關于實施土地流轉補貼政策的研究

肖大偉

（東北農業大學馬克思主義學院，黑龍江 哈爾濱 150030）

中國的農業直接補貼政策對保障國家糧食安全和提高農民收入起了重要作用，但對農村土地流轉還缺乏足夠的政策引導和刺激，需要增設新的補貼政策來推動。從中央政策來看，1984年中央1號文件開始允許農村土地流轉，2005年3月1日農業部頒布實施了相對原則性的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，2008年10月19日公布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，土地承包經營權流轉，不得改變土地集體所有性質，不得改變土地用途，不得損害農民土地承包權益。從各地土地流轉補貼的實踐來看，東莞、滁州、武漢等地已出臺了相關通過土地流轉補貼刺激土地規模經營的規定和辦法，但由于缺乏理論研究的指導，政策并不完善。同時，關于用補貼刺激土地流轉的研究也很少見，除了一些關于某些地區對規模種植給予補貼的報導之外，只有馮鋒等把土地流轉和農業補貼政策聯系起來，以安徽省六安市施橋鎮為個案，對農業補貼現狀和土地流轉市場發展進行了研究［1］。國家既要讓農戶種糧，又要讓農戶增收，達到一定的收入水平，必須適度擴大種糧農戶的糧地經營規模。因此，國家需要從戰略高度和國家層面，增設土地流轉補貼政策，對全國的土地流轉補貼政策做出統一規劃，明確政策目標和導向，制定政策內容和實施方案，引導各地的土地流轉補貼實踐。

1 中國農業直接補貼政策的現狀

中國2004年出臺了糧食直補政策、良種補貼政策和農機購置補貼政策，2006年又出臺了農資綜合直補政策。補貼規模從2004年的145億元增加到2009年的1230億元。糧食直補政策、農機購置補貼政策和農資綜合直補政策實現了全覆蓋，2009年良種補貼政策在全國31個省（區、市）（不含港、澳、臺地區）實行水稻、小麥、玉米、棉花良種補貼全覆蓋，大豆在遼寧、吉林、黑龍江、內蒙古4個省（區）實行良種補貼全覆蓋［2］。各項政策的實施，為保障國家糧食安全和增加農民種糧收入做出了重要貢獻。

2004年以來的農業直接補貼政策調動了農戶的種糧積極性，促使農戶對種植結構做出調整，壓縮經濟作物的種植面積，增加種植糧食作物，全國糧食總產量連續6年增加，2009年全國糧食總產量達53082萬噸，說明補貼政策起了關鍵性的作用。但由于農業直接補貼資金增幅減小，2008年糧食播種面積占農作物播種面積的比重又有所回落，反映了農民的種糧積極性有所減弱，農業直接補貼政策的增產效應在減弱。同時，補貼政策對促進農民增收也起了重要作用，從兩項綜合直補政策來看，2004年補貼資金116億元，農民人均補貼14元，僅占農民人均純收入2936元的0.48％，2009年農民人均補貼增至130元，占農民人均純收入5153元的2.52％［3］。雖然補貼對農民收入的影響在增強，但總體增收效果不明顯，主要有3個方面的原因：農業生產資料費用呈上升趨勢，增加了農業生產成本；農產品價格漲幅趨緩，影響農民收益的持續增長；農業補貼額度過低，效應沒有充分發揮。

以上分析表明，現行各項農業直接補貼政策在保障國家糧食安全方面效果較明顯，在增加農民收入方面效果不大，而農民的種糧收入決定了其種糧積極性，只有解決農戶的收入問題，才能真正保障國家糧食安全。

