論房屋拆遷立法中的低碳經濟原則

楊心明

（同濟大學法學院，上海200092）

在《國有土地上房屋征收與補償條例（征求意見稿）》中，善良的起草者們幾次以“搬遷”一詞取代“拆遷”一詞，1以免刺痛處于弱勢地位的“被拆遷人”那一顆顆瀕臨破碎的心。然而，伴隨著推土機的隆隆轟鳴，中國的城鎮化進程高歌猛進，2形成不可阻擋之勢。最近，一位著名的城鄉建設經濟學者口出驚人之語：未來15年到20年內中國城鎮現有住房約有一半需拆了重建。3此番言論再次引起社會各界有關短命建筑、有關業主權利有效期等問題的熱議。本文擬從低碳經濟的角度，探討我國房屋拆遷立法中有哪些底線必須堅守。

一、低碳經濟的合法性

低碳經濟是與傳統經濟體系相比在生產和消費中能夠節省能源，減少溫室氣體排放，同時還能保持經濟和社會發展勢頭的一個新的經濟、技術和社會體系。低碳經濟與中國當前可持續發展的理念和建設資源節約型、環境友好型社會的要求是一致的，與當前大力推行的節能減排和循環經濟也有密切聯系。4在城鎮房屋拆遷立法中滲入低碳經濟理念、原則、措施和程序，是十分必要和迫在眉睫的一項任務。低碳經濟的合法性體現在以下三個方面。

（一）低碳經濟已被我國多部法律所肯定

雖然“低碳經濟（Low-Carbon Economy，LCE）”一詞，遲至2003年2月24日才在英國頒布的《能源白皮書》中第一次出現，但是我國法律中早就肯定了與低碳經濟有關的加強環境保護、積極應對氣候變化的理念和措施。1982年憲法第26條即規定了“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”的原則。以能源為中心的法律法規群體確立了實施溫室氣體排放控制的制度和措施。這就是：2002年6月的《清潔生產促進法》、2002年10月的《環境影響評價法》、2005年2月的《可再生能源法》、2007年10月修訂的《節約能源法》等。尤其值得關注的是2008年8月29日通過的《循環經濟促進法》。該法主張，要在生產、流通和消費等過程中實行減量化、再利用、資源化；該法規定了一系列節能減排措施，對減緩氣候變化發揮了重大作用。2009年8月，第十一屆全國人大常委會高票通過了《關于積極應對氣候變化的決議》。這部規范性文件滲透了低碳經濟的理念，為未來的低碳經濟專項立法鋪平了道路。

（二）實行低碳經濟是我國對世界的莊嚴承諾

早在1990年，中國政府就派出代表團參加了《聯合國氣候變化框架公約》的談判，并在1992年簽署了該公約。1993年全國人大常委會批準了該公約。1992年8月，聯合國環境與發展會議結束僅兩個月，中國便向世界發布了《中國環境與發展十大對策》，其中第4條對策是“提高能源利用效率，改善能源結構”。1994年3月，國務院常務會議討論通過《中國21世紀議程——中國21世紀人口、環境與發展白皮書》，其中第13章為“可持續的能源生產和消費”。

1998年中國簽署并于2002年批準了《京都議定書》。2002年9月3日，時任國務院總理朱镕基宣布，中國已核準《〈聯合國氣候變化框架公約〉京都議定書》；作為最大的發展中國家，中國深知自己肩上的責任，將堅持不懈地作出努力，義無反顧地承擔起責任。2005年2月16日，《京都議定書》正式生效。

2009年9月，胡錦濤主席在聯合國氣候變化峰會上，提出了中國今后應對氣候變化的具體措施：一是加強節能、提高能效、爭取到2020年單位GDP的二氧化碳排放比2005年有顯著的下降；二是大力發展可再生能源和核能，爭取2020年非化石能源占一次能源消費的比重達到15％左右；三是大力增加森林碳匯，爭取到2020年森林面積比2005年增加4000萬公頃，森林蓄積量比2005年增加13億立方米；四是大力發展綠色經濟，積極發展低碳經濟和循環經濟，研發和推廣氣候友好技術。

