構建行政訴訟和解制度之探討

郭泰和 (中央財經大學法學院 北京 100081) ■文

構建行政訴訟和解制度之探討

O n Construc ting the Reconcilia tion System in A dm in istra tive Procedu re

郭泰和 (中央財經大學法學院 北京 100081) ■文

現代國家的政府職能漸漸由管理型向服務型轉變,行政機關也被賦予向國民提供社會福利的職責和義務。由于政府服務范圍的不斷擴張,在某種程度上擴大了行政主體與行政相對人之間發生爭議的領域,使得以當事人雙方合意為基礎的行政訴訟和解制度作為糾紛解決機制成為可能,我國地方法院對此也進行了嘗試。由于我國《行政訴訟法》對此未作規定,促使其機制借助于原告撤訴的情形被 “異化”,亟待理論和立法進行研究與厘清。本文從行政訴訟和解的基準制度進行分析,以行政訴訟和解的限制為突破口,對行政訴訟和解審查基準進行構建,以求對行政訴訟和解制度的建構有所裨益。

一、行政訴訟和解制度的理論基礎

行政訴訟和解是指在訴訟過程中,行政主體與行政相對人以解決行政糾紛為目的,在法律規定的范圍內,就彼此的爭議事項在自愿、平等協商的基礎上進行妥協、讓步,從而終結訴訟的行為。我國《行政訴訟法》基于傳統的“公權力不得處分”原則對訴訟和解沒有作出規定,并形成了行政訴訟中不能援引私法領域的訴訟和解制度的傳統觀念,有必要對其理論基礎予以重新探討。

(一)行政自由裁量沖破 “公權力不可處分”的傳統束縛

行政自由裁量作為行政法中的核心概念存在于行政立法、行政計劃、行政契約乃至所有行政行為的領域①楊建順：《行政裁量的運行及其監督》,《法學研究》2004年第 1期。。行政機關在行政管理過程中依據立法目的與公正合理原則對作出的行政行為方式擁有選擇的權力,行政機關在作出特定的具體行政行為時有一定的判斷余地。行政自由裁量的行使是行政機關在法律授權的范圍內對多種可能達到的法律效果進行選擇的結果。行政自由裁量的是行政效率原則的必然要求,也是平衡行政機關與立法機關各項權力的結果。由于現代行政管理過程中所面臨的社會問題越來越呈現復雜、多變的特性,立法機關不可能預見將來行政活動中可能發生的所有情況,立法機關往往賦予行政機關能夠靈活處理具體個案所必需的能力,使其能夠在法律所預留的空間內自主地行使裁量權。行政自由裁量的存在為行政機關對源自國家的公權力進行合理的處分提供了條件,在一定程度上沖破了因 “公權力不得處分”而排斥訴訟和解的藩籬,也為行政訴訟和解制度的構建奠定了基礎。

(二)私法和解對行政訴訟和解的擴展效力

訴訟和解最早發源于私法領域,是當事人通過平等協商解決糾紛的一種方式。然而,“在存在獨立行政訴訟制度的世界上的許多國家,行政訴訟多是從民事訴訟中分化獨立出來的。②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》(第二版),北京大學出版社 /高等教育出版社 2005年版,第 617頁。”在我國《行政訴訟法》未頒布之前,人民法院審理的行政案件適用民事訴訟的規定③參見 1982年 3月 8日《中華人民共和國民事訴訟法〈試行〉》第 3條的規定。。行政訴訟法出臺以后,最高人民法院通過司法解釋的形式規定行政訴訟可參照民事訴訟法的有關規定④參見《最高人民法院關于執行 〈中華人民共和國行政訴訟法)若干問題的解釋》第 97條的規定。。如最高人民法院《關于進一步發揮訴訟調解在構建社會主義和諧社會中積極作用的若干意見》認為,“對行政訴訟案件,人民法院可以根據案件實際情況,參照民事調解的原則和程序,嘗試推動當事人和解。”由于美國、英國等英美法系國家的法律對公法與私法不作嚴格的區分,導致這些國家中并無單獨的行政訴訟法存在,行政案件一般依據民事訴訟法的規則進行裁判,民事訴訟中的和解制度被應用于行政案件的訴訟之中。日本在現行立法中不存在的行政訴訟審理程序也是可以適用民事訴訟的規定的,如《日本行政案件訴訟法》第 7條規定,“涉及行政案件訴訟,在本法無規定時,遵循民事訴訟之例。⑤胡建淼主編：《行政訴訟法修改研究》,浙江大學出版社 2007年版,第 790頁。”行政訴訟和解只要不違反行政案件的特殊性質,就應該允許援用民事訴訟法的相關規定⑥[日]南博方：《行政訴訟中和解的法理》(上),楊建順譯,《環球法律評論》2001年春季號。。可見,民事訴訟中許多合理的制度是可以在行政訴訟中予以援引的,行政主體與行政相對人在法定的范圍內可以參照私法和解的形式在協商、讓步的基礎上形成合意,并以此達到終結訴訟的目的。

