涉訴信訪案件多元化解決機制探討

趙春蘭

涉訴信訪案件多元化解決機制探討

趙春蘭

（浙江萬里學院法學院，浙江寧波315100）

盡管涉訴信訪案件有其特殊的發生原因和背景，但解決涉訴信訪案件，行之有效的途徑和方法，還是要合理運用多元化解決機制。對于訴訟中的信訪案件，關鍵在于強化訴訟調解的功能，力爭使糾紛通過訴訟和解或調解得以化解，以此消解案件成為涉訴信訪類案件的可能性。對于生效的信訪類案件，充分發揮審判監督程序對當事人信訪權、再審訴權的保障功能，使審判監督程序成為終結信訪案件的有效機制。在堅持涉訴信訪案件司法最終解決原則的同時，設置科學合理的分流機制，采用替代訴訟的糾紛解決方法，廣泛吸納社會力量多途徑、全方位地預防和化解涉訴信訪，是有效緩解司法資源短缺與涉訴信訪案件高位徘徊矛盾的重要措施。

涉訴信訪；訴訟調解；審判監督；多元化解決機制

一、引言

自2004年4月最高人民法院在全國法院涉訴信訪工作會議上首次提出涉訴信訪的概念后，在理論研究和實踐中，通常將涉訴信訪理解為：與某一具體訴訟案件相聯系，針對人民法院審判和執行案件的行為和結果，有關案件的當事人、利害關系人，通過向人民法院或其他黨政機關提出申訴、控告，要求撤銷、變更人民法院的裁判結果，督促人民法院實施一定行為或提出其他要求的來信來訪行為。這是廣義的涉訴信訪概念，其中包括了訴訟中的信訪、裁判生效后的信訪和案件執行中的信訪。訴訟中的信訪，往往是由于案件當事人出于促使法院做出有利于自己的裁判結果的目的，在宣判前以人訪、信訪或邀請媒體等形式向法院施加壓力。這種“判前信訪”已經成為涉訴信訪的一種新動向，值得關注。但也有觀點認為：這種信訪行為，既沖擊了司法制度，也影響了司法獨立，應當廢止。[1]裁判生效后的信訪，當事人提出申訴的主要理由是裁判結果中認定事實或適用法律有錯誤、程序違法以及針對審判人員的職業道德提出控告。確切地說，狹義的涉訴信訪僅指對裁判生效后的訴訟案件的信訪，是當前改革與完善涉訴信訪制度的重中之重，是典型意義上的涉訴信訪。執行中的信訪，如果涉及人民法院執行依據的效力問題、具體執行措施的正當性問題以及對執行錯誤的救濟問題，應當屬于涉訴信訪之范疇；如果主要涉及人民法院執行生效法律文書的工作態度問題，以及當事人的履行態度和履行能力問題，不涉及法律適用，可以通過完善執行制度和紀檢、監察制度等加以解決，沒有必要專門建立涉訴信訪制度進行處理。

筆者認為，盡管“判前信訪”對司法獨立造成障礙，破壞了程序安定性，影響了社會和諧穩定，但在我國社會轉型的特殊時期，法律對公民權利的救濟與保障尚不充分的情況下，將“判前信訪”納入涉訴信訪范疇，通過訴前委托調解機制、完善訴訟調解制度等積極的手段和方法，預防和化解矛盾，可以防止“判前信訪”轉化為典型的信訪案件。裁判生效后的涉訴信訪，屬于正常訴訟程序無法保障情況下的權利救濟，可以通過審判監督程序來實現對當事人訴權的保障，以法制化、規范化的制度設計解決涉訴信訪問題才能實現涉訴信訪的終局解決。