2009年11月25日，國務院總理溫家寶向世界公布了我國2020年降低碳強度的目標，即到2020年，單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40％至45％，作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃，并制訂相應的國內統計、監測、考核辦法。2009年12月18日，溫家寶總理在哥本哈根氣候變化大會閉幕式上重申：“我們言必信、行必果，無論本次會議達成什么成果，我們都將堅定不移地為實現、甚至超過關于溫室氣體減緩排放的目標而努力。”5截至2010年3月底，包括中國、美國、俄羅斯和歐盟27個成員國在內的111個國家已簽署了《哥本哈根協議》。6

盡管國內一部分學者認為，低碳經濟中的“碳”已經被極度妖魔化了，其中包藏著發達國家欲借“碳”而封殺發展中國家生存空間的險惡用心，7然而，走低碳經濟之路確實是中國政府和人民的自主抉擇，實行低碳經濟客觀上已成為我國對世界各國的莊嚴承諾。作為世界上最大的碳排放國應適度改變以往的生存方式，并在法律制度上作出相應的改革。

（三）低碳經濟法制是“外部不經濟對策法”的重要組成部分之一

在新中國大規模經濟立法啟動之初，立法部門和研究機構曾向美、英、德、日等發達國家派出多批代表團，以考察和借鑒他國的立法經驗。代表團成員發現，在日本的經濟法律制度中，有一個看似冷僻、實則不可或缺的分支——“外部不經濟對策法”。8從法理上說，“外部不經濟對策法”的核心是旨在解決隨著經濟的高速發展所產生的外部性問題。所謂外部性，是指一個或更多的人的自發行為未經第三者同意而強加給他們的費用或強行帶給他們的收益。通俗地說，未被市場交易包括在內的額外成本和收益就是外部性。9進一步分析，外部性可以區分為正外部性和負外部性。“無論是正外部性還是負外部性，都是一種低效率的資源配置狀態，而且游離于市場之外，導致市場失衡與失靈”。10就負外部性而言，雖然損害的制造者沒有承擔加害他人的后果，但該后果卻由社會承擔著，所以損害者私人成本小于社會成本，其他主體，特別是直接受害者的私人成本就會同時增加。環境污染、“搭便車”行為都是典型的負外部性行為。如今，這一系列行為中還應該加上過于宏大、過于頻繁的房屋拆遷行為。

從微觀上看，只要新建筑的市場價值高于拆遷和建設成本，無論原來的建筑物有多新多高多大，將其拆除重建在經濟上都是合算的。然而，從宏觀上看，過早過多地拆除房屋的做法，除極大地增加碳排放量以外，還將形成兩大負外部性問題：一是建筑垃圾堆放和降解問題，二是新建房屋所需稀缺資源問題。

進入21世紀以來，我國每年產生數以億噸計的建筑垃圾，其中多為不可降解的混凝土，如何處理？有的地方用來填河填湖，如武漢市中心的湖泊數已由新中國成立之初的100多個銳減至目前的38個，湖泊面積減少了228.9平方公里。11有的用來填海，如深圳市向海洋要地產，計劃填海100平方公里，已填完三成。這樣會改變自然景觀，生物多樣性降低，漁業資源減少，濕地消失，加重了赤潮危害。12有的地方用來填山谷，有的地方將其深埋，但工程浩大，且易造成漏斗狀地質，對保水保墑不利。有的地方試圖用大型機械將其粉碎后作水泥原料或將其改造為水泥預制塊，但成本偏高，得不償失。讓本可長期地繼續使用的建筑淪為無處藏身的垃圾，這肯定不符合低碳理念，也給交易外部第三人和整個社會帶來沉重的負擔。

關于新建房屋所需稀缺資源問題，除鋼材、水泥以外，黃砂、磚坯、木材均已逐步進入稀缺資源范圍。不少地區配制混凝土的黃砂現已十分緊張，挖掘砂石嚴重損毀河床，給一些水利工程帶來重大安全隱患。浙江、福建沿海一些美景近年來逐步消失，原因是有人出高價收購海邊砂土，村民貪小利而自毀家園。在磚瓦燒制方面，雖然多年來政府部門一直倡導制造空心磚、煤渣磚等，但農村地區使用粘土磚、實心磚仍很普遍，這在較大程度上影響到耕地的土質。在住宅裝修裝飾方面，不良攀比之風盛行。木質地板、木材護墻板耗用了大量木料，必然誘使林區的人們超量采伐樹木。有學者分析，白龍江流域甘肅段因每年需完成10萬立方米的開采量，加劇了泥石流現象的發生。13資源的過度消耗，意味著碳排放的大量增加，同時伴生著各種自然災害。這在經濟高速發展的今天，成為愈演愈烈的負外部性問題。