(三)行政契約理論對行政和解效力的干預

行政契約作為行政主體為實現行政目的而實施的一種有效的行政方式,因其能夠有效地節約成本,已獲得各國立法者的普遍認同。在法國行政法中,行政主體在行政管理過程中除依單方意思表示決定行政相對人的法律地位外,也經常與相對人協商,依雙方意思表示的一致而在行政主體和當事人之間,創設、變更或消滅某種權利和義務⑦王 名揚：《法國行政法》,北京大學出版社 2007年版,第 144～145頁。。行政主體為實現行政目的,與行政相對人就行政上的權利與義務進行協商、讓步后所達成的合意便是行政契約的一種形式。“現代各國及地區不僅在制度上承認行政契約,而且在應用實踐中還大量通過契約觀念、方式來解決行政及行政訴訟問題。⑧楊解君：《論契約在行政法中的引入》,《中國法學》2002年第 2期。”在行政訴訟中,訴訟雙方當事人可在充分協商、溝通的基礎上達成共識,并依該項共識形成和解協議。行政主體與行政相對人所達成的和解協議具有行政契約的性質,雙方必須依據協定的內容作為或不作為一定的行為。

二、行政訴訟和解制度的價值選擇

在我國行政法治的過程中需要積極探索行政訴訟案件協調和解等機制來妥善化解行政主體與行政相對人之間的糾紛。其制度基準構建需要對以下價值優先選擇。

(一)民主參與的政治社會

國民參與行政是現在行政管理的一個重要特征,也是憲法權利在行政領域中的延伸。大多數國家在行政程序立法中對行政相對人參與行政活動的權利進行規定和保障。行政相對人與行政主體發生爭議后,可以主動與行政主體進行交涉,提出有利于己方的合理要求,在行政訴訟中行政相對人應當擁有與行政機關進行協商的權利。行政主體應通過說明理由、信息公開等方式,盡可能在訴訟期間取得行政相對人諒解并達成共識,是法治理念下政府服務于民的客觀表現。行政主體在行政訴訟和解中需要對行政相對人的見解予以考慮,并基于此種考慮對其所作出的具體行政行為進行審查,尤其是允許行政相對人在行政訴訟和解中的充分參與,體現了行政主體對行政相對人權利的尊重,也體現了民主參與的政治社會的現代社會理念。

(二)訴訟經濟的司法效率

司法作為現代社會解決糾紛的一種方式,在保障社會公正的同時也必定消耗了一定的訴訟成本,這些成本不僅包括一定的司法成本,也包括行政成本及行政相對人的時間成本與金錢成本。經濟因素成為影響所有法律制度形成與發展的因素之一,任何一項法律制度的構建均包含著對經濟因素的考量。行政訴訟和解自然也逃脫不了經濟因素的制約與影響。行政主體與行政相對人在訴訟中達成和解對節約社會成本具有一定的意義,對社會成本的節約也構成了其存在的制度價值,也同樣是其得以繼續存在的基石。

