俄羅斯執行監督創新機制及啟示

張紹忠 (西南政法大學俄羅斯法研究中心 重慶市學苑律師事務所 重慶 400031) ■文

俄羅斯執行監督創新機制及啟示

Innova tiveM echan ism in En fo rcem en t Supervision of Russia and Its Insp ira tion

張紹忠 (西南政法大學俄羅斯法研究中心 重慶市學苑律師事務所 重慶 400031) ■文

一、單設執行機構以強化執行權制約

“執行難”和“執行亂”在蘇聯時期普遍存在。俄羅斯聯邦獨立后對民事執行機制進行了大刀闊斧地改革。改革前,俄羅斯聯邦長期實行民事執行權歸屬法院,法院內部執行法官與執行員分權制約,法官行使裁判權和命令權,執行員行使實施權。由于另建一套司法行政執行體系代價昂貴,且會削弱法院的權力,在俄羅斯國內曾經展開是否在法院外單獨成立一套機構負責執行的激烈討論。但是,經過廣泛討論,最終多數人還是支持在法院體系外建立獨立的司法警察執行機構 (司法警察即為民事執行官)。

改革后制定的《俄羅斯聯邦執行程序法》對執行原則、執行措施、執行財產分配等問題都作出明確而詳盡的規定。在《俄羅斯聯邦程序法》和《俄羅斯聯邦司法警察法》中也規定：由司法部組建司法警察體系,其中第二分支 (民事裁判執行局)負責保證各級法院民事判決的執行,由司法部副部長兼任俄聯邦司法執行長,領導和管理司法執行工作。由此,俄羅斯新組建了獨立于法院系統的執行員體系,使執行權由執行法院和司法部共同行使,這樣就理順了裁判和執行兩者的關系。

二、民事執行監督：分權制約與程序控權

事實上,民事執行權監督機制涉及分權制約和程序控權兩大方面。具體而言,分權制約是關于民事執行權如何劃分、如何配置的問題,是從權力運行的源頭進行防控的制度。通過對集中的權力分解,使其形成相互監督、相互制約的局面;而程序控權則是在“兩權分立” (執行裁決權和執行實施權)并合理配置給不同部門的基礎上,制定完善的程序規定來規制權力的濫用,是從權力運行的具體環節加以嚴密監督和制約。

關于分權制約,《俄羅斯聯邦執行程序法》對執行員和執行法官的職權規定十分詳細。執行員職權包括：作出提起執行程序的決議;當執行文件內容和法律效力不明時,有權要求制作的執行法院解釋;可根據追索人申請或法院決定延緩執行;查找債務人和債務人的財產;扣押債務人財產;對執行文件確定債務人遷出的執行,可使用強制手段;作出罰款決定權;對執行債務人作出拘傳的決定等。

執行法院職權：有權恢復延遲的法院裁決提交執行的期限;有權對自己作出的內容或法律效力不明的執行文書作出解釋;有權決定執行文件的延期、分期、暫緩執行;有權改變執行方式和程序;有權中止、終結執行程序;此外,還有權對執行員的執行行為、拒絕實施執行行為、拒絕回避等行為的當事人申訴進行審理,以實現對執行程序合法性的監督。

關于程序控權,俄羅斯在充分賦予執行機關必要的執行實施權的同時,為防止執行中的任意性和肆意執行,嚴格規定執行的時間①陳 麗莊：《俄羅斯聯邦強制執行制度改革述評》,《強制執行指導與參考第 15集》2006年版,第 203頁。。如在執行的各個環節均設置詳細的條件以便落實。除時間因素外 ,監督主要從以下兩方面來實施。

一方面,執行法院通過處理申訴對執行員實施監督《俄羅斯聯邦執行程序法》規定,對于執行員下列行為可在10日內向法院申訴②參見《俄羅斯聯邦執行程序法》第 9、28、85條,本文所包含的條文內容均參考張西安、程麗莊譯：《俄羅斯聯邦執行程序法》2002年版。：對執行員提起執行程序的決議不服;不服退還執行文件決議的;對執行員延緩執行的決定;對執行員關于執行程序結束的決定;對執行員拒絕查找債務人或債務人財產的決定;查找費用支出數額的決定;如果執行文件不能執行,執行員經上級確認后將執行文件退回的決定;執行員的罰款決定。

如此詳盡的執行監督規定在其他國家的立法中是很少見的,幾乎對執行警察的每項可能侵害當事人權益的實施行為都作出向法院申訴救濟的規定。此外,就有關法官對執行員申訴所作出的裁決,可以提出上訴或抗訴,以求對執行法官通過法院內部的審級加以監督。

另一方面,執行員還有受到司法行政管理系統內的監督,適用上級警察監督下級警察。如執行員如果在非工作日或夜間實施執行須取得主任司法警察的書面批準;如果針對一個債務人的執行涉及俄羅斯聯邦主體內數個司法警察分支機構的,由聯邦主體主任司法警察提供保障并監督執行 (協調監督);在執行過程中對債務人作出罰款和拘傳的決定應經主任警察確認。