那么，如何克服外部不經濟性呢？目前各發達國家主要采取兩方面的措施：一是由法律規定受害方有免受外部不經濟性的權利，并能以接受同等數量補償的方式向行為方轉讓此權利；二是將環境外部不經濟性內部化，包括對行為方的直接管制方法和經濟刺激方法。14我國的低碳經濟立法應當在借鑒發達國家已有經驗的基礎上，規定一整套剛柔并濟的措施，以妥善地解決外部不經濟性問題。

二、現實中房屋拆遷背離低碳經濟原則的表現與危害

（一）城鎮建設規劃屢作變更，房屋拆遷的規模過于龐大

目前我國的城鎮化率為47％，距離60％的預期目標尚有較大差距。在邁向預期目標的過程中，必須充分考慮到資源的承受能力，城鎮化應在科學規劃的指引下，分階段實施，漸進式發展。然而，各地競相采用的口號卻是“一年一個樣，三年大變樣”。有的地方前后任領導“一人一把號，各吹各的調”。少數官員為追求政績，追求新面貌，急不可耐，只爭朝夕。湖南省嘉禾縣政府甚至提出了“誰影響嘉禾發展一陣子，我影響他一輩子”的拆遷口號。15

從規劃的角度看，中國的城鎮化道路似乎在重復著美國模式，其特點是城市分散、汽車化、郊區化、摩天大樓林立。不少縣級市的城區出現了一環、二環、三環，呈現出“攤大餅式”的發展趨勢。在一些大中城市，低矮的城郊平房因有礙觀瞻已難覓蹤影，連歷史文化風貌區也不能幸免。例如，遵義會議舊址周圍的老舊房屋被成片拆除，后經古建筑保護專家批評，又匆忙按舊圖復制出一連串的新古董。16又如，身處合肥市中心的李鴻章故居被一座座現代化高樓大廈緊緊包圍，顯得滑稽可笑。規劃屢遭變更，拆遷規模偏大的負面效應是我們和前輩們曾經付出的心血都白費了，我們和前輩們在傳承文明、節省資源等方面曾經作出的某些努力都付之東流了。

（二）短命建筑現象頻發，造成資源極大浪費

所謂短命建筑，是從兩個角度得出的結論。

第一個角度是中外對比的角度。發達國家的建筑壽命普遍較長。例如，英國建筑的平均壽命達到132年，美國建筑的平均壽命達到74年。關于我國建筑的平均壽命，住建部副部長仇保興在第六屆國際綠色建筑與建筑節能大會上披露了一組數據，頗為權威。他說，我國是世界上新建建筑量最大的國家，每年20億平方米新建面積，相當于消耗了全世界40％的水泥和鋼材，而這些建筑物的平均壽命只有25年至30年。17這就是說，就建筑的平均壽命而言，我國建筑不及英國的1/4、美國的1/2。

