正確理解立法本意是做好行政執法工作的前提

■文/趙森 王新法

《物業公司收取水損耗費是否合法》一文，列舉了某市質量技術監督局對小區物業管理公司向住戶收取供水損耗這一行為，在違法行為主體認定方面所出現的兩種不同意見。筆者認為，解決上述問題的關鍵在于必須結合法律規范的立法本意，正確認定違法事實。

《行政處罰法》第四條第二款規定，“設定和實施行政處罰必須以事實為依據，與違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度相當”。

由此可見，行政處罰最核心的內容是對相對人行政違法行為的認定。只有在正確認定違法事實的基礎上，才能正確依據相關法律規范，并遵循法定程序，對相對人實施處罰。我們目前行政執法工作對違法事實認定主要采用的是類似于演繹推理的方式。即通過對大小兩個前提的分析，從而推導出一個結論。大前提就是法律規范的規定，小前提就是個案的事實，而結論就是當事人的行為是否違法。例如，我們要認定當事人是否存在以不合格產品冒充合格產品的行為。其大前提就是《產品質量法》第三十二條的規定，小前提就是執法人員利用證據所證明的案件事實。如執法人員利用檢驗報告證明產品質量不合格，利用調查筆錄等證據證明當事人具有故意的主觀過錯，通過上述兩個前提，由此得出的結論是當事人的行為違法；如果個案的事實與《產品質量法》第三十二條的規定不符，當然就不能認定當事人實施以不合格產品冒充合格產品的行為。

筆者認為，無論是依法行政工作的內在要求，還是演繹推理方式的需要，行政執法工作中對違法事實的認定必須嚴格以法律規范的規定作為出發點和落腳點。

首先，必須關注法律責任對違法行為構成的不同要求。違法行為主要由主體、主觀方面、客體和客觀方面等四個要件構成。雖然不同的違法行為都必然具備上述四個要件，但是不同的法律責任對上述四個要件的要求是不同的。例如，《產品質量法》第五十條規定的法律責任，就把違法行為的主觀方面作為承擔法律責任的法定要件；而《產品質量法》第四十九條的規定中，就并未考慮違法行為的主觀方面。這種對違法行為構成的不同要求，直接影響著行政執法當中的調查取證等工作。例如，執法人員要認定以不合格產品冒充合格產品行為，就必須對當事人的主觀過錯要件進行調查；而要認定生產不符合強制性標準產品的行為，就完全可以不考慮當事人的主觀方面（當然從自由裁量角度分析，當事人的主觀過錯對最終的量罰還是有不同的影響）。這就需要執法人員必須深刻理解法律規范的規定，以其來指引行政執法工作。

其次，也是最重要的方面。就是要準確地理解法律規范的內容。例如《工業產品生產許可證管理條例》當中規定的“經營活動中使用”，這里就涉及兩個概念，一個是經營活動；另一個是使用。對上述兩個概念的不同理解就會直接影響行政執法工作的規范化和實效性。再例如《物業公司收取水損耗費是否合法》一文中涉及的《山東省計量條例》（以下簡稱《條例》）所規定的“經營者”這一概念的內涵問題。筆者認為，解決這類問題的關鍵在于必須掌握有關法律規范解釋權的規定。目前，國家對于法律、行政法規、地方性法規和規章的解釋權都有明確的規定。例如《全國人民代表大會常務委員會關于加強法律解釋工作的決議》中規定，凡屬于地方性法規條文需要進一步明確界限或作補充規定的，由制定機關進行解釋。凡屬于地方性法規如何具體應用的問題，由省級人民政府主管部門進行解釋。如何理解《條例》所規定的“經營者”，這就屬于地方性法規條文本身需要進一步明確的情形，應報請山東省人大常委會進行立法解釋。

由于筆者全過程參與了《條例》的立法工作，因此，筆者可借此簡要介紹《條例》關于“經營者”規定的立法本意。針對《計量法》的調整對象側重于計量器具管理，而對商品量的計量監督涉及較少，從而使相關商品量的違法行為得不到有力打擊這一問題，《條例》將貿易計量的規范與監管放在突出重要的位置，力求解決諸如瓶裝液化氣灌裝量不足、農產品收購量短斤少兩，電話計時服務量值結算不準確等問題。《條例》第二十七條的規定，從立法本意角度，主要是規范相關的供水公司、供電公司、供熱公司利用壟斷經營地位，隨意向用戶轉嫁經營費用等問題，也就是說該條所規定的“經營者”原則上并不包含物業公司。

但是隨著城市建設的不斷發展，類似于小區供熱自管站等新型機構不斷出現，以小區供熱自管站為例，自管站與供熱公司簽訂蒸汽買賣協議，在進行熱水轉換后為小區居民提供供熱服務。再例如《物業公司收取水損耗費是否合法》一文所介紹的物業公司經過儲存、二次加壓后，再銷售給居民。應當說，上述這些機構在本質上也具備了經營性質。但是這里需要強調的是，具備經營性質并不意味著就可以認定前述機構屬于《條例》第二十七條所規定的“經營者”。第一，對于該類問題，還是應當從立法本意來解讀《條例》的規定；第二，依據關于法律規范解釋的相關規定，該問題的最終解決，還是應通過制定機關的立法解釋來解決。