對一起食品添加劑違法使用案的解析

■文/吳慶豐

案 情

2009年5月16日，A縣質監局執法人員根據舉報，對位于轄區內的一家X食品生產企業進行執法檢查，發現該企業在生產米粉過程中違反《食品添加劑使用衛生標準》（GB2760標準）的規定，添加了一種具有增白、防腐功能的食品添加劑，并且添加后會在食品中產生SO2殘留，涉案米粉數量共計a噸，未銷售，貨值金額4萬元。現場調查核實了企業的違法行為后，執法人員依法封存了a噸添加了這種添加劑的米粉產品（生產批號：2009.5.10），并抽樣取證。樣品經送檢，證實存在SO2殘留，印證了X企業的違法行為。A縣質監局依據《標準化法實施條例》相關規定，于2009年7月15日對X企業作出行政處罰：沒收a噸米粉產品，并處法定幅度以內一定數額的罰款。

X企業不服行政處罰，認為：1.公司執行的米粉企業標準中未規定SO2殘留指標，無關于這種增白劑的禁用限制；2.涉案漂白劑本身是一種合法的食品添加劑，GB2760標準未規定米粉中不能使用這種添加劑，故應理解為允許使用；3.農業部推薦性標準《綠色食品 生面食 米粉制品》（NY/T1512）中規定了SO2殘留指標，現檢出的米粉SO2殘留量在農業部標準規定的限量值以內，說明涉案米粉是合格的。X企業先后向上級質監局和A縣人民法院提起行政復議和行政訴訟。上級質監部門和當地法院先后依法維持了行政處罰決定。

解 析

本案是一起較為典型的食品違法生產案件，我們認為A縣質監局的處罰結果是合法、適當的。關于本案的正確處理，筆者認為應當有以下幾點認識：

1.標準沖突問題。關于不同性質標準的效力等級問題，《標準化法》及《實施條例》雖有相應的規定，但由于標準制定水平的限制和對標準內容理解上的差異，現實中標準沖突現象普遍存在。GB2760標準為國家強制性標準，是食品添加劑使用方面的基本原則，于2008年6月1日實施。該標準（含衛生部公告，下同）明確規定了食品添加劑的使用原則、允許使用的食品添加劑品種、使用范圍及最大使用量或殘留量，對于在食品中可以加入的添加劑以列舉的方式作了明確規定，未在該標準中列舉到的添加劑即為禁止使用。該農業部標準為推薦性標準，根據《標準化法》及其《實施條例》的有關規定，國家強制性標準嚴于行業標準、企業標準的，即使不同標準在具體技術指標規定上有沖突，企業也應執行國家標準。因此，即使其他標準在食品添加劑使用規定方面與GB2760存在不一致，根據標準效力的沖突解決規則，也應以GB2760為準。本案行政相對人在這點認識上存在明顯偏差。

2.食品的合格與安全問題。涉案企業認為，米粉中雖檢出SO2殘留，但符合農業部推薦性標準規定，其余指標也均在米粉企業標準規定范圍之內，應當屬于合格產品，且沒有銷售，未給社會造成危害結果。這是企業不接受行政處罰，提出復議和訴訟的主要理由。對此筆者認為，從前年乳制品三聚氰胺事件暴露的企業產品標準不周延性缺陷來看，許多食品企業標準存在制定主體層級不高、指標規定片面等問題。即使對照企業標準理解為“合格產品”，也并不意味著就是安全的食品，“合格”與“安全”是兩個存在本質區別的概念。由此可見，對企業標準的管理應當更加規范、嚴謹，特別是在制定企業標準時一定不能違反國家強制性標準的規定，對標準審查備案要嚴格把關，避免因標準制定、審查不嚴等技術原因產生爭議，形成沖突，導致企業發生違法行為。對此，《食品安全法》規定，國家依靠食品安全風險監測和風險評估，制定統一的食品安全標準，整合原有的食品質量標準、衛生標準和有關食品行業標準中強制性執行的標準，作為規范食品生產安全的技術法規依據。

