人權理念下的農民土地權利保護

劉兆軍

（1.中南財經政法大學，湖北武漢430064；2.東北農業大學法學院，黑龍江哈爾濱150030）

人權理念下的農民土地權利保護

劉兆軍1，2

（1.中南財經政法大學，湖北武漢430064；2.東北農業大學法學院，黑龍江哈爾濱150030）

研究目的：以中國首部《國家人權行動計劃》（2009—2010年）確立的農民土地權利保障目標為依據，探究人權理念下農民土地權利保護的應有完善。研究方法：人權法與物權法交叉視角下的文獻資料法，規范分析與實證分析相結合。研究結果：農民土地權利具有特殊的人權價值，雖然對其保護取得成就，但其進步中的問題仍然突出，以征地和鄉土勢力嚴重侵害農民土地權利并影響農民的生存與發展為甚。欲充分保障農民在土地上的人權，必先尋求此問題的破解之道。研究結論：在尊重和保護農民人權的時代訴求下，農民土地權利的保護更需不斷強化賦權后的維權功效、充分實現征地中的還權于民。

土地權利；《國家人權行動計劃》；生存權；發展權

1 導言

“我們生活的時代是權利的時代，人權是這一時代人們普遍接受的惟一的政治與道德觀念。”[1]為鞏固已有成果，不斷推動人權事業發展，中國第一部人權行動綱領——《國家人權行動計劃》（2009—2010年）（以下簡稱《計劃》）在科學總結與分析下應運而生，它的出臺標志著中國人權事業建設進入到科學規劃、統籌實施的新階段。《計劃》將依法保障全體社會成員平等參與、平等發展的權利與改善民生緊密聯系起來，意義重大。其中的亮點之一便是《計劃》突出維護農民的合法權益，使尊重和保障農民人權的價值觀念得以強化。此時，決定農民權益狀態的土地權利問題更加值得關注。

《計劃》分別在土地承包經營、宅基地利用和征地制度三方面對農民土地權利進行說明，這是對十七屆三中全會農村制度建設宏觀目標的落實①十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》極大地尊重農民主體地位，將健全嚴格規范的農村土地管理制度作為今后農村制度建設的重點。，又將農民土地權利在人權范疇中加以明確，符合各類人權在時代進步中均衡發展和保護的迫切需求。但從《計劃》執行情況的中期評估看，執行過程還存在不足[2]，農民土地權利保護更是其中的重點。因此，從《計劃》的根本目的出發，本文將農民土地權利重新置于人權保護的視角下予以審視。

2 農民土地權利的人權價值解析

至今，中國已突破了傳統的“三代人權”理論所架構的人權內容范式，將生存權、發展權作為首要人權，融“以人為本”的時代思想于人權理論創新，極大地豐富了人權的內涵，并出現了以和諧精神超越傳統三代人權的對抗精神，向第四代人權發展的趨勢[3]。《計劃》對社會成員諸多權利的保護，正是圍繞生存權和發展權這兩類首要人權展開的。如果《計劃》脫離了生存權、發展權，便失去了存在的意義。農民作為社會成員，與農村土地緊密聯系，在中國土地制度的安排下享有多種農地權利。《計劃》對農民土地權利的保障，便具有關乎農民基本生存權與發展權的特殊人權價值。因此，農民土地權利正是農民人權的特殊內涵所在。

2.1 土地權利是維系農民生存權的前提

土地作為農民最能接受和最愿擁有的物質資料，是“維持本人及家屬的健康和福利所需的生活水準”的基礎保障[4]。從資源屬性看，農業用地是生產勞作的載體，土地產出直接決定著農民的溫飽狀態和生活質量；宅基地更加擔負著農民在居住方面的最低生活限度需求。對絕大多數農民來說，土地仍然是長期惟一的謀生工具，保有土地借以保障生存的強烈愿望不會弱化。所以，土地承包經營權、宅基地使用權成為維護生存最基礎的保底權利。另一方面，從資產屬性看，土地蘊涵的巨大財產價值使農民獲取了原始財產。因土地承包經營而享有的土地收益是農民獲得財產性收入的主要來源，承包地、宅基地更是被民間作為可量化的財產存在。由于每個人應享有必需的生存權，如足夠的食物和營養權、衣著、住房和在需要時得到必要照顧等[5]，那么將土地變現為財產并由農民在一定范圍內取得支配權利，基本的生存問題自然實現。如有征地行為出現，以土地為生的失地農民將喪失直接生產資料和收入來源，首要考慮的便是其生存問題，發放的補償安置更要發揮保障農民未來生存的基本作用。因此，土地權利是決定農民在最低限度內相當生活水準的根本權利，這應成為不可逾越的底線。