第二個角度是理論與實踐相對比的角度。理論上的建筑壽命，稱為房屋生命周期，又稱設計使用年限。我國建筑工程規范規定：磚混結構建筑的設計使用年限為30年；鋼筋混凝土結構建筑的設計使用年限為50年；鋼結構建筑的設計使用年限為80年。那么，合理拆除或搬遷一個房屋的時間段當然就分別為30年、50年、80年。然而，這項規范是過于謹慎，過于悲觀的，它在一定程度上為短期內反復拆建行為提供了行政規章上的依據。經驗表明，有的磚混結構建筑歷經幾百年尚能安全使用。我國古建筑的輝煌也表現在使用年限很長，如山西應縣木塔、福建石獅的客家人圍屋、徽州的明清民居等。現代建筑中，北京的十大建筑和住建部大樓已使用51年了，理論上已超過使用極限，但結構仍然很好，18繼續使用30年至50年應不成問題。然而，同各地建筑健康存續、超設計年限存續的樂觀狀況相反，我國城鎮的大量房屋，卻在一心追求政績的形象工程打造中被提前拆毀，遠未達到設計使用年限。有些房屋是因為原來的工廠、學校、黨政機關等搬遷，將土地用途變更后作出拆除。這些房屋中，有的是六、七層的辦公樓，有的是小高層，有的是高層（如浙江大學原醫學院大樓），不少房屋還很新，質量還很好，價值還很大，甚至使用不足10年，竟被強行拆除，或列入拆遷之規劃。例如，位于揚州市古運河黃金地段的900多畝土地上，已在2002年后陸續建起福運苑、渡江西苑等小區。市國土局為獲取20多億元出讓金，竟答應銀河房地產開發公司聘請的技術人員到業主們家中測量評估，擬將新建不足8年的幾個小區推倒重建，遭到業主們強烈反對，被主流媒體曝光后市府緊急叫停，并向公眾致歉。19應當說，福運苑等小區的業主們是幸運的，而在媒體未能及時關注到的一些地方的業主們恐怕就只能含淚告別那些嶄新的“舊居”了。這將造成資源上非常大的浪費。

（三）短命建筑的碳排放經濟賬

如前所述，我國鋼筋混凝土結構建筑的設計使用年限為50年，而這種結構的建筑是我國城鎮建筑的主流形態。仇副部長的初步結論是，這些建筑的平均壽命只有25年至30年，這意味著即使以30年計，我國城鎮建筑的實際使用平均年限，也僅為設計使用年限50年的60％。

有資料反映，自1999年以來，我國新建了7000萬套住房。20若以一套房居住3人計，已較好地解決了2.1億人的住房問題，但這只是滿足了全部需求的1/3，因為我國城鎮的戶籍人口和其他常住人口至少有6億人。另據專家評析，過去10年，我國建成70億平方米房屋。21這一數據和7000萬套住房的說法是基本吻合的，假設每套房100平方米，7000萬套正好是70億平方米，平均每年新建7億平方米。然而，每年7億平方米的數據同仇副部長所說每年20億平方米的數據之間有了不小的差距。筆者揣測，有三個因素起了作用。一是20億平方米中包括了農民零星建房的面積，二是20億平方米中包括了工業企業、商貿物流企業、農場等的建房面積，三是我國城鎮化“運動”有一個“加速度”的特點，即最近幾年來越造越多。為穩妥起見，我們暫且以每年新增7億平方米為立論起點。若按拆一建二的比例，我國每年在城鎮拆除的房屋約為3.5億平方米。上文說到，我國城鎮建筑的實際平均壽命僅為設計使用年限50年的60％，換言之，有40％的房屋屬于提前拆除，則3.5億平方米中有1.4億平方米屬于提前拆除。

據“新浪地產”資料介紹，我國每建成一平方米的房屋，約釋放800公斤二氧化碳（即0.8噸），22如此，每年提前拆除的1.4億平方米房屋在建造之初共釋放1.12億噸二氧化碳。這里我們不妨將其與全國的碳排放總量作一番對照。2006年全國二氧化碳排放總量為53.17億噸。232007年，我國碳基燃料共計排放二氧化碳54.3億噸。24每年不該拆除的那些房屋在建造時曾經釋放的1.12億噸二氧化碳至少占全國排放總量的1/50。這只是一個保守性的估計。國務院發展研究中心產業經濟研究部等單位的研究則表明：如果既有的城鎮民用建筑的壽命從目前的30年延長到50年，則50年內可以節約8億噸鋼材、44億噸水泥、4.8億立方米的木材，僅在生產、加工領域就可以少消耗近12億噸標準煤，減少30多億噸二氧化碳排放。2550年僅可減排30多億噸二氧化碳，這顯然是一個被大大低估的數據。按筆者的匡算，以每年減排1.12億噸計，50年的總量至少可達55億噸，幾乎等于2007年我國碳基燃料排放二氧化碳的總量。在房屋拆遷方面，“碳減排”的潛力如此巨大，決不可等閑視之。

三、房屋拆遷立法中貫徹低碳經濟原則的幾項重點

在未來相當長的時間內，無論是世界還是中國，存在著可再生能源的比重難以決定性地替代傳統能源的問題，這被稱為當前的能源轉換鴻溝。26因此，旨在降低傳統能源使用量的房屋拆遷低碳化運行，顯得尤其必要。房屋拆遷低碳化在立法上主要表現在以下四個方面。

