廉政公積金改革的理性透視
——由江門試行廉政公積金引發的思考

□ 林學飛

廉政公積金改革的理性透視
——由江門試行廉政公積金引發的思考

□ 林學飛*

作為地方政府推進廉政建設的新舉措,廉政公積金制度從2000年在我國推出一直是社會輿論議論的熱點。本文沿著廉政金制度的發展脈絡,對廉政金制度在我國是否可行進行了理論梳理,在此基礎上提出了廉政公積金制度的可行性、合理性、合法性、公正性、有效性等問題,并以此為依據就完善該項制度提出了自己的思路與對策建議。

廉政公積金;反腐敗;有效性

廉政金制度自2000年在我國推出,至今已有10個年頭了,其一直是社會輿論關注的焦點。理論工作者和社會實踐者從各個層面對這一反腐倡廉的新舉措提出了或贊同或反對的觀點。2010年7月1日,廣東省江門市試行廉政公積金,這一做法再次引起人們的熱議。本文從實踐脈絡和理論層面對我國廉政金制度的推行進行回顧,希望通過一步步的透視來梳理其內在的運行機理,進而作一些積極意義的反思。

一、廉政金制度在我國的推行

對腐敗的防治,或許是這個世紀中國共產黨和中國政府所面臨的政治上的最大挑戰。為了治理腐敗,黨和國家一直在積極探索預防和遏制公職人員腐敗的有效措施,不斷加大反腐倡廉的工作力度。正是在這樣一種背景下,2000年以來,我國一些地方開始引入廉政金制度,以嘗試“用經濟手段治理腐敗”①洪克非.湖南瀏陽廉政保證金制度推行四年遇約束力難題[N].中國青年報,2005-02-08(3).,促進黨風廉政建設。在實踐操作和理論探討中,“廉政金”一詞有多種替代性叫法,如廉政保證金、廉政公積金、廉政退休金、廉政津貼等等,其中大部分地區選用的名稱是廉政保證金或廉政公積金。本文為了論述的方便將這一類制度統稱為廉政金制度。

在實踐中,雖然各地推行廉政金制度的表現形式不盡相同,但都體現了相同的制度內涵和設計理念,具體表現為:(1)地方政府或政府部門給自愿參與的每一個公務員建立個人帳戶,在一定時期內,由公務員按月(或按年)交納一定數額的資金,個人需要交納的部分一般是其收入的5%到10%,大致占廉政金帳戶總額的三分之一到一半,政府再根據公務員交納的數額按照一定的比例予以補貼。個別地方公務員不用交納,全部由政府財政撥款。如浙江寧波的慈溪市,要求公務員所在單位為每人繳納月收入的18%,這一筆款項由市財政根據單位財務收支計劃統一安排。這兩部分資金的積累就構成了公務員的廉政金。(2)公務員如果在任期內沒有發生違法違紀行為,那么即可按一定比例定期返還或在其退休(調離)時全額返還;如果有違法違紀行為,公務員的廉政金則視處分大小按一定比例扣除并上繳國庫。(3)處罰依據是規定了幾條違法違紀界線:黨內警告或行政記過,黨內嚴重警告或行政記大過,黨內撤職或行政降級,黨內留黨察看或行政撤職,開除黨籍或行政開除處分。至于廉政金的扣除比例則從20%至100%不等。

從目前公布的資料來看,全國已有湖南、江蘇、陜西、山東、浙江、北京、深圳、江門等省、市管轄的地方政府或政府部門正在試行廉政金制度。湖南瀏陽市是國內最早實施廉政金制度的試點市之一。2000年,這項新的防腐措施開始在瀏陽市人事局、檢察院試點。2002年,該市出臺了《瀏陽市廉政保證金制度》及《瀏陽市廉政保證金實施方案》的文件,該方案規定:由個人與單位簽訂協議加入廉政保證金體系,設立個人專門賬戶。廉政保證金的來源由個人交納和集體配套兩部分組成,個人部分按本人當月基本工資的5%交納,集體配套部分由單位按個人交存的兩倍交納。如果加入對象在任職期內沒有任何違法違紀行為,所有專戶資金均屬個人權益;如有違法違紀行為,將按處分程度的不同,從扣除已交的全額廉政保證金20%的比例開始直至扣完。由于首創了廉政保證金制度,有效促進了反腐敗工作,瀏陽市紀委和監察局在2002年作為湖南省唯一代表被中紀委評為“全國紀檢監察系統先進集體”。①徐松竹.探尋反腐新利器[J].領導科學,2004,(24):8-9.

