近代以來中國農地產權變革路徑與方向探析

閔 桂 林，祝 愛 武

（1.南昌大學馬克思主義學院，江西 南昌 330031；2.江西師范大學財政金融學院，江西 南昌 330022）

近代以來中國農地產權變革路徑與方向探析

閔 桂 林1，祝 愛 武2

（1.南昌大學馬克思主義學院，江西 南昌 330031；2.江西師范大學財政金融學院，江西 南昌 330022）

農村土地問題始終是中國共產黨關注的首要的基本的問題。面對革命、建設和改革的不同環境，中國共產黨對農地產權變革進行了艱辛探索，先后變革封建土地所有制為農民土地所有制，再把農地個人所有制推向農地產權集體化，最后對農地集體產權進行分割并使農民獲取最大化的農地產權利益，曲折的變遷路徑使中國農地產權制度變革逐步走出傳統社會對農地產權變革認識的誤區，逐步擺脫傳統社會主義農地產權制度的束縛，進而趨向于中國特色社會主義農地產權制度。變遷的經驗與教訓給予啟示，確權于農或權益歸農是中國農地產權制度變革的必然方向。

農地產權；制度變革；變革路徑；發展方向

近代以來，農村土地問題始終是中國共產黨關注的首要的基本問題。面對革命、建設和改革的不同環境，中國共產黨對農地產權變革進行了艱辛的探索。然而，學術界囿于各自所持的理論、觀點和視角，對農地產權變革的歷史與現實的認識有所不同，因而提出多種相近、相似甚至相對的各自理由充分的改革主張與建議。本著“農民本位”的精神實質，本文運用馬克思主義經濟學及產權經濟學等理論，分別從革命、建設和改革的不同時期對這一變革的路徑與方向進行深度剖析。

一、革命時期：變革封建土地所有制為農民土地所有制

中國共產黨早年領導的土地革命就是要動搖千百年來農地私有制的基礎，把封建土地所有制變為農民土地所有制。然而，由于認識誤區的存在，使得20世紀20～30年代“沒收一切土地”歸“蘇維埃政府所有”，再分配給農民的并非“土地所有權”，而是僅有“使用權”的農地制度，而且實踐中的土地使用權非但不穩定，甚至絕對平均主義盛行，嚴重的教訓使中國共產黨深知必須賦予農民土地所有權。

1.不敢給農民土地所有權的認識誤區：“農地私有乃萬惡之源”。長期以來，“農地私有乃萬惡之源”的思想障礙根深蒂固且影響廣泛。這種障礙源自兩個認識誤區：一是對傳統社會農地私有認識的誤區；二是對馬克思消滅私有制認識的誤區。對于前者，人們普遍認為農地私有乃是土地兼并、兩極分化、社會動亂以及王朝更替的根源，只有公有制的制度選擇才是克服這些弊端的良方。然而，深刻分析和梳理中國傳統社會農地產權制度可以明確兩點：其一，農地私有是傳統社會農地產權制度的基本特點，以私有制為主體的多元化特征是其存在的常態，既有地主所有、佃農使用的農地，又有富農所有和使用或者富農所有、佃農經營的農地，還有少部分自耕農經營的農地；其二，農地私有并非萬惡之源，農地私有成為革命的理由在邏輯上說不通，因為舊中國所謂土地“集中或高度兼并”、“農民兩極分化”、“社會動亂”以及“社會更替”乃是強權政治或政治勢力介入導致的。[1]在多元化的農地產權形式中既有農民私有，又有地主官僚私有，關鍵在于“農民不是苦于土地私有制，而是苦于地主官僚的私有對農民私有的剝奪”。[2]籠統地認為農地私有成為推翻舊社會的理由與傳統社會農地制度變遷狀況不符，也不能說是王朝更替的真正原因，因而也自然模糊土地革命目標。對于后者，早期共產黨人根據馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》中提到的“共產黨人”的理論概括起來就是“消滅私有制”這句話，始終認為消滅私有制就是共產黨領導無產階級革命的最終目標和最后歸宿。但是，后人則把馬恩所提的這些方式、手段當作現實改變社會的教條，對于“在什么條件下”、“在什么時候”消滅私有制以及消滅“什么樣”的私有制并沒有具體講清楚，而是后人要在實踐中進行深刻探討的話題。教條化認識使得任何關于發展“私有”、維護“私有”、保護“私有”的觀點和主張都與共產黨探索的道路相違背，進而遭到人們的普遍譴責與反對，因而“疑私”、“懼私”、“防私”等觀念深入人心。兩個認識誤區的深刻影響使農地私有制成為土地革命的首要直接對象，因而所謂的“農民土地所有制”不可能是農民擁有“所有權”的土地制度。