2 增設土地流轉補貼政策的必要性

增設土地流轉補貼政策具有重要的作用，其必要性主要表現在：

（1）適度擴大農戶經營規模，解決糧農增收問題。現階段中國農戶數量眾多，戶均耕地不足8畝，戶均種糧純收入很低，即使單產很高，種糧總收入也非常有限。只有提高農戶耕地規模，才能保證農戶種糧收入提高，使農戶安心種糧。如果戶均擁有耕地規模為8畝，畝均種糧純收入200元，戶均種糧純收入僅1600元。如果耕地規模提高5倍達到40畝，則戶均種糧純收入有8000元，如果畝均補貼100元，則戶均種糧純收入將達到12000元，基本能夠滿足農戶的生活需要，這樣農戶就會安心種糧，提高糧食產量。在現有土地制度條件下，可以通過政策刺激土地流轉，適度擴大部分農戶的耕地經營規模，既能保障糧食產量，同時又解決部分農戶的收入問題。

（2）改進生產方式，提高農業機械化水平。現階段農戶耕地規模偏小，地塊零碎，耕作和管理的成本高，不利于改進生產方式和提高耕種收的機械化水平。通過土地流轉補貼，可以刺激農戶擴大耕地經營規模、合并地塊、擴大地塊規模、增加種植面積、購置先進的機械進行生產、降低生產成本，增加糧食產量和農戶收入。

（3）采用增產增收新技術，提高糧食產量。土地流轉補貼政策通過適度擴大農戶的耕地經營規模，便于農戶采用新技術和新機械，降低農業生產成本。例如，推廣小麥機械化精量播種技術每畝可以節約種子3—4kg，機械深施化肥可提高化肥利用率10％—15％［4］，大型機械深松整地增產幅度達到10％—15％［5］。通過土地流轉補貼刺激農戶采用新生產技術，可以增產增收。

（4）促進農村人口遷移。近年來農民人均純收入不足城鎮居民的1/3，務農收入偏低，大批農民向城市遷徙，許多農民具有流轉土地的驅動力。土地流轉補貼使轉出方因流轉得到更多補貼，更愿意把耕地轉租出去，同時也使轉出方擺脫農業生產，從事其他產業經營活動，獲得更高收入。外出打工的農民擺脫農業生產，可以在城鎮謀求穩定的工作和收入，向城鎮居民轉移。有意向中心村、小城鎮、縣城和大城市遷移的農戶，也會因土地流轉補貼刺激而加速這一進程。

（5）解決農業勞動力老齡化問題。農村中缺乏勞動力的農戶，在保障其基本生活需要的情況下會轉出土地。缺乏勞動力的農戶一般是老年勞動力經營耕地的農戶，由于年齡較大，勞動能力下降，又沒有其他生活來源，勉強靠種地為生。如果獲得的種糧補貼收入和土地流轉補貼收入能夠滿足他們的基本生活需要，就會出租土地，成為土地流轉供給者。

3 土地流轉補貼政策的內容

土地流轉補貼政策要真正發揮作用，政策內容的制定至關重要，可以從10個方面進行分析說明：

（1）土地流轉補貼政策的指導思想。土地流轉補貼是為加速農村土地流轉、適度擴大農戶經營規模、改進生產方式、增加農戶收入和糧食產量而給予土地流轉雙方補貼的農業直接補貼專項。土地流轉能夠擴大流入方的經營規模，增加農戶種糧收入。對流轉雙方進行補貼，增加了流轉土地的供求，提高了流轉率。轉出方因流轉得到更多補貼，更愿意把耕地轉租出去，同時也使轉出方徹底擺脫農業生產，可以從事其他產業經營活動獲得更高收入，也可以為勞動力不足的轉出方解除困擾，依靠綜合補貼和流轉補貼獲得一定的生活保障。轉入方得到流轉補貼，相當于降低了地租，提高了農業生產的收入，會積極地利用自身的優勢進行生產投資，改進生產方式，提高糧食單產，獲得較高的種糧總收入。

