論財政信息公開的理論與實踐

□ 蔣鎮葉

論財政信息公開的理論與實踐

□ 蔣鎮葉*

財政信息公開是公共財政的本質要求,也是推進政務公開的重要內容。公開財政信息,可以有效地打破政府對財政信息的壟斷,是保障公民知情權、參與權和監督權的應有之義,也是打造“陽光財政”的必然選擇。本文在對財政信息公開進行深刻理論思考的基礎上,結合目前我國政府在公開財政信息方面的初步實踐,分析了財政信息公開所面臨的問題,并針對性地提出了促進財政信息公開的路徑選擇。

公共財政;財政信息;公開

隨著改革開放的不斷深化,我國社會經濟的發展已經進入了體制轉換、結構調整和社會變革的關鍵時期,人民群眾的利益訴求更加直接,對政府信息特別是財政信息公開的要求也日趨強烈?！墩畔⒐_條例》的施行雖已拉開了我國政府向社會公眾公開財政信息的序幕,然而距離建立一個成熟的財政信息公開系統還有很大的差距。本文從理論與實踐兩方面就此作初步探析。

一、財政信息公開的理論依據

財政信息公開是一項全新的、龐雜的系統工程,對財政信息公開進行深刻的理論思考,充分明確財政信息公開的本質、法律依據、必要性,可以為財政信息公開奠定堅實的理論基礎。

(一)財政信息公開的本質

財政信息公開的本質是財政信息作為一種特殊的公共產品向社會公眾的公開。將財政信息定義為一種特殊的公共產品,其理論依據是:

薩繆爾森在《宏觀經濟學》中把公共產品定義為:“將該商品的效用擴展于他人的成本為零;無法排除他人參與共享?！雹賉美]保羅·薩繆爾森、威廉·諾德豪斯《:宏觀經濟學》(第18版),北京:人民郵電出版社2008年版,第32頁。公共產品的基本特征即為非競爭性和非排他性:非競爭性是指一部分人對某一產品的消費不會影響另一些人對該產品的消費,一些人從這一產品中受益不會影響其他人從這一產品中受益,受益對象之間不存在利益沖突;非排他性是指產品在消費過程中所產生的利益不能為某個人或某些人所專有,要將一些人排斥在消費過程之外,不讓他們享受這一產品的利益是不可能的。

對于財政信息屬于公共產品而言,其特征是在消費上具有非競爭性和非排他性:首先,財政信息主要內容為政府提供的各項財政統計數據、財政分析預測報告等,社會成員在獲得公共信息商品方面是免費的,具有非競爭性;其次,財政信息能夠被無限多次地劃分,但無論被劃分多少次都不會因此而損耗,社會成員在使用公共信息商品方面是可以相互兼容的,具有非排他性。②張益斌《:財政信息透明度的理論分析》《,特區經濟》,2006年第6期。

(二)財政信息公開的相關依據

在全球經濟發展和民主政治推進的過程中,財政信息公開得到了世界相關經濟組織和我國政府的高度重視,逐步推動了相應的關于財政信息公開方面的立法進程。

1.國際立法規定③邵慧娟《:論財政透明度的國際分析與中國財政透明度的改進》《,資治文摘》(管理版),2009年第1期。

國際貨幣基金組織(IMF)理事會于1998年先后通過了《財政透明度良好做法守則—原則宣言》和《財政透明度手冊》,并在2001年對其進行了修訂。其中涉及財政信息公開的具體內容有以下幾方面:

(1)全面公開財政信息。政府提供的財政信息應包括預算信息、資產和負債信息以及各級財政的財務狀況等,還包括用來編制預算的經濟假設、稅式支出以及對數據的可靠性建議。

(2)合理公開其預算編制和決策程序,提供預算報告。根據公共財政理論,預算是各國政府財政政策的主要工具,因此,預算信息就成為財政信息公開的核心內容。

(3)提供真實的財政數據。IMF認為,保證財政數據的真實性應當通過達到高質量的數據標準和信息公開、獨立監督兩個方面來實施。達到數據質量標準主要包括對預算收支的準確預測、采用公用的會計標準、財政數據內部的交叉核對和與其他數據的協調,并通過內部有效的審計來實現。

