中國金融業治理與創新發展研究

□ 王志凱

中國金融業治理與創新發展研究

□ 王志凱*

在全球金融危機和經濟衰退的背景下,金融業的治理與監管又成為世界關注的焦點。金融業治理的實質是促進金融的發展與創新,金融監管的目的是穩定金融產業。股東利益最大化和利益相關者理論作為公司治理理論的兩種模式,至今依然存在著爭論。中國金融業的發展需要強化激勵與創新,應將這兩種治理理論模式有機地結合在一起,既實現金融產業發展的激勵與創新,又確保金融產業創新中的有效監管,以防范和控制風險。中國金融業治理改革的關鍵,在于明確金融產業治理和監管的目標及把握金融產業治理與監管的環節與手段。

金融業;治理;創新發展

一、問題的提出

全球在經歷了一年多的應對金融危機與經濟衰退后,主要市場經濟國家的經濟已經緩慢復蘇,世界經濟開始進入后金融危機時代。在這樣的世界經濟背景下,不僅金融業的治理與監管已成為全球經濟發展的重要議題,而且思考金融業的治理與監管問題也將會更加客觀。事實上,在金融全球化和金融創新的衍生品日益豐富的今天,從公司治理角度來研究從金融風險的累積到金融危機的發生和傳播機理,以及從治理角度探尋防范和控制金融風險的方式與方法,已成為近年來關于金融產業創新、金融市場穩定研究的重要內容。

中國作為新興市場經濟國家,銀行業、證券業、保險業等主要金融市場并沒有受到金融危機的直接沖擊,但事關實體經濟發展的外貿出口生產和支持經濟增長的社會消費則一度受到較大的沖擊。中國政府在2008年底適時實施4萬億財政擴大內需,以“保增長、促就業”,這一宏觀措施基本達到了預期效果,2009年中國經濟保持了7.8%的增長。自2009年第四季度到2010年至今,隨著世界主要國家經濟的企穩,中國大量的中小民營出口企業訂單回升,逐步進入投資增長的新一輪周期。

然而,中國金融產業結構單一、金融治理缺乏效率卻是我們必須足夠重視的問題。中國以國有商業銀行為主的銀行體系對中小企業的服務缺乏興趣和創新,而民營銀行數量、規模和實力都有限,加上金融市場的監管和風險防范缺乏制度建設,又難以承擔起服務中小企業和農村的社會金融職責。目前我國的金融服務體系還難以對中小企業轉變經濟增長方式及產業和產品升級提供基本的金融支持,因而不利于以出口為主的中小企業提高產業、產品的國際競爭力。中國證券市場發展給廣大的企業提供了積極的融資渠道,但中小民營企業通過股票上市籌集資金的則數量有限,加之中國證券業存在股票市場發展快而債券市場發展緩慢的現實狀況,也使中小企業不能通過債券市場籌集發展資金。基于中國金融業的現實狀況與問題,本文認為,中國金融產業需要通過金融領域的治理與改革,防范與控制風險并激勵創新,為廣大中小企業提高國際市場競爭力提供豐富和有效的金融服務。

二、公司治理理論與中國金融產業治理狀況

在公司治理領域,一直存在股東利益至上的美英模式和利益相關者理論的德日模式。這兩種治理理論模式的發展,對世界范圍的公司治理實踐起到了積極的推進作用,是世界公司治理理論發展的重要成果,也為中國金融產業治理研究提供了重要的理論基礎。

