完善土地收購儲備制度的建議和思考

胡存智

（1.華中科技大學(xué)，湖北 武漢 430074；2.國土資源部，北京 100812）

土地收購儲備對于增強(qiáng)政府統(tǒng)一供地，穩(wěn)定土地市場，調(diào)控土地供應(yīng)量，具有極其顯著的作用［1-2］。2001年5月國務(wù)院在下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)國有土地資產(chǎn)管理的通知》（國發(fā)［2001］15號文）中明確要求，“為增強(qiáng)政府對土地市場的調(diào)控能力，有條件的地方政府要對建設(shè)用地試行收購儲備制度”。土地收購儲備不僅能有效平抑市場波動、調(diào)劑市場余缺，而且在收購儲備的具體活動中，還通過“低買高賣”、“低收高放”的天然調(diào)節(jié)機(jī)制，為政府帶來可觀的土地收益。因此，土地收購儲備制度從誕生之日起就顯示出了強(qiáng)大的生命力，并在調(diào)控土地市場方面發(fā)揮了重要作用。從1996年上海第一家土地收購儲備機(jī)構(gòu)成立至今，全國已建立的土地收購儲備機(jī)構(gòu)達(dá)2000多家，幾乎所有的城市政府都開展了土地收購儲備工作。然而，土地收購儲備在調(diào)控土地市場中發(fā)揮作用、相關(guān)制度在全國基本建立的同時，也存在許多不足和問題［3］，必須進(jìn)一步規(guī)范和完善。本文試圖從加強(qiáng)中央對土地的宏觀控制力、用市場手段調(diào)節(jié)中央地方土地收益、拓展外資民資投資新領(lǐng)域的角度，提出克服土地收購儲備缺陷和從根本上完善收購儲備體制的一些建議與設(shè)想。

1 土地收購儲備制度存在的不足和問題

1.1 偏離調(diào)控目的進(jìn)行土地收購儲備

土地收購儲備的宗旨是調(diào)控市場。市場上可供建設(shè)的土地過多時，開展收購以減少市場中土地供應(yīng)潛在數(shù)量；市場上可供建設(shè)的土地過少時，將儲備的土地釋放出來，緩解需求壓力。此過程類似國際上各國中央銀行為穩(wěn)定匯率而做出的反應(yīng)。雖然運(yùn)行規(guī)則都是“低買高賣”，而且最終結(jié)果都是要贏利的，但沒有一家中央銀行是以牟利為目的而介入?yún)R市的。土地收購儲備的作用也是相似的，倘若在土地儲備期間，恰逢市場地價上升，土地又經(jīng)開發(fā)、整理，收購儲備贏利也是毋庸置疑的，但是若以牟利為主要目標(biāo)甚至是惟一目標(biāo)來運(yùn)作，則有違土地收購儲備制度建立的初衷。

目前，不少地方政府把土地收購儲備當(dāng)成了牟利工具。在此情況下，土地收購儲備機(jī)構(gòu)相應(yīng)地演化成為一個經(jīng)營土地的實(shí)體，并且不可避免帶上濃厚的“與民爭利”特征。由于有政府的強(qiáng)勢支持，其余參與經(jīng)營土地的市場主體均無法與收購儲備機(jī)構(gòu)相競爭。此時的土地收購儲備不僅無益于土地市場培育和建設(shè)，反而極大抑制了土地市場機(jī)制的正常發(fā)揮。

1.2 違反市場公平交易原則強(qiáng)制收購

在實(shí)際土地收購中，不少地方的收購儲備機(jī)構(gòu)常常忽視原有土地使用者利用土地的合理要求，過度使用政府強(qiáng)制力，強(qiáng)迫原有土地使用者必須接受政府收購?fù)恋氐男袨椤６遥诖_定收購?fù)恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，也并非嚴(yán)格按照《土地儲備管理辦法》（國土資發(fā)［2007］277號文）所要求的“由土地儲備機(jī)構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果協(xié)商，經(jīng)國土資源管理、財(cái)政部門或地方法規(guī)規(guī)定的機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)確認(rèn)”的程序來確定收購價格。因此，收購儲備機(jī)構(gòu)在收購?fù)恋貢r，或者補(bǔ)償價格不合理，或者在“定金儲備”、“紅線儲備”、“規(guī)劃儲備”的名義下，以行政手段剝奪原有土地使用者開發(fā)、轉(zhuǎn)讓土地的法定權(quán)利，使接受政府收購儲備和政府單邊收購價格成為利用原有建設(shè)用地的惟一途徑，這些收購方式極易發(fā)展成為“巧取豪奪”式的侵占原有土地使用者合法權(quán)益的行為，擾亂了土地市場的公平交易秩序。

1.3 收購儲備運(yùn)作加大了金融風(fēng)險(xiǎn)和道德風(fēng)險(xiǎn)