2.我國相關規定

(1)新修改的《中華人民共和國憲法》明確規定,“人民依照法律規定,通過各種途徑和形式,管理國家事務,管理經濟和文化事業,管理社會事務。”①參見《中華人民共和國憲法》第一章第二條。

(2)1995年正式生效的《中華人民共和國預算法》明確賦予各級人民代表大會對各級政府預算的審議、批準和監督權,并對各級權力機關對各級預算的監督程序進行了明確規定。②參見《中華人民共和國預算法》第二章。

(3)2008年5月21日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》明確規定:各級政府的預算和決算報告是需要主動公開的“重點政府信息”,必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。③參見《中華人民共和國政府信息公開條例》第二章第十條。

(4)2008年3月,財政部發布《財政部政府信息公開指南》,規定將于每年3月31日前向社會公布《財政部政府信息公開工作年度報告》。④參見《財政部政府信息公開指南》第三條。

(三)財政信息公開的必要性

財政信息公開是推進行政管理體制改革、發展社會主義民主政治、構建和諧社會的必然要求,也是強化對權力的制約和監督、預防和治理腐敗的重要舉措。

1.財政信息公開有利于保障公民政治權利

知情權、參與權和監督權是公民所享有的民主政治權利。對財政信息進行公開,是我國財政民主化和政治民主化進程中的重要內容,也是實現公民民主參與預算決策和加強預算執行過程公眾監督的必要條件。作為政府運作所需資源的提供者,人民有權了解政府對國家資源的管理及結果,把原本屬于公民的權力還給人民大眾,只有公民與黨和政府形成合力,才能促進社會的穩定和發展。

2.財政信息公開有利于提高政府治理水平

政治活動的透明度是宏觀經濟中財政持續性、良好治理和財政總體公正性的重要前提。公開財政信息,可以為公共財政創造一個良好的環境,不僅是民主政治的基礎,也是實現政府治理的根本。加強財政信息公開,是公民能夠獲得據以評價現任政府相關政策的信息,將會激勵公民參與政治生活和公共活動的積極性,強化民眾以“發言”的形式對政府進行治理,從而構筑更為健全的民主政治體系。⑤詳見武彥民,陳晨“:關于加強公共財政建設提升財政透明度的研究”《,山東經濟》,2009年第1期。

3.財政信息公開有利于構建公共財政體制

財政是“聚眾人之財,做眾人之事”。⑥高培勇“:聚眾人之財,辦眾人之事”,新華網,http://news.xinhuanet.com/comments/2003-03/31/content-806776.htm。財政收入應當取之于民,用之于民,但以前的財政支出主要用于城鎮范圍,農村范圍很少享受。公共財政要求公共享受,政府財政受人民委托,就要對人民負責,接受監督,民主理財,把錢用到人民所期望的地方去。當財政理論在回答政府“應該做什么或不應該做什么”顯得蒼白無力而缺乏實際指導意義時,主動公開財政信息,將極有效的推動公共財政體制的構建。

4.財政信息公開有利于極有效地減少腐敗

財政信息不公開會為某些政府部門和官員的暗箱操作提供運作空間,使官員的尋租行為具有隱蔽性。財政信息公開是防止公共財政權力腐敗的有效措施,有助于疏通信息渠道,打破信息壟斷,提高財政部門的公信力,限制公權機構及公務員利用其掌握的信息牟取不正當利益,從而遏制腐敗,公眾也可以掌握財政資源的使用狀況,形成公共監督力量。⑦武彥民,陳晨“:關于加強公共財政建設提升財政透明度的研究”《,山東經濟》,2009年第1期。

二、財政信息公開的現實意義

《政府息信息公開條例》已施行兩年,對于財政信息公開,我國政府進行了積極的探索與實踐,并呈現出這樣的局面:一方面,從起步探索到實踐創新,財政信息公開已取得了一定的進展,形成了一定的制度;另一方面,目前的財政信息公開又與我國的經濟發展仍不相適應,和民眾的期待還有一定的差距,遠未能滿足社會公眾對財政信息提出的訴求。