(一)兩種經典的公司治理理論模式

傳統的公司治理結構理論強調股東至上,認為股東是公司的所有者,公司控制權屬于股東,股東利益最大化是公司治理所追求的目標。這是典型的英美等盎格魯——薩克遜國家經濟組織追求市場利益最大化的公司治理模式,即經理人作為股東委托的公司經營代理人,對股東利益負責(Allen.F and D.Gale,2000)。而在最近一個時期,公司治理理論發展的一個突出特征就是“利益相關者理論”的興起。這一理論認為,在公司治理結構中的諸多利益相關方的重要程度都在加大,公司治理必須兼顧包括公司股東、公司經理人、公司員工、公司客戶等所有利益相關人的利益(Aoki.M,1984)。這種公司治理結構目標與英美體系的盎格魯——薩克遜國家的公司治理結構追求股東利益特別是大股東利益最大化的目標是有差別的。但這種公司治理結構目標的演進,與日本、法國、德國等國家的公司治理目標存在相當程度的一致性。

其實,這兩種公司治理結構模式各有優勢:英美模式的追求股東利益最大化的治理目標,是盎格魯——薩克遜國家以亞當·斯密所解釋的看不見的手——市場機制充分發揮作用來實現股東利益最大化(Allen.F and D.Gale,2002)。在這種治理模式中,因股東控制公司,產權激勵優勢明顯,公司的發展創新自然會比較強勁。當然,這種公司治理模式也可能加劇經理人迎合股東的短期利益行為,致使監管不力而經營風險不斷累加,可能導致公司較大的發展波動,還可能造成大股東侵占小股東利益甚至股東損害客戶利益現象的發生。

相比之下,利益相關者治理理論則比較有效地克服了這一問題。利益相關者理論關注所有利益方的收益,既追求股東的利益最大化,也兼顧公司員工、公司客戶、經理人等諸多方利益相關者的利益。這可以有效地防范經營風險,防止大股東侵犯小股東利益,也防范股東侵害公司員工與公司客戶的利益,保證公司經營的穩定性和公司收益的平穩增長。在國內,李維安最早引入利益相關者治理理論,倡導企業實施股東、員工等利益相關者的共同治理(李維安,2001);楊瑞龍對企業實施股東、經理人、員工、客戶等的共同治理進行了理論闡述(楊瑞龍,2002),他們的研究是具有代表性的。但利益相關者理論強調的治理方式也有其不足之處,那就是可能對經營者的約束機制會偏強,進而使公司在求穩定和降低風險之中喪失追求利益最大化的動力或機會。

(二)金融產業治理的特殊性

金融產業與其它一般產業的不同之處在于:一般工業和服務業企業只要在生產經營中實現技術與管理的創新就可以在市場競爭中占據有利地位,實現追求股東利益最大化的治理目標;而金融產業是服務于經濟社會發展的,需要不斷地創新服務和創新產品,以滿足經濟社會對金融服務和金融產品的需求。金融業面對的市場主體遠比其它產業廣泛,涉及生產者、消費者、股東、客戶和儲蓄者等諸多利益相關方,因而金融產業的創新發展可以給經濟社會的各經濟主體帶來效益的乘數和加速數效應,極大地推動經濟社會的迅猛發展(刁仁德,2008)。

當然,金融產業的創新發展也是存在風險的,這些風險包括市場的風險累積,也包括金融欺詐等倫理風險。若這些風險得不到很好的防范和約束,就可能爆發金融危機,并最終給經濟社會造成巨大的損失。在中國,大多數商業銀行的股權集中度都較高(除了民生銀行和浦發銀行),且第一大股東幾乎都屬國有性質(國有股包括國家股和國有法人股),這就使中國金融業治理面臨的最大問題不是股權分散下的單純內部人控制問題,而是國有大股東治理以及與之相聯系的多層委托——代理問題。中國金融產業創新所存在的風險性內因,其實與中國國有企業治理問題的內因具有同一性,這也就決定了中國金融產業的治理改革是要厘清委托——代理的職責和權益關系,既要秉持追求股東利益最大化目標的充分激勵機制,又要堅持利益相關者治理理論所強調的關注所有利益方的利益,防范經營風險,防止大股東侵犯小股東權益,并最大化地防止股東侵害公司員工特別是銀行客戶的利益。