（2）土地流轉補貼政策的目標。土地流轉補貼政策的目標是加速農用地流轉，適度擴大農戶土地經營規模，保障種糧農戶收入達到農村居民家庭的平均水平，保障國家糧食安全。

（3）土地流轉補貼政策的原則。土地流轉補貼政策應對一定規模限度內的土地流轉給予補貼，對依法自愿有償和符合“三個不得”原則流轉的土地進行補貼，要堅持農戶為主體的原則。對在一定規模限度內的土地流轉給予補貼，超過一定規模的土地流轉，不再補貼，提高補貼資金利用效率。耕地規模擴大到農戶種糧能夠達到農村居民的平均收入時，再進一步擴大經營規模，該農戶收入會越來越多，成為農村中的富戶，如果再對其進行補貼，顯然是補貼富人，有違補貼政策的初衷。依法自愿有償是指土地承包方依法取得的農村土地承包經營權的土地可以采取轉讓、轉包、互換、入股、出租或者其他符合有關法律和國家政策規定的形式流轉，流轉雙方必須自愿流轉，流轉土地價格由雙方協議決定。對土地流轉，要堅持黨的十七屆三中全會提出的“三個不得”原則［6］。要按照政策規定，穩定家庭承包經營制度，把農戶作為農業經營的主體。流轉的土地必須是種糧耕地，流轉雙方必須是農戶，防止引入非農戶，侵占農民利益。

（4）土地流轉補貼的范圍。土地流轉補貼政策在全國范圍內實施，流轉后土地必須用于種植相應補貼品種的糧食作物。如果轉入方經營的土地規模已經達到可以獲得本地農村居民人均收入水平的規模，再轉入的土地不再給予轉入方土地流轉補貼，而只給予轉出方土地流轉補貼。土地流轉補貼的必須是農戶凈流轉的土地。可以獲得土地流轉補貼的流轉方式有轉讓、轉包、出租、入股4種或者其他符合有關法律和國家政策的流轉方式［7］。以上4種主要的流轉方式有利于擴大轉入方的耕地經營規模，屬于土地流轉補貼政策應該補貼的流轉方式。

（5）土地流轉補貼的對象。可以給予土地流轉補貼的農戶需符合以下條件：流轉的土地必須是農民依法承包的土地；以有效流轉合同為依據；流轉的土地必須從事糧食生產；流轉雙方應經鄉鎮（街）農村土地流轉服務中心交易、簽約、鑒證；流轉雙方必須是享受綜合直補的農戶，轉入方必須具有農業生產經營能力和履約能力。

（6）土地流轉補貼的規模。全國有18億畝耕地，糧食播種面積16.05億畝，按照16億畝計算，如果流轉率為10％，需要流轉1.6億畝，流轉雙方各補貼100元，畝均補貼200元，年需要補貼320億元。2009年底全國流轉率為12％［8］，如果流轉率提高到15％—20％，年補貼規模達480—640億元。

（7）土地流轉補貼的標準。由于不同土地流轉方式對土地承包關系變更、經營規模和農戶收入的影響不同，補貼標準也不同。轉包和出租的土地可以擴大轉入方的經營規模和收入，土地承包關系不發生變更，應該對流轉期限內的土地進行補貼，中央財政每年應該給予流轉雙方不低于畝均100元的流轉補貼，地方財政根據本地情況匹配不低于畝均100元標準的補貼，可適當提高補貼標準并向流出方傾斜。以轉讓方式流轉的土地可以擴大轉入方的經營規模和收入，土地承包關系發生根本性的變更，轉出方將失去承包土地的收益權，應對轉出方進行一次性的補貼，而且，補貼應該是在原承包人預期生存年限內以轉包或出租方式流轉該土地獲得的補貼收入的基礎上，給予一次較高額度的相對固定的補貼，例如給予一次性不低于畝均10000元的補貼，故轉讓土地的轉出方獲得的補貼應該是生存年限乘上年轉包補貼加上一次性固定補貼。轉讓土地的轉入方擴大了土地經營規模，獲得了完整的土地承包經營權，獲得了土地的處置和收益權，可以給予一次性畝均不高于100元的補貼。對于入股方式流轉的土地，土地承包關系不發生變更，土地總經營規模沒有發生變化，農戶收入可能因經營方式的變化而增加，故每年應給予畝均不高于100元的補貼。