2.2 土地權利是實現農民發展權的基礎

當前，中國已經開始從以解決溫飽為主要目標的生存型社會進入以人的發展為目標的發展型社會[6]。發展權利是生存權基礎上的不可剝奪的人權，由于這種權利，每個人均有權參與、促進并享受經濟、社會、文化和政治發展，在這種發展中，所有人權和基本自由都能獲得充分實現[7]。《計劃》體現的農民發展權目標，是使農民成為發展主體、成為發展的積極參與者和受益者，不斷改善自身福利。由于發展權是權利的多維度體系，它的實現需要依賴眾多路徑。其中，在具有天然保障功能的土地之上不斷確立發展目標，憑借土地權利積極參與主體福利的改善行為，是農民最易產生的心理；更重要的是，土地的資產價值是農民積累財產并提高經濟能力的根源。當前，越來越多的農民利用農地探索多種經營方式、擴大經營規模，以此壯大經營實力，表明其在土地上尋求突破發展的愿望日益迫切，由此產生的土地財產權利屬經濟發展權，對其他類別的權利發展實現具有明顯的制約作用。在征地發生之時，失地農民喪失了獲取直接發展的載體，那么各項補償安置則必須對這部分土地之上的未來期待利益進行保障。因此，土地權利是影響農民發展權實現的最基礎要素。

3 農民土地權利保護的進步及其人權意義

土地權利是農民人權的主要內容，但該權利的保護不能由農民自發完成，更多地需要國家實施高效制度與強制規范，因為國家有權利和義務制定適當的發展政策，以此保障全體人民和所有個人可以積極、自由和有意義地參與發展并公平享有所帶來的利益，改善全體人民和所有個人的福利[7]。至今，中國運用法律、政策等手段保護農民享有的土地承包經營權、宅基地使用權等權利，為保障農民生存權和發展權發揮了積極作用。

3.1 土地權利保護與生存權保障

在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《農村土地承包法》、《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》等土地利用管理的法律規范下，土地承包經營權、宅基地使用權已由最初的政策調整提升至物權保護，確定的權利進而可成為權力配置和運作的目的與界限[8]，維系農民生存權的基本權利歸屬較為明晰，權利行使受到保護。十七屆三中全會又對賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權、依法保障農戶宅基地用益物權予以特別強調，進而體現于《計劃》之中，成為新時期農民土地權利保護的根本依據和方向。同時，現行法律制度體系對征地的基本程序、補償安置標準等進行規范，失地農民也可在理想狀態下的制度實施中實現基本生存權的補償。因此，現行法制安排和政策精神對土地承包經營權、宅基地使用權的保護，兼顧了農民生存的自然需求和社會保障，實現了維護農民生存權的預期目的。

3.2 土地權利保護與發展權保障

現實中的農村土地社會功能不再單一，土地權利更與農民發展權息息相關。《物權法》、《農村土地承包法》等法律規范和國家關于農業農村發展的重大決策無不對依法、自愿的農地利用行為加以保護，積極引導土地流轉、宅基地集約利用等行為，于發展權層面體現保障農民經濟權利的主旨。同時，十七屆三中全會與《計劃》都明確提出，經批準占用農村集體土地建設的非公益性項目，允許農民依法通過多種方式參與開發經營，更加體現了在制度突破中實現農民未來發展權的目的。另一方面，初步建立的征地補償制度，為失地農民提供了相應的經濟補償和社會保障，目的是使農民的生活水平不低于原來狀態，并將職業和身份徹底改變的農民納入到新的保障體系和發展環境。因此，征地補償在一定意義上具有延續農民土地權利的預期功能與利益的作用，為農民發展權提供了原則性的保護。

4 農民土地權利保護的缺陷及其人權影響

對農民土地權利的保護，雖然體現出保障農民人權的積極意義，但其中并存的問題同樣突出，與《計劃》中的農民權益保護目標存在巨大差距。

4.1 征地行為對農民人權的制約

由于中國至今未建立科學的征地制度體系，未對征地的“公共”范圍進行明確界定，補償標準與理念并不符合農民現實需求；即使是已有的法律規范做出征地需要經過有權限部門的嚴格審批、實施合理補償安置等規定，也無法消除城市化過程中部分利益群體濫用土地權屬的模糊性、肆意行使缺乏監管的行政權力、瓜分本應公平支付的征地補償等失范行為，使農民不能充分享有土地的增值收益，并被置于收益分配鏈條的最末端，更因社會保障的缺乏而無法被新的發展環境接納。農民的經濟權利為發展權實現提供物質基礎，主要依靠土地財產收益來實現。因此，引發矛盾的征地行為完全忽視了公平正義的人權原則，以表面的微弱補償取代實質的土地收益，是剝奪農民土地權利進而侵害農民發展權的掩蓋。當安置與保障途徑沒有落實，而僅有的補償難以維持后續的生活所需時，農民的基本生存權便會受到威脅，農民在抗爭中與其他利益主體引發的糾紛和沖突不斷激化①農民難以取得必要的土地財產權益，由征地引發的社會問題從未平息甚至愈演愈烈，個別地方還出現了農民群體性的土地維權事件（如黑龍江、江蘇、陜西等地均發生過農民宣布擁有集體土地所有權的行為）。，更加影響了農村社會的和諧穩定。

