試論公安政策制定的民主化①

□ 王慶鋒 鹿 堯

試論公安政策制定的民主化①

□ 王慶鋒 鹿 堯*

作為人類生存的第一需要,安全問題最為個體關注,同時,公共安全問題也最為世界各國政府所關注。作為公安機關履行自身職能、實現良好社會秩序的重要工具,公安政策及其績效自然成為人們日益關注的關鍵問題之一。公安政策制定的過程包括公安利益的訴求、聚合、轉換與輸出,并且每個環節的科學合理程度都影響著公安政策制定的質量。本文通過對公安政策制定過程、公安政策系統進行分析,推出了公安政策制定民主化的相關關系,即讓公安權力機關內部和外部的不同主體參與到公安政策制定過程中,實現各類公安利益主體的公安利益均衡,從而實現公安政策制定的民主化,并最終為提升公安政策質量奠定基礎。

公安政策;公安利益;公安政策制定;公安政策質量;民主化

二、公安政策制定過程分析

美國學者戴維·伊斯頓(D.Easton)將公共政策界定為“對一個社會進行的權威性價值分配”①[美]戴維·伊斯頓著,馬清槐譯:政治體系——政治學狀況研究[M],商務印書館.1993.123.,依此,我們可以將公安政策界定為“對一個社會公安資源和價值進行的權威性分配”。它以生產公共安全產品為目的,按照各方利益對社會公安資源和社會公安價值進行配置,并追求其配置的最優化,以期較高的公安政策績效水平,因此,其制定的過程也是一個利益沖突和價值分配的政治過程。關于利益,馬克思主義經典作家曾指出:“人們奮斗所爭取的一切,都同他們的利益有關?！雹隈R克思恩格斯全集[M],人民出版社,(第3卷)1971.82.“‘思想’一旦離開‘利益’,就一定會使自己出丑?！雹垴R克思恩格斯全集[M],人民出版社,(第2卷)1971.103.顯然,利益是我們分析公安政策制定過程的邏輯起點。理論上講,利益就是人們生存與發展所需要的資源或價值條件。依此,公安利益是指人們基于一定生產力水平的基礎上生存和發展所需要的公安資源或價值條件。還可以理解為,它是指人們基于一定生產力水平的基礎上生存和發展對公安資源和價值條件需要的抽象化表現,即能夠滿足個體自身需求的公共安全方面的各種元素的總和。為了滿足自身生存和發展的需求,人們對于公安利益的表達成為其基本和首要訴求,進而使得公安權力機關對這種公安利益的訴求產生了“聚合、轉換、輸出、分配”之功能。該過程我們稱之為公安政策的形成過程。公安政策的形成過程包含著以下環節,具體可以表述如下:

在公安利益訴求環節,日常生活中的公民及其群體會對公安權力機關表達自己的公安利益訴求,希望得到其回應;在公安利益聚合環節,面對公民個體或群體有關的公安利益訴求,公安權力機關首先要對其加以收集、匯總、分類,以及分出先后主次、輕重緩急訴求事項;在公安利益轉換環節,公安權力機關在“聚合”了公民個體或群體的公安利益訴求之后,經由政治過程——公安權力機關組織相關的公安政策目標群體(有時也含非目標群體)討論決定哪些公安問題應該進入(包括先進入后進入)公安政策議程;在公安利益輸出環節,公安權力機關在對公民公安利益“訴求、聚合、轉換”環節之后形成特定的公安利益方案并予以發布,包括如何公布及其效果如何等;在公安利益分配環節,公安權力機關輸出之后公安利益方案的具體執行與落實、直至公安政策目標群體。

在公安政策過程中,公安利益的訴求、聚合、轉換與輸出是公安政策的制定過程,分配是公安政策的執行過程,本文主要對公安利益的訴求、聚合、轉換與輸出,即公安政策的制定過程進行分析。