（一）以低碳理念把好城鎮規劃關，嚴禁隨意制定和修改拆遷規劃

倡導低碳經濟并不意味著在城市建設中簡單地主張不拆或少拆，而是說要有計劃地拆，有區別地拆，理智地拆，民主地拆。2007年10月通過的我國《城鄉規劃法》第17條規定，城市總體規劃、鎮總體規劃的規劃期限一般為20年。城市總體規劃還應當對城市更長遠的發展作出預測性安排。據此可認定，頻繁更改城鎮規劃的行為是違法的。所謂“一年一個樣，三年大變樣”的口號，在上個世紀末提出時也許是正確的，而在目前情況下，則有浪費資源、肆意增加碳排放之嫌。《城鄉規劃法》第31條規定，舊城區的改建，應當保護歷史文化遺產和傳統風貌，合理確定拆遷和建設規模，有計劃地對危房集中、基礎設施落后等地段進行改建。作為上位階法之一的《城鄉規劃法》中這一滲透著低碳經濟理念的規定，應當在房屋拆遷立法中得到重申。隨著各地區節能減排工作的深入開展，各市縣職能部門都必須精準地計算出本地區5年、10年、20年乃至50年二氧化碳排放總量，并將其與房屋拆遷規劃掛鉤，以杜絕違反城鎮總體規劃的過度拆遷行為。

（二）是否符合低碳經濟原則應成為拆遷審批中須考量的主要因素之一

無論公有房屋還是私有房屋，自然存續未達設計壽命的多層和高層房屋的拆除，都要受到嚴格限制。限制國有房屋拆除，主要依靠行政手段；限制私有房屋拆除主要依靠市場力量。“凡商業拆遷，須依當事人協商達成一致為準；當事人對拆遷補償安置達不成協議的，不能由行政機關裁決，更不能由行政機關強制拆遷。”27房屋拆遷審批制度需要改進，審批過程要公開。要借鑒上海世博場館建設經驗，以推行“征詢制”為契機，啟動規劃中的拆遷工作。對于較高較大較新的房屋和基礎設施的拆除，誰提議拆除，誰申請拆除，誰批準拆除，都要有明確的責任人，要由該責任人在當地媒體上公開說明拆除的必要性和拆除方案，接受社會監督。28經實踐證明該拆除行為是錯誤的，有關責任人須承擔相應的行政責任、民事責任乃至刑事責任。

（三）物盡其用，房盡其壽，置換優于推倒，改建優于拆除

房產是中國老百姓最值錢的財產，建筑是我們身邊最大的物。奉行低碳經濟原則，就應當將中華民族勤儉持家、聚沙成塔的優良傳統發揚光大。有關調查報告顯示，在過去3年中，北京首次購房者的平均年齡只有27歲，而美國首次購房者平均年齡達到30歲以上，英國已由33歲上升至37歲，日本和德國為42歲。29如何延緩我國年輕人過早的購房需求，如何撫平年輕人在初入社會時暫時性“無產”的恐慌心理，將是傳播低碳經濟理念、引導房地產市場健康發展的關鍵因素之一。中國是一個有十幾億人口的大國，如果也追求人均GDP幾萬美元的話，我們的環境、生態、資源還能承受嗎？中國人應該及早放棄對西方所謂“豐裕生活”的盲目追求，宣布中國“趕超意識”的終結，進入正常健康的發展狀態。30在住房問題上，不宜一味地求新、求大、求兩代分居。物盡其用，房盡其壽，不僅是道德的體現，而且是法律的要求。所謂“置換優于推倒”包括這樣一些方案：原來的大學搬走后，可協商轉讓給中小學使用；原來的市級、區級黨政機關搬走后，可轉讓給基層的黨政群機構使用。所謂“改建優于拆除”主要是指原來空置的辦公樓可改為商務樓、物流中心或廉租房。總之，要少用爆破、少用推土機。

