中國轉型期土地權屬糾紛：系統分析與文化對策

胡 勇，陳利根

（1.南京農業大學公共管理學院，江蘇 南京 210095；2.貴州省現代農業發展研究所，貴州 貴陽 550006）

1 中國轉型期土地權屬糾紛的系統分析

1.1 土地權屬糾紛的定義解讀

關于土地權屬糾紛的概念，學術界有不同觀點。狹義上，土地權屬糾紛是指因土地所有權、使用權和他項權利的歸屬而發生的爭議，土地權屬爭議發生在個人之間、個人與法人之間、其他經濟組織之間，以及法人、其他經濟組織之間［1-2］。廣義上，土地權屬糾紛中無論是權屬爭議還是侵權行為（包括非法侵占），都是對土地所有權和使用權的爭議，包括農地、山地、草原、水域等因所有權或使用權受到侵害而引起的爭議［3］。還有學者認為土地權屬爭議和糾紛應分別屬于行政處理和司法處理兩個范疇。本研究認為爭議和糾紛是范疇相同而形式稍有區別的統一概念，土地權屬糾紛是土地糾紛的一種，是在既定的土地法律制度框架內，各當事方就土地所有權、使用權、土地侵權及派生權利主張存在對立沖突或爭議的狀況。要深入認識和化解土地權屬糾紛，需要從土地資源的系統運行與土地利用的系統性著手尋求解答。

1.2 土地資源的系統運行與土地利用的系統性

土地系統是動態的開放系統，通過內部之間及與外部環境進行物質、能量交換以及生物之間的自然信息傳遞，表現出動態的演替［4］。土地資源系統是地球生命體系得以穩定存在和延續的物質能量信息的復合體系，這種系統性的認識可以追溯到遠古時代。古代印度人認為宇宙源于5種物質元素，即地、水、火、風、空，其中“地”絕非單指有限面積的土地，而是從哲理高度歸納出來的負載各種物質能量信息的復合系統。古希臘米利都學派認為世界上一切存在物的產生是氣的稀散化和凝聚化而來，氣的稀散成為火，氣的凝聚依次成為風、云、水、土和石頭。古代中國的五行觀，將世界分為“水、金、火、木、土”。古希臘、古代中國對“土”的基本定義也彰顯出各種物質能量信息的復合系統性。

認識到土地資源的系統運行后，再分析土地利用的系統性。從系統論的觀點，土地利用的實質是人地關系地域系統中由資源、生態、經濟與社會等環境要素相互作用、相互影響而形成的土地生態經濟系統及其持續運動過程［5］。土地利用系統是一切土地利用活動的載體，任何土地利用活動，無不在一定的生態經濟系統中進行［6］。總之，土地具有自然生產力，其內部的生物與物質環境之間通過物質能量信息流動而形成具有一定結構、功能和自組織調節機制的土地利用系統。

1.3 土地權屬的規定與土地系統之間的偏離

由于土地資源的有限性和稀缺性，人類往往將土地資源的持續利用作為可持續發展的重要內容，從而促使土地復合系統的結構合理、功能最佳、運行正常，保證充分合理地利用有限的土地資源，提高其利用率和生產率，以保證土地在生態經濟上的高效益，最終實現土地資源的持續利用［7］。這樣，土地權屬規定與人工控制的土地經濟系統和土地生態系統耦合形成了土地生態經濟系統的偏離。一塊特定的土地既可以利用它所形成的空間，也可以利用它所包含的水資源、礦物質、以及輻射到其表面的陽光從事農牧業生產，還可以根據地下礦產儲備作為礦產使用。而這樣多重使用，有時可以相互兼容，有時會發生沖突。現實中，法律法規常常只能就土地多重使用的某一方面作出規定，而且其規定過程又將會滯后于土地物質能量信息流動與配置。這樣即使土地使用方式表面上可以相互兼容，其內部還存在諸多矛盾和沖突。