(三)中國金融產業治理存在的問題

金融治理結構在明晰產權以激勵創新的同時,還必須特別注重保障金融市場的穩定,注重減少金融運作的風險(David G.Mayes,Liisa.Halme and Aarno.Liuksila,2001)。中國金融業治理主要存在以下問題:委托——代理鏈太長,不利責權明確;金融業本身發展嚴重不足,創新缺乏基礎;金融業發展結構不平衡,金融產品和金融工具依然不足。

第一,中國金融業治理結構中的委托——代理鏈太長,導致金融管理部門和金融機構之間責權不分。毫無疑問,公司法人治理結構實行的經理人委托代理經營機制使所有權與經營權分開,這有利于企業的科學決策和民主決策,進而有利于提高企業的經營管理效益。但由于中國金融體系中治理結構的委托——代理鏈太長,卻不利于責權的明確。我國從中央到地方包括中央一級的國有商業銀行、省市縣的商業銀行分支機構、縣級信用社等等,金融分支機構之間層層代理,經理人與所有者、投資者之間的責任和義務復雜且難以厘清(陸磊,2006)。事實上,中國整個金融體系是單一和簡單的,除證券市場和保險市場外,是由四大國有商業銀行和可數的幾家民間銀行構成銀行體系。即使在中國這樣看似簡潔的金融體系中,由于代理鏈和其它的一些原因,經理人與投資者之間也很難有一致的企業理念和目標,法人治理的激勵效應在中國金融機構層層代理中被逐級打了折扣,其效應很難保證。

第二,中國的金融產業發展還很不充分,現實中的金融產業還不能在經濟發展中起到龍頭作用,也還不能很好地滿足中國實體經濟的發展要求,甚至對中國經濟的持續而快速發展在一定程度上還有較為明顯的抑制作用。中國金融服務領域法人治理結構還處于改革完善過程中,與中國當今經濟開放程度和實體經濟法人治理的規范程度相比,中國金融產業領域的法人治理結構亟待規范。金融產業公司治理結構對資產所有者、經營者和投資者的激勵效應遠遠不足,這是中國金融產業創新發展和監管缺乏消費者信心支持的一個根本原因,也是中國尚不發達的金融市場和資本市場存在潛在和顯現的運作風險和道德風險的緣由。

第三,中國金融業發展結構不平衡,金融產品和金融工具不足。改革開放以來,中國金融產品和金融工具不斷豐富,特別是中國證券市場近20年的發展成長,中國資本市場的融資功能大大提高。但是,從中國今天市場經濟汪洋中無以計數的企業、公司及經過IPO上市的企業數量看,中國金融產品和金融工具還遠遠不足,而單一地依靠股票市場發展的中國資本市場并非是全面、健康的市場。相比股票市場,中國的債券市場還是一條短腿,這嚴重制約著中國企業直接融資的能力和規模,致使中國今天龐大的市場經濟運行過于依賴金融產業中的單一銀行體系及其信用規模,其中的風險隱患顯而易見。過分依賴銀行信貸的直接融資,既加大銀行整體的系統性風險,貸款利息成本也意味著是對企業創造財富的能力課以了重稅(湯世生,2008);而如果僅靠股票市場的融資渠道,企業股權將不斷稀釋,企業最終為保持公司的控股權而收縮擴張,進而影響企業經濟的發展。

(四)中國金融產業治理的既有研究之側重

一直以來,在以建立現代企業制度為主要目標的中國國有企業改革進程中,金融產業特別是金融機構是作為對國有企業實施信貸約束的監管角色出現的,金融機構是企業公司治理結構中的治理者一方的力量之一。在中國,金融產業自身進入公司治理視野只是在近年才開始的。即使是1990s年代后半期在中國展開的大規模建立現代企業制度的國有企業改革,其公司法人治理結構的實質性推進也是緩慢的,更不用說中國金融產業的治理結構深化和金融產業的創新發展問題了。就國內金融產業公司治理結構研究來看,主要集中于商業銀行治理的研究,而研究又側重于股權結構研究和治理機制研究(李維安,曹庭求,2004;);集中于商業銀行的質量結構與市場結構研究(陸磊,2006);以及集中于商業銀行治理目標研究——投資人至上還是利益相關者至上(劉懿,羅希,2009),等等。