2．農地產權變革方向：不是平均主義而是真正的“耕者有其田”。上述認識誤區又使得“土改”革命實踐中“平均地權”就是“平均主義”甚至“絕對平均主義”的政策誤區。其原因在于：一是平分土地難以實現動態平衡，“抽多補少、抽肥補瘦”只能是暫時性的平衡，有了自己土地的農民自然樂于追加投入，土地肥力的改良與產量增加又會產生新的不均與重新分配的要求；二是平分土地之后中農富農很快出現，分化又必然受到來自“滅私”抵制。因而，“平地”只能是無休止的“平分”。據溫銳先生對中央蘇區土地的研究：在1930年到1931年春，贛南閩西各地土地分配中少的進行兩次，多的三四次，甚至五六次。“反復平分”實際上就是“絕對平均主義”，其危害性在于：一是反復平分不僅使富農失去了自耕較多的土地，也使中農尤其是富裕中農失去土地和喪失已有的利益，這直接沖擊和挫傷了農民創富的心理；二是反復平分使分到土地的農民“不安心耕種”，“不敢下種下肥”，或“不盡力耕種，有的將土地拋荒，甚至‘不愿要田地’”[3]，這極大地降低了農業生產效率；其三，反復平分不僅直接動搖農民參與土地革命的熱情，而且對土地革命產生“懷疑”，使革命存在脫離農民、失去群眾的危險。絕對平均主義的嚴重后果使共產黨人深知：必須走出絕對平均主義的泥潭。于是，1931年2月，毛澤東在《給江西省蘇維埃政府的信》中就提出了“農民土地所有權”問題；1933年6月，中華蘇維埃共和國中央政府宣布“土地歸農民私有”；1947年10月實施的《中國土地法大綱》就規定廢除封建土地私有制，實現耕者有其田，并由政府發給土地所有權證；1950年《中華人民共和國土地改革法》則使億萬農民分到的土地從法律上得到最終確認，真正實現了農民階級千百年以來“耕者有其田”的夢想，徹底完成了中國歷史最深刻的農地產權變革。“耕者有其田”的本質意義在于把土地的實質性權利（土地所有權）確定給農民，并以“法”的形式加以規制。這種制度設置在理論與實踐層面都容易產生積極效應：其一，擁有土地所有權可以使農民以完整的、排他性的產權來保證自己的土地權益，這不僅符合農村生產力發展的實際水平，也符合廣大農民作為小生產者的實際要求，還有利于發揮農地資源配置效率；其二，農民成為土地真正權利人，可以作為獨立的生產者和經營者進行自我生產、自我決策、自我管理。因為勞動者擁有生產資料所有權是農村小生產發展的基礎，“只有在勞動者是自己使用的勞動條件的自由私有者，農民是自己耕種的土地的自由私有者，……它才得以充分發展，才顯示出它的全部力量，才獲得適當的典型的形式”。[4]所以，“耕者有其田”的實現促進了廣大農民群眾生產積極性，使長期被抑制的農業生產力解放出來，農業生產快速發展，農民生活得到較大改善。

二、建設時期：農地個人所有整體導向農地產權集體化

20世紀50年代初的“土改”使全國農民獲得土地個人所有權，然而共產黨的“絕對公有”理念及最高社會理想使“耕者有其田”成為“權宜之計”，強大的社會主義改造運動借助快速合作化形式把農地個人所有整體推進高度統一的集體化模式，絕對公有的農地模式成為困擾傳統社會主義“三農”問題的總根源。

1.農地集體化改革的必然：“耕者有其田”就是“權宜之計”。建國初期“土改”實現了全國農民“耕者有其田”的夢想，但這種“確權于農”的政策并非是共產黨探索的終極目標，因為中國共產黨的最高綱領始終把實現“共產主義”作為自己的最高目標，因而新民主主義革命及所建立的新民主主義社會所采取的各種政策只不過是實現最終目標的手段而已，也就是說“耕者有其田”的實質就是“權宜之計”。這種政策的必然性源于探索社會主義過程中的兩種片面認識：一是社會主義必須是搞公有制，甚至是“一大二公三純”的所有制，因此社會主義農地產權制度應該毫不猶豫地放棄農民個人所有制；二是農民土地個人所有與社會主義制度難以兼容，因為只要一提到農民個人所有，人們不加區分地認為就是搞私有化，因而土地兼并、兩極分化、農民流離失所、社會動亂之說的罪名便成為阻礙社會主義國家賦予農民土地個人所有權的說辭。事實上，賦予農民土地所有權不等于政府不管，也并不意味著農民恣意妄為，只要政府或國家管理到位，政府與農民各得其所，各負其責，這種農民土地個人所有制與社會主義并不相矛盾。就是由于認識誤區的存在，改造農民土地個人所有制為公有制的實踐便成為一種必然，“耕者有其田”實施不久，農業社會主義改造便逐步把農民土地個人所有制給消滅了。