1.4 中國轉型期土地權屬糾紛的系統成因

在相對封閉、自給自足的傳統農業社會，由于人口流動的頻率低、范圍窄，職業分工相對單一，土地系統的多重使用價值隱而不現。正因為這樣的農耕社會在中國歷史長期延續，相關法律對土地權屬的界定也相對單一，操作起來比較容易。到了中國的轉型期，這種傳統的農耕社會在很短的時間內發生了急劇變化。隨著傳統農耕社會的解體，人們的職業分化也日趨復雜，但不管是何種職業，都會直接或間接的涉及到土地系統的利用。比如，出租司機的職業，表面看只需要出租車和營業執照就可正常從業。但是仔細分析不難發現，汽車行駛的道路會和土地系統發生關系，停車場亦然；不同地區旅客的輸送，出租車消耗的汽油，建造出租車的鋼鐵，都與土地系統關聯，間接或直接牽涉到土地資源的多重利用方式和使用性質。因此，職業分工越細，土地資源使用方式涉及范圍越廣，諸多原本隱性的使用方式也就越顯性化。既然土地系統是一個處于變動狀況中的復雜系統，因而對任何一塊不同大小的土地單元來說，都不能與周邊的土地徹底隔離，也就是土地資源本身具有不可分割性。以法律形式規定土地權屬往往將土地系統加以分割，而土地資源作為系統存在，本身是一個不可分割的有機整體，這樣就形成一對矛盾。只不過隨著社會的發展，特別是在轉型期中國，這對矛盾表現形式、內容和規模不斷變化，且與土地管理系統也需要進一步銜接，表現之一即土地權屬糾紛案件審結后風波又起、案中有案。

1.5 中國轉型期土地權屬糾紛的特點

目前中國轉型期土地權屬糾紛的案件表現為受理案件不斷增多、積案數量日漸增加、涉案范圍不斷擴大，審結案件往往余波無法平息，影響社會的和諧發展。中國的國家土地所有權和集體土地所有權都是在建國初期對全社會的土地所有關系進行的根本性變革過程中形成的，并隨后來的社會主義建設事業進程不斷發展［8］。隨著社會的發展，特別是轉型期中國，以法律形式規定土地權屬從而將土地系統加以分割的矛盾十分明顯，在征地等土地收益分配中尤為顯著。農村土地糾紛最為主要的原因是土地經濟利益的不同訴求與矛盾，只要有利益上的差異存在，就會有沖突的發生［9］。不同用途的農村集體土地轉為國有建設用地后，政府與農民集體間的增值收益分配相差懸殊，其做法表面看起來合理，實質上卻損害了農民集體的利益，侵犯了集體土地所有權［10］。由于政府壟斷、工農產品價格“剪刀差”以及市場失靈的存在，扭曲了土地收益分配格局，使土地征用中農民土地權益受損嚴重［11］。征地補償的具體執行標準過低，導致政府可取得的土地增值收益空間過大，并且土地增值收益主要集中在縣、市級政府，絕大部分用于城市建設和城市土地開發［12］。上述研究表明一個深層次問題，只要土地權屬的規定與土地系統之間存在偏離，土地經濟利益的不同訴求與矛盾也將存在，加上與土地管理系統的一定偏差，轉型期中國土地權屬糾紛就將存在。因此對其進行深入探討，提出相應的文化策略，并完善相關法律法規和配套政策，對化解糾紛十分必要。

2 中國轉型期土地權屬糾紛化解的文化對策

2.1 維護好民族文化的穩態延續

中國部分民族及民族的不同支系在傳統農耕社會中往往靠習慣風俗約定土地資源的使用方式和性質，且在長時間內很少發生變化，但在轉型期的改革開放區則不同，按照各民族一律平等的原則，在改革開放社會大背景下，各民族勢必融入這樣的環境中去進行職業分化。隨著職業選擇的多樣化與變化選擇的多元化，同樣會把土地使用方式的多樣化推廣到不同民族地區，從而導致全國性的土地使用方式多元化趨勢由隱性逐步過渡到顯性，在全局上激化了土地權屬糾紛。筆者認為，在思考的土地資源利用與維護對策上需要從民族文化的視角考慮，維護好民族文化的穩態延續。文化在處理世界資源上有三方面效用，即文化可以促成資源的更新與資源的重新估價，文化可以引導資源向深層次發展，提高資源的利用效率，文化之間的交互制約關系可以形成資源利用的總體性平衡，避免資源的單項傾斜［13］。在思考土地權屬糾紛的化解時，對不同民族文化在土地利用與維護的差異性上加以充分關注，從而讓相應對策有相應的社會環境，也使得其實施有民族文化土壤。