這些已有的金融業治理結構研究,總體上是著重于促進中國商業銀行的創新及金融治理結構的激勵機制發揮,而對于運用公司治理結構對金融企業的風險加以防范與控制則研究得不夠。李維安、楊瑞龍等強調相關利益者共同治理的理論被引入金融產業公司治理研究中,自然使得金融產業的治理存在了關注金融業穩定的因素。但學者過多地倚重利益相關者理論,這又難免會導致中國金融產業缺乏創新,喪失其在國際金融市場的競爭力。可以說,既有的研究并沒有針對中國金融業發展而把國際上兩種金融產業治理理論結合起來。而本文研究金融產業治理結構的意義,則在于將兩種公司治理理論模式有機結合,突出強調中國金融產業治理改革必須注重創新與監管并重。

三、中國金融產業治理必須創新與監管并重

金融業法人治理的實質就是運用法律、法規和制度等來規范和監督金融企業的運作,既激勵創新又防范金融企業的道德風險和市場風險。中國金融業治理結構改革的關鍵,是要堅持既實現金融業的創新發展又不違背“注重風險控制”的原則。而要實現金融業的治理與監管并重,必須將明確金融監管的職責與目標、把握金融監管的環節、優化金融監管結構這三者高度統一起來。

(一)明確金融業治理與監管的職責與目標

金融穩定的重要性不單是在于金融體系本身,而關乎到經濟社會的健康發展。金融監管的目的是為了防范金融動蕩和金融危機,阻止金融危機的消極破壞效應擴大。當然,最好的監管是在第一時間消除或減少金融動蕩問題發生的可能,也即是預防危機,而不是在危機發生后的積極應對(周良,2009)。一般地說,社會大眾都更加難以接受或承受金融動蕩帶來的物價上漲、就業不穩定等沖擊。由于金融產業的發展涉及諸多的資產所有者、投資者、代理經理和社會大眾,又由于金融業本身的運作和服務存在著市場復雜性,因而政府和社會大眾關注的金融業治理與監管目標應集中于金融體系的穩定和對消費者的保護。從保護大眾消費者利益和維護社會穩定的角度看,金融產業的監管至關重要。

社會大眾利益的維護與對金融的適時監管密切相關。然而,消費者的個體需求是多樣的,在市場經濟環境下很難人為組織他們采取一致的支持金融監管的行動。在一個經濟社會體系中,若作為消費者的大眾缺乏對金融產業的認知而對金融服務不抱有信心,金融產業的發展和創新就缺乏必要的市場基礎,金融產業本身累積和潛在的危機就難以得到消弭和化解。因此,提高公眾對金融產業的認知,提高消費者的金融風險意識,將有助于整個社會對金融風險的共同防范。

監管金融產業并不是金融監管部門的惟一職責,金融監管機構可以參與市場競爭,可以向社會大眾及金融機構提供信息服務,也可以直接為金融市場提供金融服務手段及工具。譬如,財政部和中國人民銀行向社會提供無風險的零售國債資產,為一些社會儲蓄散戶提供了收益保護;中國人民銀行、銀監會向金融機構和社會提供存款、貸款、拆借等金融支付服務,這有助于市場能順利完成各種交易。當然,政府公共部門在直接參與金融市場的服務競爭時又對金融市場實施監管,似乎有所不妥。但是,基于政府在維護金融市場穩定中的重要作用,政府直接參與金融監管無疑是必要的。