三、公安政策系統各類主體功能與行為分析

公安政策系統包括諸多子系統,這些子系統的功能對公安政策過程及過程中各類主體的行為有重要影響,這些影響產生的原因是各類主體不同的公安利益訴求與偏好,并且體現在公安政策制定過程的各個環節。作為理性的主體,他們也會如同常人一樣,在特定的約束條件下追求自身公安利益的最大化。事實上,公安政策制定的過程是一個“公共選擇”的過程,包括公安利益的訴求、聚合、轉換與輸出過程。按照查爾斯·沃爾夫(C.Wolf Jr.)博士的解釋,“非市場缺陷理論的核心是內在性,這種內在性決定了公共官僚機構的行為和運行”④[美]查爾斯·沃爾夫著,謝旭譯:市場或政府[M].中國發展出版社.1994.60.,這種非市場組織(公共部門)的內在性致使它們常常將組織自身目標置于公共目標之上。依此推理,公安政策各個子系統主體也易將自身偏好加注于公安政策的形成過程中。因此,公安政策系統中各個子系統主體的功能就可能決定著他們在公安政策過程中各自會以怎樣的行為追求自身公安利益,其行為又是怎樣影響社會大眾及其組織的公安利益的,進而影響公安政策制定的民主化。

1.公安政策主體系統功能與行為分析

公安政策主體系統是由公安政策制定系統、公安政策執行系統、公安間接主體系統相互作用所構成的系統。理順公安政策主體系統各要素之間的關系是實現公安政策制定民主化的關鍵環節。具體可以表述如下:

公安政策制定系統居于整個公安政策系統的核心地位,因此也稱其為“公安決策中樞系統”。它由擁有法定公安決策權的高層組織或個人組成,其基本功能包括確認公安政策問題,確定公安政策目標,組織公安政策方案的設計以及公安政策方案的最終決定。對于公安政策制定主體而言,在理論上,“謀求和增進公共利益是一切政策的出發點,也是公共政策的靈魂和歸宿”①寧騷主編:公共政策學[M].北京:高等教育出版社.2003.258.,但在實踐中,由于制定主體自身的偏好,其在制定公安政策時會站在符合其自身利益的立場上,公安政策的制定首先是其自身利益訴求的體現,制定主體制定什么樣的公安政策、確定什么樣的公安政策目標,與其主觀認識與自身偏好關系密切,在其不受約束的情況下很難保證公安利益的最大化,北京大學周志忍教授把這種現象稱為“公共悖論”②周志忍:公共悖論及其理論闡釋[J].政治學研究.1999(2).。

公安政策執行系統是將觀念形態的公安政策內容轉化為現實形態的公安政策效果的系統。公安政策執行系統一般由公安政策執行組織及其人員(主要指警察)組成。公安政策執行系統的任務是確保公安政策目標的實現。其基本功能包括為公安政策方案的實施做好準備,有效實施公安政策方案以及分析和總結執行情況。對于公安政策執行主體而言,如果公安政策制定主體與執行主體的偏好一致,執行主體在執行公安政策時必定會完全忠實于公安政策制定主體的意圖,但事實上兩者的偏好難以完全一致,因而在執行階段執行主體會按照自身的利益訴求對公安政策進行再創造,使其自身的訴求在公安政策的最終效果中得以體現。因此,在公安政策制定過程中需要考慮如何實現制定與執行過程的契合。

公安間接主體系統是指那些雖不擁有合法的強制權力,但能夠參與或介入到政策過程中,并產生一定影響的各類主體所構成的系統,主要包括非政府組織、利益集團、公共輿論、公民等,其基本功能包括利益表達與利益綜合,影響公共政策制定,影響并改變政策環境以及填補政策主體力量所無法到達的空間。對于公安政策間接制定主體而言,他們應該是公安利益訴求最大的群體,其利益訴求能否被納入到公安政策議程中,取決于社會大眾與公安權力機關乃至政府之間的關系。需要特別指出的是,公民既是公安政策的間接制定主體,同時又是公安政策的客體,其作為公安政策間接主體與客體雙重角色的矛盾只有在公安政策制定民主化和公安政策體現并維護公民根本的公安利益的情況下才能獲得正確解決。