廣東省江門市是最近才實行廉政金制度的城市,還未推出就受到了輿論的廣泛關注。從2010年7月1日起,江門市開始在公務員隊伍中推行“廉政公積金”制度:由公務員個人與政府財政按一定比例共同繳納存入個人賬戶,凡遵守黨風廉政紀律規定,未受到處分的公務員,5年可兌現累積全額的70%,余款為長期基金存至退休時一并領取;如個人發生違紀違法情況,則要按一定比例(50%-100%)扣除賬戶資金并上繳國庫。江門市委專門下發了《江門市市直廉政公積金試行辦法》,對“廉政公積金”的繳存、支付、管理等內容進行了明確。據透露,目前江門市直單位符合參加條件的公務員有4600多人,按照繳存規定,每年財政支出預算近2000萬元。②鄧新建.江門推行“廉政公積金”引爭議[N].法制日報,2010-07-12.

二、廉政金制度理論分析

廉政金制度由于是從經濟利益的角度切入防治腐敗的,政府為此要增加一筆數目不菲的財政支出,因此一經推出便招致爭議不斷。按照現行做法,如果公務員在任職期內沒有出現違規行為被查處的現象,則有望拿到十幾萬到幾十萬元不等的廉政金,有的地方甚至能累積拿到上百萬元。③洪克非.湖南瀏陽廉政保證金制度推行四年遇約束力難題[N].中國青年報,2005-02-08(3).這筆可觀的收入自然成了輿論議論的敏感話題。廉政金制度的建立是否應該有法律依據?廉政金制度是否可行?應該怎樣建立廉政金制度?圍繞這些現實命題,理論工作者從各個層面進行了廣泛而深入的探討。顯然,當一項制度還處于創新的摸索過程時,社會上常常會出現褒貶不一的評價。從某種程度上說,只有當社會言論經過自由的表達,只有當制度安排經過充分的討論,一項新舉措才能獲得社會各界較大程度的認可,這也是制度創新必經的一個公共決策過程。因此,對廉政金制度的理論探討進行梳理是非常必要的,將有助于我們進一步探析廉政金制度的發展過程和內在作用機制。

將目前發表的理論評述進行歸納后可以發現,對廉政金制度持贊成和支持觀點的人士,大多是立足于宏觀角度,圍繞廉政金的意義和功能兩個方面進行探討的,現歸納如下:

1.廉政金制度在防腐治腐方面具有積極意義

廉政金制度是對傳統治腐方式的深刻變革,為地方政府推進廉政建設做出了有益嘗試。廉政金制度,是我國近年來借鑒新加坡、香港廉政建設成功經驗而引進的加強反腐建設的新方式。江門市廉政公積金工作領導小組辦公室負責人曾公開向社會回應:“建立廉政公積金制度,是新形勢下反腐敗斗爭的有益探索,可以通過廉政公積金的積累機制保障廉潔行為的收益,從而也相應地增加腐敗的成本。”④鄧新建.江門推行“廉政公積金”引爭議[N].法制日報,2010-07-12.在我國,廉政金制度首次把公務員的經濟利益和廉政實效結合起來,相較于以前的法制教育、道德說教等預防措施來說,開始從制度層面探索有效的防腐措施,這無疑是一種進步。許多人都認為,公務員廉政建設,不能僅停留在提倡道德自律上,一定要有類似“廉政保證金”的制度性制約,違法違紀就應當取消其原有的一切利益,以體現制度的剛性。①楊濤,江金騏.專家評說“廉政金”[EB/OL].http://www.people.com.cn/GB/paper2086/13958/1245879.html.