二、參照“三級終結制”解決涉訴信訪作用有限

依照我國《信訪條例》的相關規定，一般信訪實行“三級終結制”，實踐中針對涉訴信訪的處理也是參照一般信訪實行“三級終結制”，但實際情況卻是，經過復核程序作出終結決定的涉訴信訪案件未能真正終結，信訪“三級終結制”對信訪人在復核程序終結后的繼續上訪行為沒有任何法律上的約束力。為了應對依然嚴峻的信訪形勢，今年，從中央到地方采取了諸如“開門大接訪”、中央政法機關對進京上訪量比較大的省派出接訪組或巡回接訪組就近督辦信訪事項，以集中解決“信訪遺留問題”，力爭“把不穩定因素消滅在萌芽狀態”。筆者認為，涉訴信訪案件的有效解決，必須通過正當程序為保障的司法制度，遵守程序要件和辯論規則，重視“上訴”和“再審”的功能，尊重司法裁判的終局性和既判力。主要領導干部接訪制度的出發點是好的，但實際效果可能并不一定理想。因為領導干部接待群眾來訪本身就是一種與現代國家管理職權化原則相悖的制度，領導干部各司其職的情況下，不可能有權解決任何具體的糾紛，伴隨矛盾、糾紛被層層批轉、落實解決的過程，信訪人的積怨與不滿可能會被無限放大。“三級終結制”息訴罷訪作用有限的主要原因是信訪終結決定本身缺乏既判力和公信力，保障老百姓訴權的司法救濟渠道不暢通，現有的民事糾紛訴訟解決與非訴訟解決機制之間的銜接與協調尚未完全建立起來。

三、涉訴信訪案件的多元化解決機制

從涉訴信訪案件來看，反映的問題主要涉及司法的權威性、嚴肅性、廉潔性、公正性及社會矛盾的妥善解決問題，具有不同于一般信訪的特殊性。因此，以慣有的解決一般信訪問題的辦法來解決涉訴信訪，必定存在諸多不適應的地方，也無法實現涉訴信訪的有效終結，因此，構建涉訴信訪案件的多元化解決機制，不失為可行的標本兼治之策。

（一）涉訴信訪案件司法解決機制

訴訟中的信訪案件，關鍵在于強化訴訟調解的功能，力爭使糾紛通過訴訟中和解或法官主持的調解得以化解，以此消解案件成為涉訴信訪類案件的可能性。對于裁判已經生效的信訪類案件，充分發揮審判監督程序對當事人再審訴權的保障功能，使審判監督程序成為終結信訪案件的有效機制。

1．強化訴訟調解功能

最高人民法院《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》進一步強調了人民法院審理民事案件必須全面貫徹調解工作的基本原則。《中央政法委關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》中明確提出，要建立和完善司法調解與人民調解、行政調解、仲裁等的銜接機制；法院要把調解作為處理民商事案件、刑事附帶民事案件、執行案件的優先選擇；對必須進入司法程序的，要堅持調解優先、調判結合，努力做到案結事了。訴訟中的信訪案件，多數是由于當事人自身對法院審判工作存在一定的誤解，對案件涉及的法律、相關政策性規定不了解，在這種情況下，負責案件審理的審判組織以及法官，要更加重視對此類案件的調解。為消除當事人的顧慮，促成調解協議的達成，人民法院可以邀請與當事人有特定關系或者與案件有一定聯系的企事業單位、社會團體或者其他組織，和具有專門知識、特定社會經驗、與當事人有特定聯系并有利于促成調解的個人協助調解。經過當事人同意，人民法院也可以委托有關單位或個人對案件進行調解，達成的調解協議經司法確認程序即具有法律效力。如果調解工作到位，訟爭案件便可以通過調解結案；即使調解不成，有了前期調解工作的基礎，也可以避免正常進入司法程序的案件流變為涉訴信訪案件。

2．審判監督程序對申訴權的保障

不服生效裁判的申訴權獲得法律保護的最有效方式是將其納入訴訟程序軌道。修訂后的民事訴訟法盡管沒有將當事人的再審申訴權明確為發動再審程序的訴權，但從對審判監督程序的完善，尤其是對當事人申請再審事由的細化，已經對實踐中解決“申訴難”問題，保障憲法賦予公民的申訴權的實現有了明確的立法指導和司法上的可操作性。

首先，從對當事人申請再審的十三條法定事由中分析，審判監督程序對信訪人申訴權的保障體現在以下方面：（1）將生效裁判認定事實方面的再審事由細化為四條，即“有新的證據，足以推翻原判決、裁定的”；“原判決、裁定認定的基本事實缺乏證據證明的”；“原判決、裁定認定事實的主要證據是偽造的”；“原判決、裁定認定事實的主要證據未經質征的”。（2）補充了程序違法的五項再審事由。而不再是簡單籠統地規定“人民法院違反法定程序，可能影響案件正確判決、裁定的”可以申請再審。（3）強化了審判人員職業操守。“對違反法定程序可能影響案件正確判決、裁定的情形，或者審判人員在審理該案件時有貪污受賄，徇私舞弊，枉法裁判行為的，人民法院應當再審。”