2.農地集體化的辦法：“五步”跳躍快速合作化就是捷徑。農地產權集體化是通過（農地個人所有→互助組→初級社→高級社→人民公社）“五步”跳躍的合作化形式快速推進的。之所以如此，源于對改造“小農”的前提條件及進行“合作”的片面性認識：一是農民土地個人經營與規模經營相矛盾成為合作化的必要條件。因為農民土地個體經營天然地存在“弱”、“小”、“私”的局限性，這個弱點決定了它難以壯大農地經營規模，難以與所要建立的社會主義相容，也就與當時農業集體化目標對立。二是互助合作的成功使執政者誤以為只有不斷提高合作化的程度才能提高農地的產出效率。第一種片面認識加劇了第二種片面認識的形成，因為克服“弱”、“私”與“小”局限性的最好辦法莫過于農民合作化。如何進行合作？無疑有兩種方式，一是自愿合作，二是強勢推導。本著“自愿互利、典型示范、國家幫助”的原則推進農民進行合作有效地促進了農業生產的發展。然而，在農民自愿合作基礎上產生的互助組、初級社乃至部分高級社的成功使執政者片面地認為：只要不斷地提高合作化的程度就會產生更好的經濟績效。因此，借著政府的強力推進，旨在否定農民土地所有權的獨立性，違背農民意愿、貪大求快、強制入社的合作運動便盛行起來。兩種認識的合力使農地入股“漸進”合作即刻便轉向“快速”合作，即快速實現農地產權同農民個人分離并立即轉為公有。在互助組時，農民對土地所有權的性質未變，而初級社、高級社，農民土地所有權與經營權就開始分離了，個體農民的土地所有權在經濟上仍被承認，但到了人民公社，農民失去土地所有權，即農地轉為公有。

3.農地集體化的結果：傳統社會主義時期“三農”困境的總根源。農業社會主義改造最終使農地產權出現徹底、絕對、單純的集體化模式，這種傳統的社會主義農地產權模式的內在缺陷在于：其一，農地產權的主體為空間范圍廣闊與人口規模龐大的農民群體組成的“人民公社”，按照產權經濟學理論，所有權內含的主體越多、空間范圍越大，產權就越虛化。因此，高度集中、高度統一的集體產權必然存在產權高度模糊。其二，合二為一的農地所有權與使用權意味著不能進行產權分割，即“在多大的范圍內所有，就在多大范圍內使用”，因而，農民的土地使用權力也被虛化或泛化。其三，農地所有權與使用權都被虛化，本以為可以產生極大的經濟績效，但生產管理成本、監督費用的不斷上升，農民付出努力的程度與獲得的經濟利益相脫節，其結果必然造成低效的經濟產出。總之，農地產權集體化模式的本質缺陷在于不僅徹底否定農民對土地的所有權，而且也淹沒了農民對土地的經營使用權。這也徹底否定了農民家庭作為基本的生產經營單位，抑制了農村最基本經濟細胞的活力，農民首創精神被壓抑，進取心與積極性被挫傷，農村生產力失去發展動力。這成為傳統社會主義時期“三農”問題的總根源。