廉政金制度的推行還體現了我國治理腐敗理念的轉變。長期以來,我國政府在腐敗問題的治理上主要體現為事后的懲治,這種機制的最大缺陷就在于忽視了對腐敗的預防,一旦腐敗行為被發現,其已經造成了無法彌補的損失。而廉政金制度設計的邏輯起點正是預防式反腐,通過使公務員預先支付一定的“腐敗成本”,將事后懲治轉化為預先的警示和過程性的監督,以此防腐敗犯罪與未然。這也是順應當前國家反腐思路的一種制度安排,因為黨的十七大早就明確提出要以完善懲治和預防腐敗體系為重點,在后來的四中全會上中央也強調要加快推進懲治和預防腐敗體系建設。

2.廉政金制度對公務員廉政行為具有激勵和約束的功能

廉政金制度在理論邏輯上并沒有回避對公務員人性的認識,而是正視利益的正當性,承認市場經濟條件下個體對物質利益的合理追求。對于我國的公職人員來說,在職時賬面上可公開的工資并不高,而收入的大部分體現在了各種現金的和非現金的福利待遇上。一旦退休,這些收入也就隨著職務和權力的喪失而逐漸減少或失去。廉政金的嘗試為解除公職人員的后顧之憂提供了思路:公務員只要廉潔從政,隨著廉潔行為的累積其經濟利益也可進行同步累積,這樣等到廉潔退休時便可領取到一筆數目不小而且體現了自己廉潔奉公的保證金。這不僅使他們退休后的生活有了豐裕的物質保障,還能使他們獲得清廉的美譽和忠于職守的職業榮譽感。可見,廉政金制度在促進公務員廉潔從政方面發揮了物質激勵和精神激勵的兩種功效。

廉政金制度同時還具有約束作用。廉政金從客觀上增加了一些人看得見、摸得著、甚至能夠感受到切膚之痛的“腐敗的機會成本”②林敏娟.中國推行廉政公積金制度的可行性分析[J].福建行政學院福建經濟管理干部學院學報,2004,(03):50-52.,使得公職人員在面對行賄誘惑時不敢貪,因為腐敗的代價是受到紀律處分或刑事處罰的同時,還將損失一筆可觀的廉政金,這將可能導致后半生身敗名裂。廉政金的制度規定,無形當中形成了一種利益制衡,使得大多數人不敢輕舉妄動,從而有效遏制了潛在腐敗的產生。

雖然,從目前報道來看,廉政金制度的試行效果都是正面的,但是,廉政金制度自推行之時就遭到了種種質疑,受到了來自社會各界的批評與非議。持反對觀點的人主要立足于微觀層面,圍繞著廉政金實施過程提出了不同的看法。為了能清晰地表述,特附圖如下:

圖 廉政金的資金流程圖

3.廉政公積金制度實施中的問題

廉政金的運作過程可以具體地分解成兩個相互聯系的階段(見圖):(1)廉政金的形成過程,由政府與公務員共同出資形成廉政金,這是廉政金發揮作用的前提;(2)廉政金發揮作用的過程,政府通過判斷公務員有無違規行為來決定是否扣發廉政金,以公務員利益上的得失來激勵和約束公務員的行為,使其廉潔從政。下面分別從廉政金實施過程的兩個階段來歸納現存問題。

第一階段是廉政金的形成過程,主要存在兩方面的問題:

其一是合法性問題。就我國目前實施情況來看,廉政保證金的形成不外乎兩種方式,一種是個人工資、財政資金各按一定比例組成;另一種是由財政全額承擔。無論是采取哪種方式,這筆錢都來源于公民納稅。既然如此,廉政金所加大的這部分財政支出就要列入財政預算并經過人民代表大會批準,才能付諸實施。但是現行做法中,動用這樣一大筆公共財政,都沒有采取任何形式進行公開的聽證,也沒有經人大審議,顯然在程序上是不合法的。廉政金的來源也缺乏必要的法律依據。從公務員自身來看,無論是自己交納還是由單位從其工資里扣除部分資金,都涉及到公務員合法財產的處置權限問題。廉政金的做法限制了個人對其合法財產的使用、支配、處置,違反法律對財產權的保護制度。從政府角度來看,用機關單位的公款形成公務員的廉政金,實際上是一種變相的加薪行為,缺乏法律依據。發廉政配套補貼,并不屬于國家公務員退休后應享受的法定待遇范疇。