3.法律適用問題。適用《標準化法實施條例》而非《食品安全法》、《產品質量法》或者《特別規定》。《食品安全法》于2009年2月28日審議通過，6月1日起實施。X企業違法行為的性質符合《食品安全法》第四十六條規定，但違法行為的發生時間在5月份，即使行政處罰決定在7月15日作出，根據“法不溯及既往”原則，也不能適用《食品安全法》。同時，涉案米粉雖然檢出SO2殘留，但產品技術指標均符合企業標準規定，且客觀上有農業部標準支撐，故無有力證據證明該批米粉質量不合格，直接適用《產品質量法》調整并不貼切。有人提出，適用《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》（簡稱《特別規定》）是最正確的。《特別規定》第四條第一款規定：生產者生產產品所使用的原料、輔料、添加劑、農業投入品，應當符合法律、行政法規的規定和國家強制性標準。第四條第二款規定了法律責任。對此，筆者認為，如不考慮其他因素，單純從本案行為定性分析，適用《特別規定》無疑是正確的。但通過研究《特別規定》的出臺背景和立法意圖，筆者認為，《特別規定》是我國前些年食品監管法律制度相對缺位情況下的階段性產物，震懾功能較為突出，在產品質量和食品安全專項整治期間對懲治惡意違法行為、重大危害行為發揮了積極作用。《特別規定》目前仍是有效的，但《食品安全法》出臺之后，前者對食品生產經營行為的調整功能基本已被取代。據筆者之有限見聞，食品安全監管機制進入常態化、長效化建設階段后，在日常食品執法實踐中，適用《特別規定》作為查處依據的，較為鮮見。另外，經調查，本案當事人是一家成立時間不長的小企業，經營實力相當薄弱，平日生產經營較為規范，此次出現違法行為，主觀上并非故意，而是由于不理解GB2760標準和其他標準之間的沖突引起的，如適用《特別規定》，將至少面臨著20萬元的罰款，直接導致企業倒閉，屆時產生新的社會矛盾。為體現行政處罰“處罰和教育相結合”、“罰責相當”的原則，承辦人在法律適用上進行了適度選擇，并未機械地適用《特別規定》，而是適用了《標準化法實施條例》，上級質監部門和地方法院在對該案進行合法性審查時，也都支持了這樣的“選擇”。

思 考

1.辦案人員應當根據案件實際情況，提高證據運用技巧。本案通過現場檢查、實物證據固定、相對人調查筆錄，已經明確鎖定了相對人違法使用漂白劑的違法行為，但不同的標準存在沖突，并且通過檢驗手段并不能直接檢出這種漂白劑。在此情形下，不宜再用檢驗的方法，通過證明SO2殘留去印證違法行為，否則反而會使案件正常查處工作陷入困境。這就提醒我們辦案人員在面對一些“行為罰”時，一方面要善于固定能夠證明違法行為的證據，形成證據鏈，另一方面又不能把目光鎖定在行為對象（產品）上不放，自我束縛了手腳。

2.關于對《食品安全法》法律責任條款適用的掌握。眾所周知，國家為提高食品質量安全水平，大力整頓、打擊食品生產經營過程中的違法行為，制定了相當嚴厲的責任追究制度，罰款金額起點和幅度都很高，對多數違法行為的責任條款中，都規定了“沒收違法生產經營的食品和用于違法生產的工具、設備、原材料”等罰則。但在日常執法實踐中，我們所面對的相對人大多還是些依法成立、不具規模的小企業，在以經濟處罰的同時，又要沒收工具設備，在操作層面上會面臨多種困難。這給質監部門在如何嚴格執法和幫扶企業發展之間找到一個和諧的平衡點，使我們的查處工作既能經受得住司法監督的考驗，又能收獲良好的社會效果，無疑提出了新的研究課題。