（8）土地流轉補貼的申報審核。土地流轉補貼以流轉雙方為申報主體，申報補貼需提供《農村土地流轉補貼項目申報表》、農村土地流轉合同復印件、流轉土地的《農村土地承包經營權證書》和《農村土地承包合同證書》編號或集體機動地權屬證明復印件、規模流轉土地的區位圖。享受補貼的地塊必須錄入土地承包信息化管理系統，經相關主管部門審核后，建立清冊臺帳。相關部門要按照公正、公平、公開的原則，做好項目核實確認工作，對虛報流轉項目行為、套取財政補貼資金的，一經查實，取消該項目補貼資格，依法追回補貼資金，同時取消其未來的補貼申報資格。

（9）土地流轉補貼資金的發放。項目批準后，有關部門要將不同農戶的土地流轉補貼情況張榜公示，無異議后由財政部門撥款經金融機構將土地流轉補貼資金打入土地流轉雙方的賬戶。

（10）土地流轉補貼政策執行的監管。要由專門的補貼監管機構對土地流轉補貼進行3個方面的監管。首先是對申報審核的監管，檢查是否有弄虛作假和違規欺詐行為，申報補貼的土地是否是凈流轉土地，轉入方的耕地規模是否在獲得補貼的規模之內。其次是對流轉耕地是否種糧的監管，一定要種植國家規定的給予補貼的糧食品種。最后是對補貼資金發放的監管，檢查補貼資金是否按時足額發放，是否出現截留、挪用和占有等違規情況。

4 實施土地流轉補貼政策的對策和建議

（1）實施土地流轉補貼政策必須克服兩種錯誤傾向。首先必須防止出現鼓勵過度擴大經營規模的錯誤傾向。種糧大戶的耕地并沒有達到更高的糧食單產水平，在保持糧食總產量不變的情況下，減少種糧大戶控制的土地數量，提高種糧小戶的土地數量，可以使農業容納更多的勞動力，提高農戶收入，縮小農戶種糧收入差距，在提高效率的條件下更好地解決公平問題。所以，必須對過度鼓勵擴大經營規模的錯誤傾向予以糾正。耕地規模只能適度擴大，才能使有限的耕地資源得到合理有效的利用。要在保護小農經營者利益的同時，在一定程度上兼顧發展適度規模經營。其次必須防止引入非農戶承包耕地的錯誤傾向。農民是弱勢群體，必須保護廣大農民的根本利益，保護農民的耕地。耕地承包經營權屬于全體農戶，土地流轉必須限制在農戶之間進行。引入非農戶承包經營土地，會使農戶利益的外流，農戶整體獲得的收益減少，農戶利益不能保障。以前是廣大農戶為國家做貢獻和犧牲，現在農戶應該獲得國家的支持和保護，獲得耕地上的收益。

（2）國家對各地土地流轉補貼進行規范。土地流轉得到了不少地方政府的財政支持，如廣東東莞對連片經營超過100畝且流轉期限在3年以上的，給予轉出方每畝200元、受讓方100元的獎勵［9］；滁州市對單個受讓主體2009年集中連片流轉耕地面積500畝以上、流轉合同規范有效、流轉期限3年以上（不得超過承包期的剩余期限）、從事農業生產經營的進行補貼［10］；湖北武漢對連片經營耕地1000畝以上、流轉期限在10年以上的受讓方給予每畝50元補貼。在官方的推動下，農地的流轉速度不斷加快。到2009年12月，全國農村土地承包經營權流轉面積已達1.5億畝，超過全國承包耕地面積的12％。在浙江等省份，流轉比例已近30％，當地70％的農村勞動力已完成轉移。農村發展研究所發現，土地流轉的時間也在延長，2008年已有超過15％的土地轉讓合同期限在3年以上，比2001年時的6％明顯上揚［9］。土地的集中，造就了眾多種糧大戶、規模農場，也吸引了更多工商資本下鄉種地，農地的經營主體日益多元化。各地實施的土地流轉補貼政策，在某些方面已經違背了補貼政策的原則和初衷，國家必須做出規范，保護農民利益。