(一)財政信息公開的初步實踐

在《政府信息公開條例》施行的背景下和社會民眾的呼聲中,我國政府在財政信息公開方面,進行了初步的實踐。

1.2009年3月20日,經第十一屆全國人大第二次會議審議通過的2009年中央財政預算在財政部官方網站正式公布,這是財政部首次在全國人大審議通過預算草案后的第一時間將其向社會公布。也是繼3月15日財政部公布《關于2008年中央和地方預算執行情況與2009年中央和地方預算草案的報告》后,向社會公布的又一重要信息。⑧上海財經大學公共政策研究中心《:2010中國財政透明度報告》,第26頁,上海財經大學出版社2010年版。中央財政預算是中央政府階段性政策著力點的重要體現,它的公開有利于全社會參與對政府工作的有效監督。鑒于財政預算在政府施政行政中的核心功能作用,首次在全國人大審議通過后一周內即詳細公開新一年的中央財政預算,意味著中國財政信息正逐步公開。

2.2009年10月16日,應“公共預算觀察志愿者”之一李德濤先生的申請,廣州市財政局通過其部門網站公布了廣州市2009年114個政府部門的部門預算。①上海財經大學公共政策研究中心《:2010中國財政透明度報告》,第37-38頁,上海財經大學出版社2010年版。廣州市政府敢向老百姓公開賬本,讓納稅人知道錢用到哪里去了,是財政信息公開向前邁出的很大一步。

3.2010年2月1日,四川省巴中市白廟鄉政府門戶網站公開了“鄉政府機關2010年1月公業務費開支公示欄”,將全鄉1月份的所有公用支出一一列示,支出項目涵蓋最高1269元的招待費到最低1.5元稿紙費,每一筆財政支出的金額、事由、時間、經辦人等明細信息都一覽無余。②張華榮“:財政預算重在一個‘公’字”,http://www.audit.gov.cn/n1992130/n1992150/n1992561/2442067.html?？梢哉f白廟鄉邁出了中國財政公開制度改革的堅強的一步,而其中體現出的“財政預算逐項公開,財政決策全民參與”的思想值得其他地區學習。

4.2010年3月1日,財政部下發了《關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》,③財政部《:關于進一步做好預算信息公開工作的指導意見》,財預[2010]31號,2010年3月1日。要求各地依法、及時、主動公開財政預算信息,并對預算信息公開的內容、方式和范圍作出了統一的要求。

對于財政信息公開的初步實踐表明:目前,隨著社會主義市場經濟體制的不斷發展完善和政治民主化程度的提高,我國政府已逐漸認識到財政信息公開是公共財政的本質要求,也是推行政府信息公開的重要內容,只有公開、民主、法治的財政,才是完善的公共財政,加快財政信息公開已是趨勢所向。

(二)財政信息公開的現狀調查

對于目前我國的財政信息公開狀況而言,可以說是進步與不足共存。

為了對目前我國的財政信息公開現狀進行深入的了解和研究,上海財經大學公共政策研究中心開展了《中國省級財政透明度調查》項目的研究工作,已在2008年、2009年連續兩年向社會公布了中國除港、澳、臺以外的31個省、自治區、直轄市的財政透明度排行榜。在最新的《2010年中國財政透明度報告》中顯示:按滿分100分計算,31個省份的平均得分僅為21.87分。按照《政府信息公開條例》,在要求省、自治區、直轄市的信息公開辦公室和財政部門公開的2007年度的113個本級財政決算信息中,政府選擇公開的僅有10項,即使是提供信息最全面的福建省,仍然有40項信息無法獲得。④上海財經大學公共政策研究中心《:2010中國財政透明度報告》,第8-12頁,上海財經大學出版社2010年版。需要說明的是,該項研究只是考察財政信息的可獲得性,沒有涉及這些信息的規范性、可靠性和及時性。也就是說,即使按最起碼的標準來衡量,我國財政信息公開也是十分有限的。

(三)財政信息公開存在的問題

從我國財政信息公開的初步實踐及現狀調查中,發現存在的問題,主要有以下五個方面:

1.財政信息公開的意識薄弱

無論是社會公眾,還是政府官員,對于財政信息公開的意識都是薄弱的,究其原因:從公眾層面,受我國長期的封建專制的影響,也由于政治改革滯后和民主化進程的反復,公民參與政治過程和政治決策的權利迄今仍受到很大限制,同時也缺乏積極參與政府決策與過程的要求與熱情。在中國民眾眼中,政府怎么花錢是政府的事,與己無關,不必管也管不了。從政府官員層面,受我國長期封閉政治文化影響,多數官員對信息公開較為排斥,同時官本位意識作祟,多數官員服務觀念落后,把自己手中掌握的信息作為一種特權,認為對公民公開信息是一種“恩賜”,加之信息公開往往會對部分官員的既有利益格局產生沖擊,造成政府官員在信息公開時往往是被動公開、隨意公開或者避重就輕,挑不重要的信息公開,形式主義嚴重。

2.財政信息公開的內容不全

目前政府公開的財政信息的內容是不全面的。在信息的完整性方面,僅僅公開了一般預算收支,并未公開社會保障基金預算以及經營性的國有資產基金預算;在信息的詳細程度方面,僅僅公開到粗線條的類、款級科目,并未公開到項、目、節等更具體的科目;在信息公開的維度方面,僅僅公開有關收支的流量信息,并未公開包括資產、負債在內的存量信息;在預算的過程方面,僅僅公開預算某一階段的信息,并未公開包括預算編制、審批、執行、決算各階段的全過程信息。同時還存在由于財政預算制度不透明、預算制定過程缺乏公眾監督和參與、預決算報告過于專業導致公眾難以看懂等問題。

3.財政信息公開的時限緊迫

當前,隨著社會民主政治進程的推進,民眾對財政信息的公開也越來越迫切。誠然,財政信息公開要逐步推進,需要一個循序漸進的過程,信息公開涉及公共治理方式的根本性改變,顯然不能指望一蹴而就。但是,“逐步”在時間上的理解是很有彈性的。用三年五年、十年八年或者更長的時間實現目標都可以在“逐步”這個概念的范圍內。人們顯然不希望財政信息公開過程因種種理由過于漫長,更不希望“逐步”只是意味著拖延或者目標實現的遙遙無期。國務院已經提出用2至3年的時間實現中央所有部門預算的公開,這也應該成為省以及省以下各級地方政府財政實現部門或單位預算公開的時間節點。⑤詳見“中央部門預算擬3年內全部公開”,人民網,http://politics.people.com.cn/GB/1026/10656008.html。

4.財政信息公開的法制滯后

推進財政信息公開需要有法律制度的保障?！墩畔⒐_條例》雖已施行,但其還是屬于行政法規層次,不是法律層次,現行的《預算法》對于財政信息向民眾公開也并未明確提及。而《保密法》將國家秘密定義為:“國家秘密是關系國家的安全和利益,依照法定程序確定,在一定時間內只限一定范圍的人員知悉的事項”,從而把絕大部分財政信息納入國家秘密的范疇,堅持了傳統的“以保密為原則,以公開為例外”的原則。①參見《中華人民共和國保守國家秘密法》第二條。財政信息公開法律制度的不健全,造成目前的財政信息公開在程度和范圍方面還存在著局限性,形式上公開多,實質上公開少;原則上公開多,具體內容上公開少。②詳見程瑜“:我國財政透明度制度構建研究”《,當代財經》,2009年第8期。如果法律在財政信息公開方面不能取得突破性進展,財政信息公開就會成為非法要求,公開財政信息就會成為違法行為,我國的財政信息公開也就不可能有根本性改觀。

5.財政信息公開的監督缺乏

隨著財政信息公開的逐步實施,社會各界對信息公開情況也越來越關注,日常監督問題也逐漸暴露出來:在政府的內部監督方面,人大有權對政府預算監督卻缺乏真正有效的預算監督手段,同時審計部門由于缺乏獨立性而導致監管不力,致使公開的財政信息在內容、時效、程序等方面都存在不足;在社會的外部監督方面,社會公眾及媒體對于財政信息公開監督有著高漲的熱情,但政府財政部門對于社會的外部監督尚不能充分適應,并沒有相應地提供健全的制度保障和有效的監督途徑,在財政信息占有上處于劣勢的社會公眾無法確切地了解政府財務業績和公共資源使用情況,就難以對政府的財政行為進行有效的監督,使得廣大人民群眾的參與權和監督權無法完全落實。