其二是公正性問題。廉政金制度實質上是用納稅人的錢做擔保,來購買公務員的廉潔工作。而事實上公務員已經依法享受到了應有的待遇,其工資收入和非工資收入的總和遠高于大多數的社會階層,公務員在大眾視野里已形成了身份體面、工作穩定、待遇高的定位,這從近幾年公務員報考趨之若鶩中就可體現。因此,現在又讓納稅人再追加一筆錢來購買本應享受的服務,顯然有失公平。此舉會變相地增加公務員的收入,容易形成新的分配不公。更何況,這項制度的制定者又是制度的操作者和受益者,公務員群體既當裁判又當參賽者,比賽的公正性就很難令人信服了。

第二階段是廉政金發揮作用的的過程,主要存在兩方面的問題:

其一是合理性問題。從上面的演示圖中可以發現,廉政金發揮作用的手段之一是通過獎勵廉政行為來起到激勵功效的。公務員最基本的職業操守是遵紀守法、廉潔奉公。因此,保持廉潔是公務員獲得得法定報酬的起碼條件。而廉政金制度的實行意味著國家對公務員履行應盡的義務還要給予獎勵,這種做法不僅沒有法律上的根據,于情于理也是行不通的。如果公務員的公職行為退化為一種十足的經濟行為,那么,法律和道德的權威也會因金錢獎勵而異化,人們原本應有的自律行為也將變為金錢誘惑之下的他律行為。①丁寅.“重獎不闖紅燈”是對“廉政基金”的回應?[EB/OL].http://focus.cnhubei.com/original/201007/t1293168.shtm,2010-07-12.

其二是有效性問題。廉政金發揮作用的另一個手段是通過約束公務員的行為來起到制約功效的。這一過程可以展示為(如上圖):政府機關若發現公務員有違紀違規行為,則扣除部分或全部廉政金,而其他人員則一律在其退休或調離時返還全額廉政金。由此可以看出,這一階段的關鍵是政府機關對公務員違規行為的發現及處分(圖中簡稱為查處)。事實上由于現階段監管制度的不完善,并不是所有的腐敗行為都會案發,也不是所有的案發行為都最終會被查處。這種情形下,廉政金制度似乎陷入了一個悖論:公務員只要不發生違紀違規行為,就是廉潔的公務員,就可以享受到廉政金的獎勵;或者只要腐敗行為不被發現及處分,就一樣能獲得一筆豐厚的廉政金。可見,廉政金制度雖然在理論設計上有著良好的預期,但在現實中并沒有真正發揮出獎優罰劣的作用。

三、透視與反思:廉政金制度的探索與完善

每一項制度的形成、發展或者終結自有其內在的邏輯。廉政金制度在我國逐步形成的邏輯是:系統性腐敗風險的存在;有一個強勢的政府;公民缺位或者說“納稅人不在場”;我國財政體制實際上是聯邦制,等等。廉政金制度不會因學者們的反對而消失,也不會因學者們的支持而永恒,它會繼續順著自身的邏輯,或發展,或被吸收,或被廢止。筆者認為,在評價某一社會現象尤其是新生事物時,我們需要持積極、謹慎、懷疑的復合性態度,全面而辯證的看待,不能割裂其內部的有機聯系。實際上,在審視廉政金制度時,應將或褒或貶的觀點統一起來,既要從宏觀角度去揭示其理論的啟迪意義和作用,又要從微觀角度即結合現實層面仔細探究廉政金制度在實施過程中所遇到的現實障礙。本文即秉持這一態度來透視廉政金制度,希望能對廉政金制度的完善作一些積極意義的反思與探索。

從我國目前實施廉政金制度的各個地方政府和行政單位來看,其動機和目的大致是好的,是為了加強地方的廉政建設,以遏制腐敗問題不斷發展的勢頭,這在一定程度上可以稱之為一種大膽的嘗試和創新,從宏觀層面說確實具有一定的理論啟迪作用。但是,一項新制度如果在缺乏必要的制度環境和操作性措施的條件下貿然實施,那么往往會使制度應有的效果大打折扣甚至會產生南轅北轍的結果。因此,廉政金制度的推行還需要與之相容的制度環境的完善,需要經歷逐步成熟的發展過程。下文即立足微觀環境,圍繞廉政金制度實施環節中出現的具體問題來對癥下藥,尋找對策:

1.加強制度建設,使廉政金制度的形成和資金來源具有合法性

廉政金的形成始于公民納稅,既然是納稅人的錢,就應該通過一定的形式得到納稅人的同意。目前,是否應該建立廉政金制度、配套多少財政資金、廉政金由哪個機構負責、廉政金應該如何提取和發放等一系列環節大都沒有公開征求過民眾意見;作為地方權力機關的人大也基本被排除在決策過程之外。廉政金制度在形成過程中,民主性不足是其引起廣泛爭議的一個“病灶”。因此,當前亟待完善的是:首先是建立健全規章制度,用明確的法律條文來規范廉政金的形成過程。通過政府舉行聽證或論證等民主協商的方式和群眾溝通,通過廣泛的宣傳和討論來形成實施方案,然后把廉政金列入財政預算并提請人民代表大會批準。客觀的講,現在由全國人大來立法規范廉政金制度是不現實的,但地方人大在該項制度形成過程中應該發揮不可替代的作用。這樣,無論是由公務員個人交納或從其工資里扣除,還是由政府財政撥款,都有相應的制度性依據。其次應規范廉政金制度運行和監管機制。從法律層面上作出明確規定,及時建立健全廉政金的繳存、保管和使用的管理制度。財政預算要給予專門立項,個人和行政單位應按比例繳納。這不僅能夠確保廉政金來源的合法性和長久穩定性,而且可以更好地體現和發揮廉政金制度激勵與懲戒的作用。要加強廉政金的安全監管措施,由省級政府或省級以上的政府指定專業的部門或機構來進行基金的管理,切實避免金融風險并確保廉政金保值升值。

2.正視公務員合法利益的正當性,提升廉政金制度的公正性

從根本上講,廉政金制度設計的依據在于:國家公務員廉政勤政對國家和社會是有貢獻的,因為公共產品和服務的提供是一個國家綜合國力提升的關鍵,公務員廉潔從政、勤勉工作能促進社會經濟發展和人民生活水平的提高。公務員也應該享受社會經濟發展的成果。隨著經濟水平的提高,國家提高公務員的待遇也順理成章。因此,在精簡機構和提高公共部門的工作效率后,應確保公職人員能按其貢獻獲得相應的收入,逐步建立與經濟發展和財政狀況相適應的收人增長機制,使他們能夠心理平衡,而不用去冒險利用公共權力謀取私利,這樣可達到國家利益、社會利益、公務員個人利益的共贏狀態。

既然,公務員的薪金由于受到經濟發展及個人的工齡增加、職位提升等因素影響,有上漲的趨勢。那么,可將公務員正常加薪的部分按個人規定比例提取作為廉政金繳存,這樣既不增加財政的額外負擔,也不會形成社會分配不公,還可以增強公務員抵制腐敗侵蝕的能力。同時,從政府角度而言,也可以效仿新加坡的做法,在廉政金構成中,將政府給予公務員社會保障的住房公積金、醫療保險金、退休金合并起來作為廉政金的另一個構成部分。此舉也不會增加財政負擔,而且還能使公職人員退休后可以領到較豐厚的“廉政金”。當然,這些措施都應通過立法機關確認,以此獲取該制度的合法性。

為了保證廉政金制度運行的公正性,廉政的考核主體應該交由本單位以外的部門,如監察或紀檢部門,或是上級政府來進行;否則如果交由本單位來考核,容易受到利益關聯的牽制而出現不公正現象。同時應引入民主測評機制,讓納稅人參與考核過程,以民主評議和民主考核結果為重要執行依據。當然,這些舉措在操作層面具有很大的現實難度,還需要一個很長的摸索和磨合過程,而且也有待于政治體制改革的推行。但是,如果不將這些主體功能分開,則很難改變公務員群體既當裁判又當參賽者的狀態。