（四）以低碳建筑取代老建筑的過程可適當縮短

低碳經濟原則在房屋拆遷過程中的另一重要體現是新建筑設計方案的低碳化和長壽性。在條件允許的情況下，應以滲透著低碳理念的“百年建筑”即低碳建筑來代替行將拆除的老建筑。所謂低碳建筑是指在建筑材料與設備制造、施工建造和建筑物使用的整個生命周期內，減少石化能源的使用，提高能效，降低二氧化碳等溫室氣體的排放量的住宅和其他建筑物。31為使舊區改造工作最大限度地節省資源，減少碳排放，應將新建筑設計方案的合理競爭作為舊房拆除的前置條件之一。實際使用已達設計壽命2/3以上的舊房，僅在低碳建筑設計方案獲專家集體通過后，才準許在尚未完全到達設計壽命時予以拆除。這可以視為對碳排放交易規則的靈活運用。如果擬建新住宅仍沿襲高耗能、短壽命的舊設計觀念，有關行政部門或業主組織均可對拆遷方案行使否決權。

注：

1沈巋：《“拆遷”概念即將成為歷史》，《新聞晚報》2010年1月22日，第A38版。

2劉樹成：《未來中國經濟還有六方面動力》，《新華每日電訊》2010年7月10日。

3陳淮：《我為什么說“20年拆一半”》，《解放日報》2010年8月10日，第5版。

4中國人民大學氣候變化與低碳經濟研究所：《低碳經濟——中國用行動告訴哥本哈根》，石油工業出版社2010年版，第52頁。

5《人民日報》2009年12月19日，第1版。

6《新民晚報》2010年4月2日，第A15版。

7勾紅洋：《低碳陰謀——中國與歐美的生死之戰》，山西經濟出版社2010年版，第7頁。

8王家福、王保樹、梁慧星、崔勤之、李薇：《關于日本經濟法律制度的考察報告》，《法學研究》1986年第3期。

9呂忠梅、陳虹、彭曉暉：《規范政府之法——政府經濟行為的法律規制》，法律出版社2001年版，第74頁。

10[美]約瑟夫·斯蒂格里茲：《政府經濟學》，春秋出版社1998年版，第208頁。

11皮曙初、魏夢佳：《“百湖之市”填湖造樓之痛》，《半月談內部版》2010年第8期。

12蔣高明：《填海造地變味，過度開發盛行，將帶來報復性惡果》，《經濟參考報》2010年6月25日，第3版。

13劉子倩：《舟曲的啟示》，《中國新聞周刊》，2010年8月19日。

14汪勁：《環境法律的理念與價值追求》，法律出版社2000年版，第171-173頁。

15李釗：《對國有土地上房屋征收與補償條例征求意見稿的修改建議》，http://q.sohu.com/forum/121/topic/ 47166669，2010年7月13日訪問。

16阮儀三：《聚焦城市遺產永續利用中的誤區》，《文匯報》2006年2月26日，第8版。

17《國際先驅導報》2010年4月16日。

18、28朱奕：《政協：短命建筑背離低碳經濟，極大浪費》，《人民政協報》2010年4月19日。

19敬一丹、項先中：《我的房子怎么說拆就拆》，CCTV第一套《焦點訪談》節目，2010年4月4日。

20陳淮：《支持70％土地優先解決低端群體住房問題》，http://finance.sinq，com.cn/chanjing/b/20100410/22117726027.

shtml，2010年7月25日訪問。

21潘石屹：《從土地供應上解決房價問題》，《新京報》2010年4月11日，第A4版。

22崔琳：《地產業的生態透鏡》，《新聞晚報》2010年1月21日，第B11版。

23、25國務院發展研究中心產業經濟研究部等：《2050中國能源和碳排放報告》，科學出版社2009年版，第119頁，第675頁。

24、31孫克放：《突破三步走模式，推進低碳住宅產業化》，http://news.dichan.sina.con.cn新浪地產，2010-6-28，11：59：45，2010年7月13日訪問。

26諸大建：《大都市低碳發展的戰略思考》，《新聞晚報》2010年9月5日，第A1疊09版。

27應松年：《拆遷制度當如何完善》，《新聞晚報》2010年1月7日，第B4版。

29鏈家地產市場研究中心、光大銀行：《值得政府關注的警訊》，《北京晨報》2010年8月30日。

30陳先奎：《別再急著“超英趕美”了》，《環球時報》2010年8月25日。