三、改革開放至今：農地產權分割讓農民土地權益逐步回歸

1.農地產權初次分割：家庭聯產承包責任制的實施。農地產權籠統集體化的困境催生了來自兩個層面的變革動力：其一，來自上層社會的變革意愿。許多共產黨人已認識到只有對農地集體產權進行分割，讓農民擁有一定的土地行為能力，作為農村基本經濟細胞的農民家庭經濟活力才能得以釋放，農村經濟發展的制度困境才可以得到解除。其二，來自底層農民的變革要求與實踐。農地集體化已使農民陷入絕境，生存威脅與強烈發展的沖動迫使農民私下自發地進行農地“大包干”，顯著的經濟績效與農民境況的極大改善皆已證明賦予農民土地一定的自主權是讓農民走出困境的良方。兩個強勁的力量使開明的共產黨大膽對農民這個偉大創造進行制度認可。于是中央連續通過幾個1號文件確定了農地產權集體所有、農戶家庭經營的“兩權分離”的基本政策。農村經濟發展的實踐證明，農地“兩權分離”是一種非常適宜農業生產的制度安排。首先，農地集體所有、農民經營使用，符合路徑依賴的原則，即在堅持生產資料公有制的前提下，實行所有權與經營權分離。其次，作為擁有所有權的集體經濟組織，具有組織生產服務，發展集體經濟，管理集體資產和協調利益關系的職能；而擁有土地承包權的農戶既是生活單位，又是生產經營單位，是自我決策、自我管理和享有經營收益的獨立市場主體。所以，這種產權制度具有較強的內在激勵機制和自我約束功能，無需要外部監督，管理成本低，生產效益高，比較適宜中國農業生產在地域上的多樣性、復雜性，在空間上的異地性、多變性。

2.農地產權再次分割：農地使用權“物權化”。“兩權分離”模式不可能一勞永逸地解決農村全部問題。隨著農村經濟的發展，農業資本有機構成逐步提高，農業比較利益在不斷降低，市場競爭的劣勢地位使農民不安心務農，拋荒與變相拋荒的現象隨處可見。而農地要素功能發揮的滯后性和農民資本積累能力的有限性，使工業化、城市化的強力推進也難以讓農民真正轉移出去，農村“有人沒地種”、“有地沒人種”客觀存在使大部分農民只能淪為往返于城鄉的“兩棲人”。這些問題的根源在于：農地集體產權虛設、農民土地使用權極不穩定性。鑒于這個狀況，共產黨人在堅持農地集體所有權的前提下，從盤活農地使用權出發，從兩個角度進行制度創新。首先，農民土地使用權逐步物權化。農民土地承包期由1984年“15年以上”，到1993年“再延長30年不變”，再到1998年《土地管理法》規定“農村土地承包30年不變”，最后在十五屆三中全會和2002年《農村土地承包法》明確提出“賦予農民長期而有保障的土地使用權”。其次，農地使用權自愿流轉，讓農民獲取土地資本化收益。這里核心圍繞以下幾個問題進行：一是要確保農民是農地流轉主體，如《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》提出農戶承包地使用權流轉必須堅持依法、自愿、有償的原則；二是確保農民是利益主體，如《農業法》第72條規定在“土地承包經營權流轉”過程中，“不得侵犯農民的土地承包經營權，不得干涉農民自主安排的生產經營項目，不得強迫農民購買指定的生產資料或者指定渠道銷售農產品”；三是以法來協調農地流轉雙方之間的關系，如《物權法》第129條就農地承包經營權流轉的原則、方式、條件、流轉期限、經營權證變更登記等作了明確規定，《中華人民共和國農村土地承包經營權流轉管理辦法》對農地承包經營權流轉、管理、監督、糾紛、裁決等都作了更加明確的規定。可見，農地使用權“物權化”改革已經并能夠較大程度地緩解了當前困擾中國“三農”的系列難題。