3.增強公務員的自我約束意識,加強廉政金制度的合理性建設

我國公務員最基本的職責要求和法定責任是公正廉潔、克己奉公,而現行廉政金制度只籠統地設置了幾條處罰標準,卻沒有描述廉政勤政的行為表現。因此,公務員只要不被發現有違法違規行為,就是廉潔公務員;公務員不必努力工作,就可以獲得較大數額的廉政獎勵。顯然,廉政金制度容易給人造成“無過即廉”的感覺,大大降低了國家對公務員的職責要求。

針對這種情況,筆者認為;首先,應構建廉潔的自律機制。大力加強公務員隊伍建設,提高公務員隊伍的思想道德水平,使公務員形成良好的道德自律意識,明確職守,自覺消除腐敗、犯罪的動機。其次,應合理發揮廉政金的利益激勵作用。由于廉政金制度是作為長效管理機制來設計的,因此除了借助道德自律具有的精神動力功能,對公務員廉政發揮內在激勵的作用;還要正視現實中合理的利益需求,從物質激勵角度來有效發揮外在激勵的功效。當然,任何外在激勵都應以內在激勵為基礎,通過內在激勵發揮作用,否則不易具有長遠功效,反映在廉政金制度的設計理念上即為:將物質利益分配與公務員職業操守的長期考核連在一起,將公務員的利益獎勵與他們的工作績效掛鉤。對年度考核中優秀、稱職、基本稱職的行為標準加以補充界定,然后根據此標準設定廉政金激勵的額度,多奉獻多回報,避免平均主義的做法。公務員在廉政勤政方面表現越優秀,得到的廉政金獎勵就越大;公務員的任職期限越長,所積累的廉政金就越多。反之,如果公務員工作表現不佳,則這一年內就無廉政金財政部分的繳納;如果不廉潔者一旦被查出,不僅會在政治上受到法律制裁,而且在經濟上前期的物質積累將顆粒無收。可見,這種做法不僅要求公務員廉潔,而且要求公務員勤勉。拿到廉政金的公務員不僅有較高的物質利益,還有很高的精神利益。因此,廉政金不僅是一種物質激勵,而且是清正廉潔、勤奮工作的象征,是一種崇高的榮譽。

4.完善相關配套措施,增強廉政金制度的有效性

廉政金制度作為推進廉政建設的一種創新是無可厚非的,但是,它只是反腐體系的一個環節,若缺乏其他相關環節的配套,廉政金就很難發揮預期的作用。

首先,應積極推進行政體制改革,建立制約有效的權力運行機制。腐敗的本義或實質內容就是公共權力的私用,因此,防腐體系建設應正本清源,從規范公共權力的運行來防止權力濫用。盡可能縮小政府干預和管制的范圍,切實轉變政府職能,以規范人事權、事權、財權等公共權力的運行為目標,促使政府從管理型向服務型的轉變,以此限制腐敗滋生的空間。

其次,必須建立完善的事前、事中、事后監督機制,以防止權力的失衡。廉政金要發揮較好的作用,必須依賴于嚴明的監管體系。法網越是嚴密,不廉潔行為就越容易被發現和查處。當前,我們努力的方向是:實行政務公開,包括政策制度公開、政務信息公開、公務員收入公開等,以減少腐敗行為“暗箱操作”;通過人大、紀委、監察局等專門機關的監督,強化對公職人員的監控;增強社會輿論的監督,鼓勵支持社會公眾反貪污,用社會正義力量促進反腐倡廉。

最后,務必強化廉政金制度的執行力度,加大事后懲罰力度。現行的廉政金制度,一般按違規程度酌情扣發廉政金,這樣做的弊病是降低了懲罰的威懾作用。筆者認為可以借鑒新加坡的“中央公積金”的做法,把制度設計的起點定為違紀就要剝奪全部的廉政金,如果公務員出了問題,則一分不剩,連退休后的養老金等也全部沒收。這樣的制度設計,迫使公務員把廉政金當作自己最大的利益追求,不敢輕易腐敗。□

(責任編輯:吳錦良)

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1007-9092(2010)05-0017-06

林學飛,中共浙江省委黨校法學教研部主任、副教授。