（3）建立健全農村社會保障制度。土地流轉補貼政策的實施還需要有健全的農村社會保障制度做支撐。首先，健全的農村社會保障制度促進土地流轉供給的增加。土地對農戶而言，福利保障功能遠大于生產功能，農民以土地作為維持家庭運轉的保障。對理性的轉出者而言，只有當從事非農產業獲取的預期收入與轉出土地而獲取的租金之和能夠滿足必要的貨幣支出，且其預期收入穩定時，才會轉出土地，形成土地供給。如果有健全的農村社會保障制度保障農民家庭正常運轉，解決農民的后顧之憂，可以促進土地流轉供給的增加。其次，健全的農村社會保障制度促進土地流轉有效需求的增加。有土地轉入需求的農戶大致有兩類。一類是有剩余生產能力的農戶，其中一種是有勞動力，農戶自己的土地不夠耕種，有能力擴大生產規模，需要轉入土地，獲得更多收入。對于留守的青壯年勞動力，在現有耕種條件下，可以耕種更大規模的土地，成為土地轉入需求者。另一種是有農機設備，可以在更大規模的土地上進行農業生產，需要擴大經營規模，否則只能從農機租賃服務中獲得收入。另一類是有投資擴大土地經營規模的農戶。他們手中有剩余資金，可以轉入土地進行雇工雇機經營，獲得投資收入。從土地轉入者的角度分析，一般情況下，當土地轉入者轉入土地進行經營得到的回報能夠滿足維持家庭正常運轉所必需的貨幣支出時，土地轉入行為就可能發生，從而產生土地流轉的有效需求。

（References）：

［1］馮鋒，杜加，高牟.基于土地流轉市場的農業補貼政策研究［J］.農業經濟問題，2009，（7）：22-25.

［2］陳東寧.中央財政進一步加大農作物良種補貼力度［J］.農村百事通，2009，（9）：10.

［3］中國經濟網.2009年糧食產量10616億斤農民人均收入5153元［EB/OL］.http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/zg/201002/01/t20100201_20899817.shtml，2010-02-01.

［4］國家發改委網站.我國農業機械化為現代農業轉變創造條件［EB/OL］.http://www.mei.gov.cn/industry/utility/news.jsp？cd=296698＆edittime=2010-02-26，2010-02-26.

［5］麥子.國務院決定大幅度增加農機具購置補貼資金作為應對金融危機、擴大內需、促進經濟平穩較快發展的重大舉措［N］.中國農機化導報.2010-01-18（8）.

［6］于猛.十七屆三中全會精神解讀：農村土地管理要嚴格規范［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2008-10/23/content_10236130_1.htm，2008-10-23.

［7］蔡志榮.農村土地流轉方式綜述［J］.湖北農業科學，2010，（5）：1209-1212.

［8］新華日報.全國承包耕地已有12％土地流轉面積達1.5億畝［EB/OL］.http://house.china.com.cn/land/view/108971.htm，2009-12-08.

［9］劉凌云.土地流轉改變中國農村新財富［EB/OL］.http://www.p5w.net/newfortune/qianyan/200911/t2670878.htm，2009-11.

［10］滁州市人民政府.關于印發滁州市促進農村土地承包經營權流轉發展農業適度規模經營實施意見的通知［EB/OL］.http://www.chuzhou.gov.cn/art/2009/12/12/art_73100.html，2009-09-14.