其次，明確了申請再審的人民法院、再審審查的方式、期限等具體程序操作內容，解決了以往實踐中因當事人不信任原審人民法院而多頭申訴、反復申訴、人民法院重復審查的痼疾；對審查期限的明確，也在一定程度上避免了因周期過長而導致信訪案件當事人尋求其他過激或不當行為解決問題的可能。

第三，判后答疑與審判監督的銜接與協調。判后答疑，是指人民法院為幫助當事人正確理解判決、裁定內容以及從法律上正確把握和對待裁判結果，針對當事人就認定證據、適用法律等方面提出的疑問，采取由原承辦法官進行當面口頭解答的一種司法便民措施。[2]人民法院處理當事人申訴問題時，對申訴和申請再審無理的，在駁回再審申請的同時做好判后答疑工作，這樣不僅可以最大限度地止爭息訪，而且也有利于將涉訴信訪完全納入司法程序加以解決，避免了涉訴信訪無法終結的怪現象。

（二）涉訴信訪案件非訟化解決機制

在堅持涉訴信訪案件司法最終解決原則的同時，設置科學合理的分流機制，采用替代訴訟的糾紛解決方法，廣泛吸納社會力量多途徑、全方位地預防和化解涉訴信訪，是有效緩解司法資源短缺與涉訴信訪案件高位徘徊矛盾的重要措施。

1．委托調解機制

所謂委托調解，是指人民法院對起訴到法院的民事案件，在征得當事人同意后，在立案前，委托行政機關、人民調解委員會、商事調解組織或者其他具有調解職能的組織進行調解。委托調解是我國法院努力構建多元化糾紛解決機制的結果，是法院借助社會力量調處民事糾紛、分流案件的重要舉措。為支持行政機關和社會組織開展民商事調解工作，2009年7月24日，最高人民法院發布了《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，進一步擴大賦予合同效力的調解協議的范圍，明確規定：經過行政機關、人民調解組織、商事調解組織、行業調解組織或其他具有調解職能的社會組織對民商事爭議調解后達成的調解協議具有民事合同性質，當事人應當遵守和履行。并著重對非訴訟調解與訴訟的銜接進行了規范，確認通過八種途徑可使訴訟外民事糾紛解決結果接受司法審查，獲得司法保障，其中立案前委托調解與司法確認程序的對接，使得委托調解功能得以切實發揮出來。

針對“判前信訪”類案件的委托調解，筆者認為，吸納社會力量參與調解的關鍵是制度創新和調解形式的靈活多樣。由于對判前信訪動向、信息的掌握，主要在基層和社區，因此，可以通過建立轄區基層人民法院與其他社會組織的聯合調解，將法院訴前委托調解向縱深發展。比如，在基層人民法院的指導下，在各個社區設置人民調解指導員，實行調解信訪聯動機制。通過人民調解指導員的日常接訪與調解服務工作，一方面，可以將有關信訪信息及時反饋給基層人民法院；另一方面，也可對判前信訪類案件做好訴前的調解、和解工作。對于已經將爭議訴諸人民法院的案件，立案庭受案過程中，可以通過律師主持的專業咨詢形式，幫助當事人正確認識案件事實，消除誤解，選擇適合的糾紛解決方式，引導當事人通過非訟化的途徑化解糾紛。

