法行政與公正司法,為公民意識的生成提供法律保障和引導功能。堅持法制宣傳教育與法治實踐相結合,提升法治實踐對培育法治文化、養成公民法律思維習慣的感召力、影響力和示范性。積極探索構建公民和企業等各類社會主體履行、承擔社會責任體系和制度機制。

5、發揮法治確認功能,促進提升城市綜合創新能力創新城市科技管理統籌協調機制,完善對科技型企業的認定、立項、準入和優惠政策落實制度;創新企業技術開發機制,健全企業創新獎勵制度,實施扶持自主創新的政府采購政策,建立健全政府首購制度;創新技術轉移機制,構建科技成果轉化、轉讓和轉移的機制和平臺;創新科技投入機制,不斷深化在科技財政投入制度、科技型中小企業融資制度和信用擔保制度建設;創新科技人才激勵機制,制定科技創新人員分配政策、保障政策和獎勵政策;創新科技評價機制,完善科技進步考核制度。推動知識創新,深化知識產權保護工作,完善著作權、商標權、專利權的行政和司法保護機制,從政策上加大對馳名、著名商標的扶持培育力度。依法推進金融創新、企業創新和政府管理創新、制度創新,營造有利于創新的法治環境,推動提高創新投入能力、創新支撐能力、創新管理能力和創新產出能力。

6、發揮法治督促功能,促進提升城市綜合服務能力圍繞進一步優化提升政府公共產品和公共服務質量,調整優化政府機構設置,積極探索職能有機統一的大部門體制,實行“大職能、寬領域”的政府事務綜合管理,逐步形成“權責一致、分工合理、決策科學、執行順暢、監督有力的行政管理體制。建立健全公共財政體制,將財政支出的重點轉向公共教育、社會保障、公共衛生、公共安全和公共基礎設施等民生領域,推動實現人人享有基本的、均等化公共服務。深入推進政企、政資、政事分開以及政府與中介組織分開,加快電子政務建設步伐,全面提升行政和服務效能。建立健全征信及信用服務監管平臺,加強信用制度建設,加大守信激勵與失信懲戒機制建設力度,降低企業、市民的生產生活和交易成本。注重對全社會服務資源的整合利用,支持群眾團體和社會組織參與公共服務,充分發揮公益性事業單位的公共服務作用。

7、發揮法治制約功能,促進提升城市綜合管理能力。依法履行政府市場監管職能,改進市場監管模式和體制,加強對各類市場主體及其行為的全面監管,重點提升對各類市場及壟斷行業、窗口行業監管的針對性、及時性和有效性,營造公開公平公正、統一競爭開放的市場法治環境。適應城市規模擴張和社會轉型新形勢,積極履行政府社會管理職能,推進社會管理創新,重點解決好流動人口服務管理、特殊人群幫教管理、社會治安重點地區綜合治理、網絡虛擬社會建設管理、社會組織管理服務等問題。完善社會治安綜合治理體系和制度建設,強化社會治安綜合治理,深化推進平安建設。強化安全生產監督管理,積極預防和減少重特大安全生產事故,保護群眾生命財產安全。創新城市管理模式,堅持“科學、嚴格、精細、長效”方針,健全完善城市目標管理責任制和城市管理的社會參與機制、市場化運作機制、績效評價機制、監督機制等“大城管”工作制度和機制。加強對物質和非物質遺產、各類遺存遺跡以及風景區和歷史街區建筑的管理和保護,不斷深化歷史文化名城保護工作。