三、促進財政信息公開的路徑選擇

促進財政信息公開是我國向建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的目標邁進的過程中必須重視和解決的問題。路徑的選擇主要有以下幾方面:

(一)增強民主意識促進財政信息公開

財政稅收取之于民,用之于民,公眾有權利監督政府是否依法行政,是否保障了納稅人的合法權益。增強公眾的民主意識是加強財政信息公共的基本途徑。公眾擁有較高的民主意識后,將更多地要求在稅收政策、公共支出決策、公共資金使用等方面獲得知情權、發言權和監督權,這必將推進財政信息公開的進程。同時,還必須切實增強政府官員的民主意識,要求政府官員轉變傳統壟斷信息的官本位觀念,把“全心全意為人民服務”的服務意識內化為公務員的意識并付諸于實際服務行動,增強財政信息公開過程的規范性和責任性,為民眾提供良好的信息服務。

(二)健全法律制度促進財政信息公開

公共財政必須是規范化、法制化的財政。因此,必須加強財政法制建設,改進現行已不適應公共財政目標的法律、法規以及預算管理的運作程序,使之對政府行為具有根本約束力。當前,應切實貫徹落實已經頒布的《政府信息公開條例》,并對《保密法》和《預算法》進行修訂,在《保密法》中體現“以公開為原則,不公開為例外”的基本理念,在《預算法》的修訂中增加有關預算信息提供和披露的具體規定。同時加快財政信息公開制度的立法,對財政信息公開做出明確的、具有可操作性的法律規定,提升立法的法律層次,而不僅僅是停留在政策法規的層次上。

(三)完善公開程序促進財政信息公開

各級政府加大財政信息公開的力度,不僅中央政府要采取行動,各級地方政府也要采取行動;不僅政府預算要公開,所屬各部門和單位的預算也要公開。只有縱向各級財政以及橫向各部門都重視起來,財政信息公開才能不斷完善。同時要積極完善政府信息公開程序:一要系統化,公開內容既要涵蓋主動公開信息,又要包括依申請公開信息;二要標準化,對于公開內容要按照統一的格式、標準、索引編碼進行編制;三要數字化,建立財政信息公開填報系統,由各單位聯網填報,以利于在編制和維護財政信息公開內容過程中提高效率、降低成本,方便民眾查詢。

(四)加強監督體系促進財政信息公開

要真正實現財政信息公開,提高財政信息公開的質量,必須在公開過程中建立嚴格的內外部監督體系。在內部監督體系方面,主要是通過政府部門內部的審計部門實現的,審計部門通過依據政府信息披露的相關法律對財政信息公開質量、數量、程序等進行審計,并對審計結果進行及時公布。③叢樹海,李永友“:構建我國財政信息透明的總體框架”《,學習論壇》,2007年第3期。在外部監督體系方面,主要通過包括專業的外部審計機構、其他中介組織、社會公眾以及國際組織等予以實現,通過保障廣大納稅人的監督權,對政府財政信息披露的自由裁量權進行約束,使公布的財政信息滿足各方的需要。

(五)創新信息技術促進財政信息公開

促進財政信息公開需要現代信息技術的支持。創新信息技術,充分利用現代科技手段,建立完備的財政信息公開系統。一是以辦公自動化、信息化為重點,在財政信息傳輸方面推進財政信息傳播的現代化;二是充分利用網絡、電視媒體等先進的現代信息和通訊技術,采取不同的信息服務設施,降低公眾獲取財政信息的成本,并提高財政信息更新的頻率,從而更加及時、方便地向公眾披露有關財政信息;三是建立與公眾有關的政府財政信息的互動回應機制,提高自動化程度、減少人工干預環節,提高政府的反應能力和社會回應能力,加大公眾的參與程度。④詳見刁節文、王鋮“:提高我國財政透明度的若干思考”《,財會月刊》(理論),2008年第8期?！?/p>

(責任編輯:吳錦良)

F812.2

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1007-9092(2010)05-0059-04

蔣鎮葉,浙江省委黨校財務處處長、高級會計師。