(二)準確把握金融治理監管的環節與手段

中國金融治理監管的主要內容是對金融機構的行為和信息披露進行及時監督,以審慎把握金融運行安全。為了確保金融治理監管的實現,必須對不同金融機構的每一個經營環節進行針對性的監管:中國人民銀行負責金融貨幣政策的制定和金融支付體系的建立,以保證金融機構按照金融政策規范經營行為,及時進行信息披露;銀監會則負責對金融穩定和金融運作安全進行審慎的監督。很明顯,金融支付體系是影響金融治理和監管環節實現與否的重要因素,而金融支付能力和支付手段的保證也是化解金融不穩定及應對金融風險的重要保證。為了確保金融治理監管的成效,有關方面需要著重三項工作的開展:制定規范金融機構行為的法規和制度;檢查金融企業對金融法規制度的執行情況;對金融企業行為進行全面具體的督促。

金融監管既不可能為了金融的安全而限制金融產業創新,也不能讓金融產業無節制地創新而把風險和失敗轉嫁給非金融部門和社會大眾(潘敏,2006),這之中存在一個金融監管適度的問題,金融監管的“度”受金融激勵程度的影響。無論是金融產品和金融服務的購買者,還是金融產品和金融服務的提供者,都需要獲得風險管理的激勵。若缺乏風險管理的激勵,那么金融投機和冒險行為就會大大增加。因此,創造一種激勵金融企業和消費者雙方都能更為自覺地關注投資行為的風險管理環境,是減輕金融監管負擔并提高金融安全的重要舉措。

(三)優化金融監管結構

中國的金融監管是一種多頭監管的體系結構。中國的中央銀行——人民銀行是負責貨幣政策、金融體系穩定和金融支付安全的;銀監會負責對金融機構運行的監督。其它一些金融機構如保險公司和證券公司不在人民銀行的直接監管之中,而由保監會和證監會專司監管。多頭監管的結構有利于提高各部門的監管效率,多頭監管結構的優化對于中國金融產業的健康發展非常重要。只要監管機構在各司其職的同時又通力合作,就能產生優化金融監管結構的功效。

要保證金融監管獲得成效,還要從金融治理結構入手。規范金融產業的治理結構無疑是保障市場化背景下的金融監管有效性的一個關鍵因素。金融監管要有管理風險的激勵,這就要求金融企業的審計、會計體系的市場信息必須規范、可比和真實(孫金霞,2009)。金融市場的信息獲取規范與真實,市場信息透明及信息披露及時,就可以激勵金融機構在金融創新的同時審慎對待金融風險,進而金融風險發生的幾率就可大大減少。

四、簡短結論

全球金融危機以來,一些學者和官員認為國有控股是中國金融治理結構的基石和金融穩定的前提保證,這一觀點筆者顯然不能茍同。事實上,國有控股固然有股權穩定的優勢,但國有控股正是導致中國金融體系單一、金融機構委托代理鏈太長,以及金融治理結構缺乏激勵效應的主要原因之一。在世界經濟、金融全方位開放的今天,要確保中國經濟發展和金融穩定,確保中國金融體系有能力抵制全球金融危機的沖擊,就必須從增強中國金融開放發展和監管能力入手,打破金融監管與金融創新的兩難困局,提高金融業監管立法能力,保證金融和經濟健康持續發展。

中國金融產業治理改革應該是本著既規范治理結構又靈活監管的原則,實現金融業發展中的激勵創新與風險控制的高度統一。為促進中國金融產業創新發展,必須從根本上改革中國金融企業發展中的國有控股局面,大力鼓勵民間金融機構發展,并逐步放開外資銀行參與中國金融市場競爭,在開放發展中完善和規范中國金融業治理結構。

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(責任編輯:郭茜琪)

F832.1

A

1007-9092(2010)05-0116-05

王志凱,浙江大學經濟學院副教授,博士,浙江大學民營經濟研究中心研究員;主要從事區域經濟、公共財政與社會保障經濟研究。

本文系教育部社科研究基地重大項目課題《民營經濟發展、區域金融創新與城市化研究》(項目編號:2009JJD790045)的前期成果之一。