三、執行改革后呈現的監督特色

第一,“警察的歸警察,法官的歸法官”。執行實施權交給司法警察行使,其目的是增強民事執行的強制性,威懾力,以解決俄羅斯國內的執行難。在新體制建立前,俄羅斯各級法院作出的判決,得到執行的僅占 20%～30%③劉向文：《俄羅斯聯邦強制執行制度簡介》,《強制執行指導與參考第 7集》2004年版,第 412頁。。改革后的執行員的權力比較大,其實是把行政性質的權力幾乎全部交給執行員行使,包括部分決定權 (如罰款和拘傳),從而使法院從具體執行事務中脫離出來,以便專門做好裁判工作。同時為調動執行法官和執行警察的積極性,規定執行法官和執行警察可從所執行案件的款項中獲得一定比例的提成,以提高執行效率。

第二,分權制約更徹底。由原來法院內部分權到另建一套行政體系以求得法院與司法部的分權。理論上分析,民事執行權的雙重屬性必然要求對其進行分權,將執行實施權(行政性權力)劃給司法警察行使,執行裁決權保留在法院。當然還有一個現實原因,就是俄羅斯為加入歐盟,而需要依歐盟的標準進行革新。

第三,執行警察受雙重監督,執行法官受法院審級監督,監督重點對象是司法警察。應當說,通過法院對法院系統外的司法警察進行司法審查是最能保障執行程序公正的制度安排,實際體現司法權對行政權的控制。而執行官上下級間的監督屬于系統內監督,具有便于了解案情及提高效率的優勢,但仍然以法院的司法監督為最后標準。

第四,制度設計更具人性化,體現當代民事執行的人權保障理念。在德國、法國、日本及英美國家,若執行官需在夜間及節假日實施執行行為,應當取得執行法官的事前許可。此次俄羅斯執行改革后也借鑒了這種人性化的制度設計,規定執行工作原則上在當地工作日的 6點至 22點之間進行,其余時間如果需要執行的,必須得到事前批準。只不過其規定的不是經法官審批,而是由主任司法警察的書面批準。當然,執行法官對該執行方式擁有事后審查權是不言而喻的。

四、效果和啟示

大刀闊斧的改革后,俄羅斯的民事執行已大為改觀。2006年,其民事執行案件總數為 23267343件,其中得到執行的案件占 59.7%,回收款與執行文件相同的占 19.8%,不能執行的占 14.2%,這相對于改革前僅為 20%～30%的民事執行率而言,執行局面可以說發生了天翻地覆的變化。2007年,其得到執行的案件已占 63.1%,回收款與執行文件相同的占 25.9%,不可能執行的進一步下降到 12.2%;2008年,得到執行的案件 72.6%,回收款與執行文件相同的占 33%,不可能執行的降為 11.4%;2009年,得到執行的案件進一步上升到 76.8%,回收款與執行文件相同的占 39.1%,不可能執行的再下降到只占 8.8%④參見俄羅斯最高法院網,http：//www.fssp rus.ru/indicators.htm l,2010年 05月 05日訪問。。這樣,改革后俄羅斯民事執行的效果,在煥然一新后不但沒有出現反復和倒退,反而隨著新體制的磨合和完善,在逐年進步和提高。

我國的民事執行改革似乎與俄羅斯改革前的爭論階段頗為相似,但我國改革更強調法院內的監督完善。實際上,在制度變革中存在利益遞增和自我強化的機制,該機制使改革一旦走上某一路徑,可能進入良性循環的軌道,迅速優化,也可能順著原來不當路線進展緩慢,或許徘徊不前,甚至陷入某種無效率狀態。在此,筆者不想過多闡述我國是否也應像俄羅斯在法院外配置執行實施權,畢竟我們一直是強調依據國情來解決中國問題。然而不能否認的是,俄羅斯執行監督機制中還有其他的閃現著法治熠熠光芒之處。

其一,分清 “限制權力的恣意”與 “限制權力”的區別。這是極易混淆的一組概念,我國的改革或許就已經走入了這個誤區。改革前,我國執行中從開始到執行終結都是執行員一人說了算,權力太大,不受監督制約。可一旦改革就又從方方面面去限制和縮小執行員的權限。相反,俄羅斯并沒有因為執行中的“難和亂”限制執行官,反倒是擴大執行警察的權限⑤2008年 2月 1日,俄羅斯聯邦法律 (關于民事執行)最新修訂內容正式實施。自司法警察執行機制確立十年以來,法院就一直很重視積累和總結有關執行警察的經驗。而這次的新規定給予執行警察更多能夠維護債權人權利、提高執行效率的權力。參見 http：//new s.yandex.ru/yandsearch?cl4url=new s.bcm.ru%2Fdoc%2F6777,2010年 05月 06日訪問。,增強民事執行的強制力和威懾力。只不過對擴大的執行實施權加以嚴格的程序監督,防止其被濫用。實際上,處在轉型與變革中的我國民事執行領域,適量擴大行政權力來輔助中立的司法權是有必要的。只不過這種必要性應當嚴格控制,要發揮其高效功能也要抑制其肆意。這也許是為何我國在其他方面一直強調行政主導的深層原因,但是如何達到最佳平衡點,仍然需要進一步思考。

其二,增設時間上限制性執行行為的審批。限制或禁止不文明、不人道的執行方式是世界各國執行法共同遵循的基本規則,也是落實人權保障在執行過程中的充分體現。而我國目前時常還會有背離這一原則的所謂“執行大會戰”和“零點行動”發生。因此,有必要在我國增加關于執行員在節假日、夜間、特殊風俗時期不實施具體執行,如有特殊情形必須為時,應當經執行法官審查批準,取得執行許可證方可為之,從而建立溫暖而富有人性的民事執行制度。

(責任編輯 趙海鷗)