土地收購儲備資金除一部分來自政府土地出讓金和國有土地收益基金的財(cái)政撥款外，目前多數(shù)周轉(zhuǎn)資金來自銀行貸款或其他金融機(jī)構(gòu)貸款［4-5］。由于收購儲備所需資金往往額度巨大，銀行的金融資產(chǎn)高度集中于收購儲備的各個環(huán)節(jié)之中。當(dāng)?shù)禺a(chǎn)市場形勢較好、房地產(chǎn)價格逐步攀升時，資金循環(huán)尚可維持。而一旦陷入地產(chǎn)低潮，特別是全局性地產(chǎn)低潮時，收購儲備資金鏈條就會被打斷，從而造成大量的呆帳、壞帳。與此同時，由于土地收購儲備機(jī)構(gòu)多為事業(yè)單位，操作人員也非職業(yè)經(jīng)理人，所以，當(dāng)每年、每月、甚至每日都在調(diào)處、協(xié)商收購各方利益，而且都存在大量資金調(diào)度操作的情況下，現(xiàn)行土地收購儲備管理機(jī)制和管理制度的缺陷將使得收購儲備在人員素質(zhì)和廉潔行政等方面存在著巨大的行政和道德風(fēng)險(xiǎn)。

1.4 收購儲備范圍的擴(kuò)大容易造成建設(shè)用地閑置浪費(fèi)

土地收購儲備制度在建立之初主要是面向存量建設(shè)用地，但隨著中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和土地市場逐步建立健全，土地收購儲備的范圍和對象不斷擴(kuò)大，也帶來了始料不及的負(fù)面影響。不少地方都將收購儲備用于征轉(zhuǎn)農(nóng)用地，取得并開發(fā)儲備新增建設(shè)用地，這對于足額、及時支付農(nóng)民的征地補(bǔ)償安置費(fèi)、統(tǒng)一管地供地、實(shí)施城市規(guī)劃和保障必要建設(shè)是極有幫助的。然而，當(dāng)收購儲備獲得的大量借貸資金涌入農(nóng)地轉(zhuǎn)用、征地過程，促使原來農(nóng)地征轉(zhuǎn)中普遍存在的資金“瓶頸”問題迎刃而解時，也使得政府的新增建設(shè)用地儲備量過大。在此情況下，一旦擬投資建設(shè)的項(xiàng)目情況稍有改變，已形成的新增建設(shè)用地極易產(chǎn)生閑置浪費(fèi)現(xiàn)象。

1.5 土地收購儲備只能調(diào)控當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?/h3>

由于土地資源具有空間位置固定的特點(diǎn)，加之當(dāng)前尚不能實(shí)現(xiàn)土地指標(biāo)的區(qū)域間流轉(zhuǎn)，地方政府收購儲備的土地只能在其所轄范圍內(nèi)進(jìn)行收放。因此，土地收購儲備在穩(wěn)定市場、調(diào)控經(jīng)濟(jì)方面所發(fā)揮的作用主要是局部的，無法對多個城市組成的區(qū)域土地市場或全國土地市場進(jìn)行有效調(diào)控。另外，由于收購儲備機(jī)構(gòu)隸屬于當(dāng)?shù)卣涔┑匦袨楹蛯π袠I(yè)的宏觀調(diào)控效果，往往只能隨當(dāng)?shù)卣畬ο嚓P(guān)政策的理解和行政偏好而改變，因而也就很難在中央政府層面實(shí)現(xiàn)全國一盤棋的統(tǒng)一調(diào)控。

2 將收購儲備機(jī)構(gòu)改造為股份公司的建議

為從根本上完善現(xiàn)行土地收購儲備制度，克服收購儲備操作上的問題，應(yīng)將各地收購儲備機(jī)構(gòu)改組、改造為中央控股，面向外資民資開放、當(dāng)?shù)卣畢⒐傻耐恋厥召弮涔煞莨尽＿@些公司不以牟利為目標(biāo)，而專司土地市場供應(yīng)調(diào)控之職。較之目前的土地收購儲備機(jī)構(gòu)，這些股份公司具有以下優(yōu)勢。

2.1 中央控股有助于穩(wěn)定市場和降低金融風(fēng)險(xiǎn)

在土地收購儲備股份公司的構(gòu)架中，實(shí)行中央控股有利于構(gòu)建全國統(tǒng)一的土地調(diào)控體系，形成和提高通過調(diào)控土地市場干預(yù)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的能力，防止各地在土地調(diào)控上各行其是，遏制“與民爭利”式或“巧取豪奪”式收購儲備行為對土地市場穩(wěn)定的破壞性影響。另外，由于目前的土地收購儲備資金主要來自國家開發(fā)銀行和其他國有商業(yè)銀行，因此，中央?yún)⑴c并控股并不會比現(xiàn)有收購儲備方式帶來更多的金融風(fēng)險(xiǎn)，反而在一定程度上因?yàn)楸O(jiān)管加強(qiáng)而有助于此類風(fēng)險(xiǎn)的降低。