行政主體與行政相對人在行政訴訟中的和解形成的基礎是雙方在協商、讓步中所達成合意,在形成雙方合意之后,雙方應自覺遵從在和解中所達成契約的約定,可以使行政決定、行政指導等及時、有效地得以執行,以最少的成本獲取最大的行政效益。同時,法院無需依據繁瑣的訴訟程序對行政爭訴進行處理,使得行政訴訟結果的確定更具有靈活性,并能夠有效地節約司法成本。因此,行政訴訟也應尋求一種能夠對現有行政訴訟程序進行合理優化的糾紛解決方式。行政和解作為一種行政爭議的解決方式,通過平等協商、溝通對話等其特有的方式解決行政爭議,不僅能夠節約行政成本及司法成本,還可以減少對社會資源不必要的浪費。

(三)和諧社會的法治態勢

和諧社會的構建是離不開法治的,而法治又是促進社會和諧的有效手段,促進社會的和諧有序又是行政法治的基本要求。在行政訴訟中構建以交涉與合意為基礎的糾紛解決機制是我國行政法治進程中的 “和諧”與 “安定”價值的體現。

行政訴訟和解是在當事人相互讓步的基礎上達成的一種共識,而這一共識既不違背依法行政的理念,又能夠同時兼顧行政主體與行政相對人利益,甚至激發行政相對人對具體行政行為執行的協助意愿,進而保證以和解而終結的行政訴訟案件具有較穩定的執行性,減少社會的不安定因素。在行政訴訟中以雙方合意解決糾紛機制所建構的是一種行政主體與行政相對人的合作關系,訴訟和解過程也是增強行政相對人對行政主體獲得重新信任的過程。行政主體與行政相對人在行政訴訟中以合作替代對立,對社會矛盾的有效化解及社會關系的及時修復具有積極意義。

三、行政訴訟和解制度邊際的原則控制

行政訴訟和解制度在降低訴訟成本、緩和行政主體與行政相對人在行政糾紛中的緊張關系等方面有其他糾紛解決機制無可比擬的價值。但是,行政機關作為國家權力的行使主體,其意思表示代表國家的意志,其處分行政權力應當受到一定的限制。行政和解應當堅持“有限和解”的理念,并以公益性、合意等原則為基礎,不能 “越線”或者 “越界進行和解。

(一)公益性原則

行政機關作為公共利益的維護者,其所有行政活動無不滲透著對公共利益的關注與考量。國家賦予行政機關一定的職權,使其能夠有效維護公共利益。行政機關依法行使行政管理職權需要維護公共利益、協調與平衡公共利益與其他利益之間的關系。行政機關所代表的公共利益并非與私人利益截然對立,公共利益在具體案件中可以包含私人利益與特定團體的利益。行政機關在履行行政管理職能時對公共利益的維護也是對私人利益與特定團體利益的保障。特定團體利益也并非行政機關首要維護的對象。特定團體的利益可能上升至公共利益的范疇,此時,行政機關對于此項特定團體的“共同利益”應當進行承認,并予以優先保障。

在行政訴訟中,當事人之間的和解是建立在保障公共利益的基礎之上的一種解決糾紛的機制。行政主體不得偏離公共利益的要求與行政相對人達成和解協議,對公共利益予以維護是行政主體在和解中協商、讓步的“底線”。“一項未對公益作有利、不利之評估而達成的和解,原則上不合法。⑨翁岳生主編：《行政法》(下冊),中國法制出版社 2009年版,第 1527頁。”因此,行政主體在訴訟和解中應當受到公益性原則的約束,行政相對人亦不得違背公共利益與行政主體形成合意。當事人應在公益性原則的框架下進行協商、溝通,最終形成的和解協議也應當是符合公益性原則要求的。違背公益性原則、使公共利益遭受侵害的和解行為是無效的。

(二)合意原則

合意作為當事人之間的共同意思表示,是在相互妥協、讓步的基礎上形成的,也是行政訴訟和解制度的核心內容。而妥協、讓步的合理性與公正性則是以當事人平等地位為條件,行政訴訟中合法、有效和解形成的一個重要前提就是要保障當事人之間合意的真實性與自愿性。在司法實踐中,由于行政主體在行政訴訟和解中具有優勢地位,存在不尊重行政相對人的意志,甚至任意打壓、威脅行政相對人的意思的情形。因此,對行政訴訟和解的合意需要設定生效要件予以控制。其要件主要包括:(1)當事人對訴訟標的有處分權。當事人的處分權必須是雙方真實意思表示,行政主體與行政相對人必須在自身處分的權限內達成合意。(2)合意應建立在當事人平等、自愿的基礎上,不得存在一方的強迫、欺詐等干預合意的行為。行政訴訟和解只有同時具備上述要件才是有效的和解,否則即可認定此種和解違反合意原則而是無效的。