4.2 鄉土勢力對農民人權的侵害

隨著國家各項惠農政策的實施，形成規模的土地承包經營將會為承包人帶來更多的收益；城鄉經濟的快速融合使得部分具有較好區位條件的農村集體建設用地價值倍增。此時，眾多鄉土勢力也將其控制范圍延伸到農民土地之上，其對土地利益的攫取行為主要體現在集體內部的承包地、宅基地流轉的強包強占過程中，權力、資本、宗族強勢甚至黑惡勢力已經開始巧取豪奪，侵占農民權益[9]。此類問題雖不是普遍現象，但從近年來公布的案例來看，其后果極為嚴重，不容忽視②此類問題在基層屢有發生，黑龍江省通河縣農民土地承包經營權被侵害的事件經媒體曝光后，更加引起廣泛的社會關注。。鄉土勢力主要通過暴力、恐嚇等手段強行取得本應分配給村內集體成員承包耕種的土地，而后再以高價變相向外流轉，對大多數本分且又沒有其他收入來源的農民來說，根本無力耕種此類土地，卻又無法與強大的鄉土勢力進行對抗。因此，此種行為直接影響農民生存狀態，嚴重侵害農民的生存權利，成為新時期的“土地兼并”。農民被置于極為嚴重的生存危機之中；由此引發的普遍性群體上訪行為難以處理，激化的矛盾還為深層的社會沖突埋下隱患。

5 人權訴求下農民土地權利保護的完善

上述問題表明，在不法征地和基層勢力的強取行為、某些部門與利益聯盟共同侵吞土地利益的過程中，農地權利保護制度在基層執行中遇到地方勢力的阻礙，農民作為弱勢群體實難擺脫成為犧牲者的命運，最終面臨現實生存與實質權利雙重貧困的真實狀態。因此，為使農民能夠在土地上得到最基礎的人權保障，更需對其土地權利進行全面保護。

5.1 強化賦權后的維權功效——保障生存權

土地權利保護對于農民的生存權而言，不是僅以農民依靠土地延續自然意義的生命為惟一標準，還應在社會意義上體現出農民由此得到的必要保障，法諺“無保障即無權利”即是此意。這就決定了關涉農民主體生存權的土地權利保護必須在“賦權”與“維權”的相互支撐中實現。

中國已在家庭承包及宅基地分配等制度實施中為農民賦予土地權利，取得了廣泛的“賦權”成就；并在系列的正式制度規范頒布施行后形成總體的“維權”框架。農民權利雖已得到確認，但適用中的權利維護細節缺失，法律規范等正式制度的尊嚴未能在相對封閉的村集體組織內得到尊重，土地權利自然失去存在的土壤。鄉土勢力對農民土地權利的侵害，即是國家對農地“賦權”與“維權”脫節狀態的真實體現。那么，當農民的某項人權處于困境中，農民有權向國家請求幫助，國家有義務滿足農民的這種請求[10]。《計劃》也已經強調了“依法保障農民對土地的占有、使用、收益等權利；懲處違反土地管理規定的行為”。因此，為保護具有生存權意義的土地承包經營權等權利，必須在現有的賦權基礎之上強化維權的作用。“賦權”是農民土地權利制度構建的基點，一經確定便在相當長的時期內穩定的發揮主導作用；而“維權”是農民土地權利制度得以落實的保障，成為“賦權”后的主要任務，且需在不同時空條件之下及時調整，其根本目的在于顯化農地制度規范在基層的執行功效，保障農民在公平待遇下取得的基本土地權利不受侵犯。對農民首要的土地權利展開的“維權”，應通過長效的土地權利行使保障、侵害救濟、規范制度執行監督、檢驗改進、責任追究等綜合措施共同發揮作用。同時，除進行鄉村基層治理外，還應將農地維權納入更為直接的垂直監管體系，以此遏制基層勢力的壟斷控制與利益結盟。“維權”機制的良性運轉，最終將消除農民土地權利被侵害而出現的生存權危機和不良倒退，并在國家立法與全面適用中不斷穩固生存權保障。