8、發揮法治維系功能,促進提升和諧社區建設能力。適應城市發展和社會轉型的新形勢,把建設管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體作為基本目標,把創新體制機制作為根本動力,加強以黨組織為核心的社區組織體系和社區工作者隊伍建設,推進和諧社區示范創建活動。深入開展以民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督為重要內容的實踐活動,健全城鄉基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制,推進基層群眾自治制度化、規范化、程序化。積極創新社區管理體制,積極探索政府資源與社區資源整合、行政機制與自治機制互動、政府功能與社區功能互補的社區治理模式,大力培育服務性、公益性、互助性社區社會組織,發揮其提供服務、反映訴求、規范行為的作用。積極探索業主自治與居民自治的有效銜接,研究實踐物業管理機構參與社區管理與服務的方式和途徑,切實維護社區居民和業主的合法權益。探索建立城鄉社區黨組織主導的群眾維權機制,引導社區居民以理性合法的形式表達利益訴求。進一步健全社區共駐共建機制和社會參與機制,形成全社會共同推進和諧社區建設的合力。

三、法治城市創建基本方法的更加優化

為了使法治城市創建活動的法律效果、政治效果和社會效果高度統一、更加彰顯,切實發揮維護城市長治久安、保障人民安居樂業、促進經濟社會又好又快發展的功能作用,在基本方法上還要確立貫穿于創建活動決策、運作、評價全過程遵循的以下相應準則：

1、堅持民主法治統一。充分發揮社會主義民主法制有機統一對于維持法治系統、調節法治關系、控制法治運行的內在功能,保障法治城市建設沿著良性軌道協調和高效地運轉。重視廣大公民與各類組織作為法治主體的權力配置及其決策、參與、調控、管理等運行機制的健全和完善,通過廣泛發揚民主建立健全符合人民利益的法律制度,使法制具有公平正義的屬性,并依靠人民群眾的廣泛參與和有力監督促進法律的實施,使法律能夠得到普遍地遵守。同時,通過健全法制,規定民主界限、規范民主行為,并賦予民主權利以法律意義,為民主權利提供國家權力的支持,努力促進民主制度的逐步完善和人民民主權利的有效行使。

2、堅持法律道德結合。充分發揮法治與德治相輔相成相互交融的作用,要求廣大黨員、特別是黨員領導干部成為遵守社會主義法律和實踐社會主義道德的表率,成為法治和德治相結合的有力推動者。堅持法治教育與道德教育結合,提高公民的道德修養和法治意識;廣泛深入開展文明創建活動,提高公民思想道德素質和依法辦事能力;運用多種媒體傳播先進文化,提高公民對社會事務的參與度;法德兼施,多管齊下,引導人們按照法律規范和道德要求處理婚姻家庭關系、財產關系,養成良好的個人行為習慣,約束和制止不文明行為,積極有效化解社會矛盾,培育良好的社會風尚,努力使社會治理最大限度地達到最佳的協調狀態。

3、堅持法治自治互補。充分發揮政府和社會組織在社會良性治理中優勢互補、良性互動的功能作用,積極推進轉型時期的社會管理體制創新和規范運行。尊重和支持公民個人依法組成自治的社會群體,以自我管理和服務方式來增強滿足多樣性需要的能力和可能;采取穩妥可行的政策和策略,明確社會自治的法律地位,有序開放自治空間,增加制度化參與資源的供給,制定完善社會自治的制度框架和程序規則,保障公民的公共參與權利;依靠社會組織作為政府與人民群眾之間的橋梁和紐帶的優勢,在社會穩定方面發揮社會沖突安全閥、報警器和化解矛盾潤滑劑、稀釋劑的重要作用,努力構建經濟、社會協調發展的管理和運行機制。

4、堅持硬法軟法并舉。充分發揮不同剛性程度的法律規范在調整法律關系、維系法治秩序方面的有機分工與合作作用,有效整合和利用現代城市公共治理的法治資源。既要注重將法律法規規章等我國立法中明確法律責任、能夠運用國家強制力保證實施的“硬法”規范,嚴格運用于法治實踐;又要善于選擇上述立法中不具強制力、主要依靠社會主體合意、認同、自律等保證實施的“軟法”條款,應國際交往需要在經濟社會管理事項中遵循具有法律效果的國際軟法規范,以及現實大量存在的各類國家機關自我管理規范性文件、社會主體自治章程和自律規范等“軟性”規則,正確適用到相應的法治領域,努力實現軟硬互補、相得益彰。

(責任編輯 張藤青)