四、法院對行政和解基準的衡量與確定

在行政訴訟和解中,應當賦予當事人表達自己意志的權利。這種權利的產生實際是對當事人訴訟權利的一種擴張。這種擴張對于行政相對人來說,既是對其作為弱勢主體訴權的保障,也有利于增加其在訴訟中的選擇權,但要防止行政主體訴訟權利的擴張,并確立一定的基準予以限制。

(一)法院對行政訴訟和解審查的基準衡量

司法權對行政和解的審查存在于一定范圍之內,不能為了抑制行政權力的濫用而導致另一種制度的暴政,這種極端行為在制度設計上是毫無意義可言的。對行政訴訟和解進行審查的目標是為防止行政權空前膨脹而導致的行政權的濫用,為使得權力之間能夠有效達到平衡而引入司法權對其進行監督與限制。法院通過對當事人形成的和解契約進行審查,以求達到保障行政相對人及第三人的權益的目的,并借此對行政訴訟和解中行政權的過度膨脹進行制衡。

法院對當事人之間和解的審查是在行政機關行政越權的前提下進行的。而在行政自由裁量權的范圍內與行政相對人達成合意應當免于法院的審查。但是,行政機關超越自由裁量權的行政活動則是應受到絕對限制的,越權的情形下形成的和解當然無效。行政主體與行政相對人在侵害公共利益的情形下達成的和解要受到法院的審查,以至于公共利益是對行政和解適用限制的另一重要因素。行政主體有維護公益的職責,其與行政相對人進行溝通、讓步過程中不得對公共利益造成損害,侵害公共利益的行政訴訟和解是有違行政機關所追求的行政目的的,應當將其置于法院審查之列。在當事人達成和解后,法院具有對和解中的合意進行審查的權限若和解的達成并非出于雙方的自愿,而是基于行政主體的威脅、打壓等其他外界的因素,法院應當確認該項和解無效,并可依具體案情及時作出行政訴訟的裁判。

(二)法院對行政和解基準審查的確定

法院對行政訴訟中的和解的審查的介入時間應在當事人達成和解協議之后。司法權的提前介入,因違反司法中立性則屬于司法權的一種濫用。法院在訴訟中通過“調解”進行斡旋調停,不利于行政機關與行政相對人意志的充分表露,我國立法應當明確禁止。法院對和解協議的審查屬于事后審查。在審查方式上,法院應因行政主體與行政相對人之間達成和解方式的不同,采用不同程序予以審查與確認。

1、對庭內和解的審查。行政主體與行政相對人在庭審過程中達成和解協議的,法院應對協議內容進行審查,在確認當事人所達成協議不違背公共利益及法律、法規規定的前提下,可以制作行政和解協議確認書對雙方的和解行為進行確認。行政和解協議確認書以雙方的簽收為生效要件,行政主體與行政相對人在和解協議生效之日起受該協議的約束法院在行政和解協議確認書生效后,除因協議本身存在違背公益性及合意原則的情形可依法定程序為受害方提供救濟外,不得對原行政案件重新進行裁判。

2、對庭外和解的審查。由于行政主體與行政相對人的和解應以公共利益為基礎,當事人在行政訴訟過程中自行協商達成和解協議的,法院依然存有審查的必要。行政和解協議內容是否違背公益性原則是法院審查的重點。行政相對人放棄自身權利的撤訴行為,如果未對公共利益和第三人利益造成損害,法院不得對該處分行為進行限制,可以作出準許原告撤訴的裁定。若當事人的和解對公共利益構成威脅或對第三人造成不特定的損害,即便此時行政訴訟中的原告已提出撤訴的請求,法院也應作出不予準許的裁定,對行政案件繼續審理。

(責任編輯 張文靜)