3.農地產權利益回歸農民：中國特色農地產權制度的創新。21世紀的今天，農地產權變革仍然是共產黨必須面對的核心問題。因為農地產權主體虛置的根本性問題尚未得到解決，農村經濟可持續發展的能力難以得到釋放。其一，農地產權主體虛置容易顛倒農村經濟發展的主體。農民沒有土地所有權，就不可能擁有對農地的最終處置權，因而作為經濟發展的主體地位容易被削弱；農地所有權主體是“集體”，作為“集體”產權行為代理者的地方政府或干部可以挾“集體”名義直接介入到農村具體的經濟行為或違背農民意愿進行代理，因而地方政府或干部反而成為事實上的經濟發展主體。主體位置的顛倒實質上強化了政府對農村經濟發展的行政控制能力，而弱化了農民以市場為導向發展經濟的行為能力。其二，農地產權主體虛置弱化了農地資本化的能力：一是由于農地所有權不歸農民自己，僅有的使用權又易變，農民就沒有長期穩定的經濟預期，喪失長期經營農業信心的農民就不敢對農業進行更多的投入，因而僅從農業自身進行資本漸進積累的能力便遭到產權虛置的阻礙；二是農地產權虛置不僅使農民用于農業的資本動力減弱，也降低了城鄉資本注入農業的可能性；非但如此，驅利而動的資本本性使農村已有的和本應該有的資本反而源源不斷地流向城市，進而加劇了農村資金的貧困。其三，農地產權主體虛置阻礙了農村勞動力根本轉移。農村勞動力根本轉移取決于農民能否進行土地產權交易。因為農民只有通過產權交易才能使自己徹底地與土地分離，并且只有獲取相應的要素收入才敢于和有能力進行城市轉移。然而，農地產權虛設使僅有農地使用權沒有所有權的農民不可能有權利對土地進行最終處置，也就失去了實質性的土地交易能力。因此，農民難以與土地分離，農民還是農民，身份難以改變，不僅難以“流出去”也難以“流進來”。[5]其四，農地產權主體虛置抑制了農村生態經濟可持續發展能力。因為虛置的“集體”產權的代理者不可能監督自己的行為，抑或監督也容易失效，同時模糊的“集體”所有者也無法制約農民的土地使用權，集體組織或代理人與農民都無法對農民承包以后的土地進行科學有效的管理和自覺的資源保護，相反逐利的行為使當前農村經濟可持續發展所依賴的土地生態環境遭到難以修復的破壞。矛盾的焦點直指農地所有權主體虛置問題。解決這個問題還必須順著已有的改革路徑進行必要的突破。對于共產黨而言，近在咫尺的改革莫過于“確權于農”或“最大化的權益歸農”。只有如此，才能讓農民成為真正的市場經濟主體，才能讓農民真正享有土地權利所賦予的資本化收益，才能促進農民進行有效的城市化轉移，才能復活農村生態經濟可持續發展的能力。

縱觀革命、建設和改革后的不同時期，中國共產黨人對農地產權制度變革進行了艱辛探索，先后從農地平均主義到農民土地確權，從農民土地個人所有走向農地產權集體化，再從農地集體產權分割到農地權益回歸農民，變遷的路徑表現為從激進式的制度變遷到激進式與漸進性相結合的制度變遷再到漸進式的制度變遷，艱難曲折的變遷使中國農地產權制度變革逐步走出傳統社會對農地產權變革的認識誤區，走出傳統社會主義對農地產權改革的認識誤區，進而趨向于中國特色社會主義的農地產權制度改革之路。正反兩方面的經驗與教訓給予我們深刻啟示：耕者有其田是農民的本質要求，而不是私有化、不是平均主義或絕對平均主義；農地產權集體化的絕對性思維不是改革的方法論，只有進行產權分割或權益歸農到最終確權于農是中國農地產權變革道路與發展方向。

[1]張新光.論中國農地產權制度市場化改革的思想障礙[J].南京師大學報（社科版），2005（1）.

[2]閔桂林.農地產權回歸農民的制度研究[D].江西財經大學博士論文，2009，6.

[3]溫銳，謝建社.中央蘇區土地革命研究[M].天津：南開大學出版社，1991：68.

[4]馬克思.資本論（第一卷）[M].北京：人民出版社，1975：830.

[5]閔桂林.農村經濟可持續發展的產權障礙探微[J].求實，2008（12）.

責任編輯：敖華

Abstract:The issue of agricultural land has always been a primary and basic problem in China.In different environment in terms of revolution，construction and reform，China has made arduous explorations on the agricultural land property right system，such as changing it from the feudal ownership of land to farmers'ownership of land，from the individual farmer's ownership of land to the collective ownership of agricultural land，and then from splitting the collective property rights to returning land rights to farmers.The difficult and tortuous path help us get rid of the traditional misunderstanding on China's reform in agricultural land property rights system，break the shackles of traditional agricultural land property rights system，and develop this system on the road to be socialism with China's characteristics.The implication of these experiences and lessons is that“confirming or returning the rights to farmers”is the ultimate choice for China's reform in agricultural land property rights system.

Key words:agricultural land property rights；institutional reform；route of institutional reform；direction of development

Exploring the Route and Direction of the Reform in Agricultural Land Property Rights System of China in Modern Times

Min Gui-lin1and Zhu Ai-wu2

(1.School of Marxism，Nanchang University，Jiangxi Nanchang330031，China；2.Financial and Fiscal Research School of Jiangxi Normal University，Jiangxi Nanchang330022，China)

F014.2

A

1007－8266（2010）09－0034－04

閔桂林（1974-），男，江西省永修縣人，經濟學博士，南昌大學馬克思主義學院教師，主要研究方向為制度變遷與中國“三農”問題；祝愛武（1955-），女，北京市人，江西師范大學財政金融學院教授，研究方向為中國經濟改革與發展。