2.公安政策支持系統功能及行為分析

公安政策支持系統是公安政策制定主體進行公安政策制定的輔助系統。這一系統由公安信息傳播、公安政策咨詢、公安政策監控、公安政策評估等四個子系統構成。這些子系統的功能及其主體行為對公安政策過程同樣具有特定的影響,具體分述如下:

公安信息傳播系統是公安政策系統的“神經”系統,它具有收集、整理、加工、儲存與傳遞公安信息等功能;公安政策咨詢系統主要是由各種公安政策研究機構及其咨詢活動構成的系統,它具有發現和診斷公安問題,預研公安政策以及設計與評估公安政策方案等功能;公安政策監控系統是指公安政策主體系統內外從事公安政策監督和控制的個人、團體或組織構成的系統,它具有確立公安政策監控標準,衡量公安政策績效以及糾正和消除公安政策執行偏差等功能;公安政策評估系統是由公安政策評估主體、評估對象、評估目的、評估標準和評估方法五大要素構成的系統。它具有評估公安政策并提供其持續、修正、調整或終止的依據以及有效地配置公安政策資源等功能。

顯然,上述各類系統分別在公安政策制定的各個環節具有自身特定的功能,扮演著不同的角色,同時,各個系統主體也易將自身的利益偏好附加其行為之上并加注于公安政策過程中。

3.公安反饋系統功能及其行為分析

公安政策反饋系統是將公安政策主體與公安政策對象、公安政策系統與公安政策環境連接起來的一個特殊系統。它具有對公安政策環境對公安政策系統所提出的任何訴求都能反應并予以回饋的功能。公安政策反饋系統主體也存在著自身偏好,其在履行自身職能時也易或多或少的將自身偏好附加其行為之上并加注于公安政策過程中。

總之,公安政策系統的各類主體都是理性的,也都是具有自身偏好的利益主體,其行為表現是約束條件下對自身利益的追求。顯然,如果能夠設計出科學合理的約束條件,則他們會在追求自身正當利益的基礎上實現公安利益的最大化,反之則可能因獲取自身公安利益的最大化而犧牲社會整體的公安利益。因此,此約束條件成為實現公安利益分配達到均衡的關鍵所在,而這種公安利益分配達到均衡的問題也恰恰是公安政策制定民主化問題。

四、公安政策制定過程與民主化

由于公安政策是一種利益分配方案,它必然會引發社會大眾的高度關注。而對于理性的社會大眾來講,他們追求自身公安利益最大化當屬正?，F象,他們會依據自身價值偏好站在自身的立場上看待和認識公安利益分配的問題,并且期望能夠獲得同質等量公安利益,即各方公安利益均衡。如何獲得各方利益均衡,又會涉及到公安利益公安權力機關——公安政策系統各類主體所做的權威性分配。正如美國學者詹姆斯·E·安德森(James E.Anderson)所說:“作為理性人,個體會按照偏好的強度由高到低進行排序,當進行決策時(無論是經濟決策還是政治決策),他們都會依據自身偏好,謀求自身利益的最大化?！雹賉美]詹姆斯·E·安德森著,謝明等譯:公共政策制定(第五版)[M].中國人民大學出版社.2009.21.因此,這種權威性分配是否能夠達成利益均衡的關鍵又取決于各方利益訴求主體能否參與到公安政策過程的各個環節之中。具體分述如下:

(一)公安利益訴求的民主化

公安利益訴求環節是否暢通是公安政策制定民主化的首要和基本的前提條件。如同查爾斯·林德布洛姆(C.E.Lindblom)所說,“公民們必須有機會系統闡述他們的偏好,表明他們的偏好,以及使他們的偏好具有同等的份量”。②[美]查爾斯·林德布洛姆著,王逸舟譯:政治與市場[M].上海三聯書店.上海人民出版社.1996.197.誠然,在公安利益訴求環節,存在著公安利益的訴求意愿、訴求能力、訴求途徑、訴求成本、訴求效果等諸多問題,因此,能否讓最大多數的公民最大限度地表達自身的公安利益訴求,直接決定著公安政策制定民主化的極值。因為只有使訴求表達最大化,才可能獲得最高程度的民主化。