5.2 實現征地中的還權于民——維護發展權

當前，新的環境使得發展權并不是與傳統的公民權利、政治權利、經濟權利、社會權利、文化權利并行的一種人權，而是關注諸類人權在質與量上的全面提升[11]。在影響最為重大的征地行為中，言及農民發展權，便不能單一地認為農民享有接受補償資格即為獲得發展，因為發展是多元的，征地中的多種權利賦予與征地后的長久保障無疑都是必要的，這些權利是互相補充、互相聯系的，只有當它們匯合在一起的時候，才能成為一個以人為核心的發展的保證[12]。

農民在違法征地中被強制剝奪了民主參與、公平補償、享有保障的發展權利，被排除在未來的發展成果之外。因此，欲實現農民發展權，則必須在征地中率先實現“還權”于民。“還權”是在農民發展權范疇中，體現十七屆三中全會與《計劃》對農民權益特殊保護的應有之義，以農民與其他主體同等地參與經濟、政治、社會和文化的多元發展理念為主線，以共同享有發展成果、提高人權質量為目標，將經濟、社會保障以及民主參與等多方面權利為農民真正確立下來。因此，“還權”應由以下內容有機構成，即征地前的農民利益表達機制與科學的補償安置路徑；征地中的監督與救濟機制；征地后的發展成果共享策略；健全的社會保障體系等方面。在“還權”機制保障下，農民具有反映切身利益和真實意愿的話語權，可就征地的合法性與公正補償安置標準提出實質意見，而不是表面的聽證①自2003年溫家寶總理提出應在征地中建立聽證制度后，2004年國土資源部實施《國土資源聽證規定》，明確規定征用農民承包土地中涉及安置補償等農民切身利益的，農民有權提出聽證，但聽證制度成效甚微，甚至只成為一道程序。；可對征地之中的權利尋租、濫用與違法侵害行為進行監督并獲取救濟；在得到公平的經濟補償同時可享有征地后的增值收益與社會發展成果；可得到綜合的社會保障，徹底廢止征地補償采取的強制性權利買斷行為，具有公平參與、民主決策的政治權利保護意義。同時，還需輔之以公共利益界定這一前提條件，必須盡早將“公共”的范圍科學確定下來，否則假借公共利益之名索取土地權利變相獲利的不法征地行為不會杜絕。

6 結語

總之，農民在土地上的權利，事關他們的生存與發展，必須躍升至人權保護的更高層面。正如考特和尤倫所言，“把一組關于資源的權利分配給人們，也就把在資源上的自由給了人們”[13]。《計劃》內容對農民土地權利的涵蓋，已經為其形成了人權保護的必要準備。與此相適，關系農民土地權利的賦權、維權、還權法律創新和制度完善更需不斷跟進，才能在保障農民生存權、實現農民發展權的訴求下，使農民真正享有自由而充分的土地權利。

（References）：

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［6］周正平.加快剝離農村土地的社會保障功能［J］.新世紀周刊，2009，（7）：64.

［7］《發展權利宣言》第3條［EB/OL］.http://www.humanrights.com.cn/human/2005-05/27/content_108584.htm，2005-05-27/2009-12-20.

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［13］羅伯特.D.考特，托馬斯.S.尤倫.法和經濟學［M］.上海：上海財經大學出版社，2004：130.

Protection of Farmers’Land Rights through the Perspective of Human Rights Ideology

LIU Zhao-jun1,2
（1.Zhongnan University of Economics and Law,Wuhan 430073,China;2.College of Law,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

The purpose of this paper is to explore the necessary amelioration for the protection of farmers’land rights through the perspective of human rights according to the goals of protecting farmers’land rights in the first National Human Rights Action Plan of China（2009-2010）.Methods employed are the combination of documentation under the viewpoints of human rights law and property laws,as well as the combination of normative and empirical analysis.The results indicate:（1）farmers’land rights include the special value of human rights.Although achievements on protecting it have been obtained to some extent,there are still obvious problems occurred during the progress.The most serious problem is the infringement upon the land rights and further upon the subsistence and development rights of the farmers through land expropriations and local formal and informal powers;（2）a solution for the problem is the precondition of full guarantee to farmers’human rights in terms of land.It is concluded that under the era of appealing the respect and protection of farmers’human rights,efficacy of farmers’land rights protection after entitlement should be enhanced continuously,as well as actually return the rights to farmers during land expropriation.

land rights;National Human Rights Action Plan of China;rights of subsistence;rights of development

F301.1

A

1001-8158（2010）07-0018-05

2009-12-29

2010-04-10

2010年國家社科基金青年項目（10CFX046）；教育部人文社會科學研究青年項目（09YJCZH120）；東北農業大學博士啟動基金項目（2009RC07）；中南財經政法大學博士后資助項目（2010年度）。

劉兆軍（1979-），男，山東招遠人，講師，博士后。主要研究方向為農地法律制度。E-mail:lzj_79@163.com