2.2 允許外資民資進(jìn)入有利于提高投資效率

土地收購儲備股份公司中允許外資、民資進(jìn)入，不僅拓展了外資、民資在中國的投資新領(lǐng)域，加大了引進(jìn)外資、啟動民資的力度；而且，由于土地開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金吸納容量極大，這一做法還使得目前沉淀的巨額民資和尋找出路的外資有了較佳的投資機(jī)會；另外，對投資來源的開拓也有利于擺脫當(dāng)前收購儲備主要依靠借貸維持運(yùn)轉(zhuǎn)的局面，有助于降低商業(yè)銀行的金融風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，這種做法目前在各地都已現(xiàn)雛形，如澳大利亞地產(chǎn)基金進(jìn)入上海房地產(chǎn)開發(fā)、南京市民投資城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、上海市民入股磁懸浮列車項(xiàng)目、北京由大公司進(jìn)行土地一級開發(fā)等等均屬此類。

2.3 地方政府參股能夠調(diào)動積極性并規(guī)范操作

在土地收購儲備股份公司中，除了接受中央和外資、民資的控股、參股外，地方政府的參股也是非常重要的。地方政府擁有一定股份的做法，仍然可以確保當(dāng)?shù)卣畯闹蝎@得相應(yīng)的土地收益。這樣一來，由于切身利益所在，加上監(jiān)管加強(qiáng)，當(dāng)?shù)卣环矫嫒詴e極支持和繼續(xù)推動土地收購儲備，協(xié)調(diào)減少當(dāng)?shù)厣鐣κ召弮渫恋氐淖枇Γ硪环矫嬉膊辉賰A向于過度使用行政權(quán)力，以及不再破壞市場規(guī)則干預(yù)土地收購。

3 建立具有宏觀調(diào)控能力的收購儲備機(jī)制的設(shè)想

由于各地的土地收購儲備機(jī)構(gòu)均由中央控股，加之又被定性為非牟利實(shí)體，公司的重大決策和日常運(yùn)行就可以由中央統(tǒng)一調(diào)度，其實(shí)際操作行為及其結(jié)果也就完全可以預(yù)期。當(dāng)宏觀局勢上有要求時，服從中央是第一位的，對中央的土地宏觀調(diào)控政策可以保證做到令行禁止。也就是說，對土地供應(yīng)數(shù)量、種類、結(jié)構(gòu)、布局、時序等的控制都可以做到收放自如，從而有助于形成和提高符合市場機(jī)制的、真正的土地宏觀調(diào)控能力。

在中央控股前提下，土地收購儲備過程中所產(chǎn)生的收益將按股進(jìn)行分配。這樣，中央就可以通過市場化方式而非行使財(cái)政體系調(diào)整等行政手段的方式，重新劃分中央和地方的土地收益，實(shí)際上強(qiáng)化了中央對全國經(jīng)濟(jì)局勢、甚至是對財(cái)政關(guān)系的控制力。較之以前，這一做法將從根本上改變地方政府“多占地、多收益”的狀況，也就在很大程度上遏制了地方政府的占地沖動。

4 創(chuàng)新管理方式提高土地開發(fā)和城市建設(shè)水平的考慮

首先，改造后的土地收購儲備股份公司應(yīng)考慮引入基金管理公司的方式進(jìn)行管理。隨著外資、民資等資本的紛紛進(jìn)入，土地收購儲備可以減少對國有商業(yè)銀行貸款的依賴，降低金融風(fēng)險(xiǎn)。與此同時，這些資本也必定會要求按國際慣例聘請基金管理公司，并由基金管理公司引入職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行操作。為確保基金有穩(wěn)定可靠的回報(bào)，這些管理公司必然會鼎力推出高水平的土地開發(fā)和城市建設(shè)的布局構(gòu)想和規(guī)劃設(shè)計(jì)，并按土地市場需求和最佳經(jīng)濟(jì)利用模式有計(jì)劃地適時、適量推出土地。這種管理方式和運(yùn)行模式既促使各地遵循市場經(jīng)濟(jì)的要求集約用地、規(guī)范土地供應(yīng)的行政行為，也確保了收購儲備的土地能得到最大程度地增值。

最后，需要指出的是，雖然土地收購儲備股份公司不能以牟利為目的，但并非沒有盈利能力。根據(jù)筆者的設(shè)想，只要操作得當(dāng)、監(jiān)管有力，在社會目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，土地收購儲備過程中所獲得的利潤將足以確保外資、民資的回報(bào)，并可以較好地兼顧中央、地方在土地上的經(jīng)濟(jì)利益。

（References）：

［1］呂世娟.土地收購儲備工作存在的問題與對策淺析［J］.管理觀察，2009，25：297-298.

［2］張波，劉新華.土地收購儲備幾個常見問題［J］.中國土地，2006，（9）：26.

［3］胡存智.通過收購儲備對土地宏觀調(diào)控［N］.中國國土資源報(bào)，2005-01-23.

［4］潘文輝.建立土地儲備基金制度促進(jìn)土地收儲健康發(fā)展［J］.黑龍江國土資源，2009，（6）：72-72.

［5］黃志斌.從哪來怎么用如何管——略談土地收購儲備制度運(yùn)行中的資金問題［J］.中國土地，2006，（3）：30-31.