(二)公安利益聚合的民主化

如果說訴求表達環節可以視為公安政策間接主體系統或非官方系統的功能,則聚合環節就屬于公安政策制定系統的首要環節。如同林德布羅姆所說,“民主制的關鍵特征,在于政府對它的公民們的偏好的不斷響應?！雹踇美]查爾斯·林德布洛姆著,王逸舟譯:政治與市場[M].上海三聯書店.上海人民出版社.1996.197.因此,公安權力機關能不能以及能夠在多大程度上“聚合”公民的公安愿望和公安利益,就決定著公安政策制定民主化的口徑。因為只有實現了聚合程度的最大化,才可能獲得最高程度的民主化。

(三)公安利益轉換的民主化

公安利益轉換環節當屬公安政策制定民主化最重要最關鍵的環節。該環節可謂直接決定著公安政策制定的質量。因為該過程表明,在公安利益訴求表達與公安利益聚合程度最大化的基礎上,公安權力機關如何確定所要做的先后主次、輕重緩急的事項。換言之,被選事項是否體現出其選擇結果的應然性,即最應該做的、最急切做的、先做的和后做的、重點做的和非重點做的事項等等,這一點直接決定著公安政策制定民主化的質量。因為只有使公安利益轉換獲得最高質量,才可能獲得最高程度的民主化。

(四)公安利益輸出與民主化

雖說轉換是公安政策制定民主化最重要最關鍵的環節,也即公安政策中蘊含的公安利益已經確定,但這并不意味著輸出環節與民主化無關。這里必然涉及到輸出的方式、范圍、成本、時段等。實際上,作為特定的公安利益方案,它的出臺不僅直接影響著特定群體的公安利益,甚至直接關聯著其他社會大眾的公安利益。因此,該利益方案一經輸出就會產生一定的社會反應和認同度,也正是這種反應及其效果折射出的是輸出的公安利益均衡程度,即公安政策制定的民主化。

對上述公安政策制定過程中的各個環節分析可以看到,各類利益主體都是理性的,他們都有以實現自身公安利益最大化的傾向。如果能使各類利益主體都參與到公安政策制定的過程中,尤其是使公安

五、結 論

通過上述分析可知,公安政策是一種公安利益分配方案,公安權力機關或公安政策系統是該利益分配方案的權威組織者,這種權威性分配經由應然的政治過程才能獲得利益均衡的結果。這種應然的政治過程的本質就是公安政策制定的民主化問題。從公安政策制定的實然過程來看,民主化滲透于公政策的間接主體(即社會公眾及其組織)能夠經由政治過程而有效地介入訴求、聚合、轉換、輸出各個環節,公安權力機關自身的強勢偏好才能得以有效抑制,從而使得不同主體的偏好均能得以體現,從而實現公安利益的均衡或曰帕累托最優,最終提高公安政策績效。

應該特別指出的是,公安權力機關內部利益分配的不均衡往往會導致外部利益分配的不均衡,公安利益的訴求、聚合、轉換與輸出這四個環節的民主化不僅體現在公安權力機關外部各類主體的利益分配方面,同時也體現在公安權力機關內部各類主體的利益分配方面。因此,無論是在公安權力機關內外,能夠有效地抑制任何一方利益偏好獨大的約束條件在此成為關鍵,正如布坎南(James M.Buchanan)所言:“把人們追求私利的行為納入互利的限度內。”①[美]詹姆斯·M·布坎南著,吳良健、桑伍、曾獲譯:自由、市場與國家[M].北京經濟學院出版社.1988.36.安政策制定過程,包括公安利益的訴求、聚合、轉換、輸出四個環節。在每一個環節,只有實現多元主體有效參與,公安政策制定才能有效聚合、科學轉換各方公安利益,從而形成并強化公安政策的認同性與強制性的統一、公共性與偏好性統一、普遍性與回應性的統一以及應然性與實然性的統一這四個屬性,以此實現公安政策制定的民主化,以便達成各方公安利益的均衡態勢,最終提升公安政策質量乃至提高社會的穩定性。