2．仲裁機制

在涉訴信訪類案件中，勞動爭議、農村土地承包經營糾紛、醫療損害賠償糾紛、交通事故損害賠償糾紛、消費者權益損害賠償糾紛等占比較高的比重，這些糾紛往往涉及的人數比較多，社會影響面大。如果處理不當，直接影響社會的和諧與穩定。設置靈活簡便的替代訴訟的調解仲裁機制不僅可以防止此類案件的無序上訪，也有利于糾紛的終局解決。①目前，醫療糾紛各地都在積極嘗試中立第三方的調處機制，但在這一制度運行過程中，沒有將調處與仲裁有機結合起來。調解不成的情況下，糾紛仍然直接進入訴訟程序。交通事故糾紛，交警部門調解不成的，基本上也是最終通過訴訟解決。消費者權益損害賠償糾紛，當下的主要解決辦法是請求消費者權益保護委員會調解，或者由消費糾紛仲裁委員會仲裁。這幾類糾紛也需專門立法加以規制，通過調解仲裁機制，將中立第三方的調解與專門仲裁機構的仲裁銜接起來，在糾紛解決過程中，參與者均為法院外的專業人士，其中立性和專業性容易獲得當事人的認同和信賴，在糾紛的解決上更能取得“服判息訪、案結事了”的效果。

3．聽證審查機制

涉訴信訪案件的聽證審查，是指涉案法院公開審判過程及結果，信訪人陳述問題及要求，對方當事人進行答辯，經過相互辯論，公開證據及相關法律依據，由聽證會代表依照法律、法規和相關政策進行公開評議，并形成聽證結論。涉訴信訪案件的聽證制度，是對現行訴訟類信訪案件按行政信訪處理模式的制度化改造，體現了司法民主與訴訟公開的基本理念，是確保信訪復查效果的重要舉措。針對當前一些重復上訪、非正常上訪案件，通過聽證審查程序機制，可有效解決涉訴信訪案件的終結問題。例如，浙江省臺州市建立了“專家會診”型的涉訴信訪審查機制，具體做法是：全市兩級政法部門從公安局、檢察院、法院、司法局及律師隊伍中選拔若干名作風過硬、業務精通的“專家型”人才擔任評議督查員。辦理具體涉訴信訪案件時隨機抽取3至5名專家擔任評議督查員，評議主要圍繞案件事實是否清楚、證據是否充分、受理是否及時、程序是否合法、裁決是否公正、執法是否規范等方面展開。根據評議結論，提出處理意見。由于評議督查員來自中立第三方，與案件沒有利害關系，評議程序規范，其評議結論更容易被各方所接受。該市建立信訪評查機制以來，不僅使大批涉訴信訪案件得到妥善處理，還使部分違法違紀的政法干警被追究責任，有效地提升了執法水平，取得了良好的社會效果。臺州市的涉訴信訪案件評查機制是對公開聽證制度的發展和完善，值得借鑒。

聽證審查機制的設計本身是好的，但在實際運用中，還需要根據涉訴信訪案件發生地區的不同，涉訴信訪案件多發的領域，集中反映的矛盾類型等加以區別對待，制定出適合于解決重復上訪、非正常上訪案件的聽證審查終結機制。信訪終結制度是一把雙刃劍，用得不好，可能會侵害信訪人的合法權益。因此，對信訪事項的終結處理行為和過程必須納入法律監督、群眾監督和社會輿論監督之中，舉行聽證會無疑是當前最好的一種監督形式。

四、結語

涉訴信訪是我國特有的一種民意表達和權利救濟形式，可以在一定程度上彌補司法的疏漏，體現司法的民主性。然而，從涉訴信訪的實際運行效果看，其本身具有的非程序性和不確定性又極大地影響了涉訴信訪權利救濟功能的發揮，是一種低效率非純粹的解紛方式。盡管涉訴信訪案件有其特殊的發生原因和背景，但解決涉訴信訪案件，消解涉訴信訪困境，還是應合理運用多元化解決機制，特別是司法救濟之外的非訴訟方法，是踐行司法為民，實現民生司法的有效途徑。

注釋：

①《中華人民共和國勞動爭議調解仲裁法》已于2008年5月1日實施，《中華人民共和國農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》已于2010年1月1日實施。

[1]張文國．試論涉訴信訪的制度困境及其出路[J]．華東師范大學學報（哲學社會科學版），2007，(2)：18．

[2]柯陽友，楊春燕．涉訴信訪與申訴、再審申請[J]．河北大學成人教育學院學報，2007，(9)：117．

（責任編輯 錢亞仙）

C915

A

1008-4479（2010）03-0065-04

2010-03-15

趙春蘭，女，浙江萬里學院法學院副教授，主要研究方向為訴訟法學。