當然,民主并不是萬能的,各類公安利益主體都是基于自身特定的認知水平基礎上的理性人,他們自然會具有一定的局限性或短視行為,這也是一種客觀實在。但無論什么發展階段、什么發展環境,決定或影響理性人行為的都是約束條件。因此,科學合理的約束條件成為促使人們(包括公安政策系統主體)理性增長的關鍵所在。誠然,公安政策是公共政策的子政策,因此,它也是隨著公共政策制定民主化程度的提高而提高的。再者,依照馬克思主義社會生產力決定生產關系的觀點來看,尊重客觀事實,發展是硬道理。因此,著力解決影響和干擾生產力發展的諸多因素也不失為明智之舉。□

(責任編輯:汪錦軍)

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1007-9092(2010)06-0104-05

作為人類生存的第一需要,安全問題最為個體關注。同時,公共安全問題②需要明晰的是,本文中公共安全問題主要是指涉及到人身安全、公共安全秩序等問題,而因自然、醫療、生產等災害引發的公共安全問題在此屬于非主要研究問題。因此,公共安全問題可以簡化成公安問題。也一直最為世界各國政府所關注。如在我國,由于新舊體制的轉軌,新舊利益格局的轉變等因素導致各類利益矛盾乃至沖突日益凸顯。這些矛盾和沖突發展到一定程度和階段便會引發公安問題。作為解決公安問題,維護良好社會秩序的重要工具,公安政策及其績效日益被人們所關注。從本質上講,公安政策是對公安資源及公安價值進行的權威性配置,這種配置包括公安政策的制定與執行兩個過程,這兩個過程直接影響甚至決定著公安政策的質量。如果想要獲得高質量的公安政策,這兩個過程均需下功夫。在其他國家,如美國,其警察政策也在研究警察政策的制定與警察行為模式之間的關系,希望通過警察政策的制定促成警察產生良好的行為模式。③J W Doig.Police policy and police behavior-patterns of divergence.Policy studies journal.Volume:7.dated:special issue(1978).Pages:436-442.但實際存在的問題是,公安權力機關在公安政策執行過程中著力較多,而對公安政策制定過程關注不夠;人們往往將公安政策績效不佳歸咎于執行過程,而忽略了公安政策制定層面的問題。就目前我國的狀況來看,公安政策的制定存在著一些問題,諸如公眾參與度較低,參與過程的透明度不高,各種公安利益分配不甚均衡等等。這些情況的出現會對公安政策制定的民主化產生負面影響,進而影響了公安政策質量,并最終會影響社會公眾對公安權力機關的滿意度。因此,對公安政策制定民主化問題的研究是十分必要和迫切的。

一、相關概念界定

公安政策是公安權力機關經由政治過程所選擇和制定的為解決公安問題、達成公安目標、以實現公安利益的方案。這一方案包括從公安政策制定到公安政策績效產生這一完整的過程。所謂的公安權力機關包括執政黨、政府(包括典型的公安或警察機關)、立法、司法等各個層級的被法律法規賦予的具有維護公安職能的機關或組織。公安政策的具體表現形式包括由公安權力機關制定頒布的法律、法規、對策、決策、決定、規定、意見、辦法等等。從公共政策的視野來看,它可以分為具有法形態的公安政策和不具有法形態的公安政策兩大類。本文中所討論的公安政策主要是指不具有法形態的公安政策。

王慶鋒,男,中國人民公安大學公安管理系副教授,博士,警察行政管理碩士研究生導師,現主要研究方向,公安政策,警察績效管理和公安質量管理;鹿堯,男,中國人民公安大學2009級警察行政管理碩士研究生。

① 公安政策,國外也稱警察政策,主要是指涉及到公安(或警察)機關的一系列公共政策。為了符合我國的習慣稱謂,故本文研究選題稱為公安政策。需要說明的是,該文多處受惠于北京大學寧騷教授的政策研究思路,見文中注釋。