2.2 借鑒民族化解土地權屬糾紛經驗與智慧

長期以來，部分民族在處理土地權屬糾紛時已逐步考慮到其系統性，并充分運用多種社會調解機制加以化解，這些方法具有重要的參考價值。中國是一個統一的多民族國家，部分民族的習慣規則、行為慣例、社會支持與倫理道德觀念以及社會行為模式在大一統的環境中延續傳承，應對土地權屬糾紛需要借鑒部分民族化解土地權屬糾紛的經驗與智慧。黔東南的苗族對土地有嚴格的管理，他們通過“榔議”、“埋巖”等傳統方式明確劃定各村寨的土地界線，較少發生土地爭執事件。在歷史上，湘黔桂三省毗鄰地帶采用林糧兼營，其對水土資源的連片規劃利用源于宗族村社結構，并以“合款”和“榔議”的方式明確和協調各宗族村社的水土資源利用權責 有研究者還對黔東南村寨的“村規民約”進行了研究，這些村規民約規定了田邊地角、田土與林地、田土與水溝、田土與道路等的劃界標準，考證了苗族地區過去和現在都有一套解決“田邊地角”土地糾紛的途徑和辦法［15］。苗族習慣法規定：如果某人有一丘田（即一塊田）在別家族的山上，則此田上邊3丈，左、右、下三面各1丈5尺都是田主的，地界內草木歸田主所有，如果同時有兩丘田，又分屬不同的兩家所有，則兩塊田地相鄰處之空地也按此規矩。若中間空地距離不夠（加起來上下不夠4丈5尺，左右下夠3丈時），在上下相鄰的兩塊田的情況下，則以下面田向上占3分之2，上面田向下占3分之1（比如若是兩塊田中間為3尺寬的田坎，則下面這塊占2尺，上面這塊只占1尺）標準來劃分；若是左右相鄰的兩塊田，則各占一半［16］。這對從源頭上化解當地的土地權屬糾紛起了重要作用。這些具體的例證強調了文化因素，長期積累下的經驗與智慧在化解土地糾紛中發揮了重要作用，值得借鑒。

2.3 挖掘并發揚民族文化擁有的土地資源利用與維護的知識技能

法律規定往往很難周全地考慮到土地資源的系統性屬性與權屬界定上的不明確性的兼容性。中國是統一的多民族國家，民族文化中蘊含著諸多土地資源利用與維護的知識技能，值得挖掘并發揚。布依族的土地資源管理強調稻田只在本宗族內部調整，丘陵山地采用誰利用誰占有的方式，林地或林木流轉原則上在本家族內部流通，維持特定土地單元利用方式的高度穩定性。湘黔桂毗鄰地帶采用林糧兼營模式，在當地傳統的林糧兼營作業中，固定農田、輪歇旱地、游耕地、穩定林區、零星牧場同時并存，對水土資源的利用也保持著較為靈活的互換性［17］。貴州、云南喀斯特山區石漠化后難以治理，當地各族居民在世代經驗中針對演變后的土地系統的實際及景觀上的差異現象，形成了一整套通過青苔、藤蔓、喬木等物種優化配置促使人類活動與生態系統相互耦合，從而發展出成套的土地利用本土知識，合理利用有限的土地資源，化解土地權屬糾紛。民族文化中蘊含著諸多土地資源配套管理的方法及其資源利用模式的知識，其互為依存，需要充分挖掘并發揚其價值。

3 中國轉型期土地糾紛化解的文化對策建議

土地權屬糾紛是轉型期隱性化的人地耦合與偏離之間的矛盾被激化而顯性化的表現。伴隨城市化的加速推進，土地使用制度改革正在不同程度地推進，各種土地沖突問題也逐漸暴露［17］，因此需要多方面對策。當然，化解中國轉型期出現的土地糾紛，依靠傳統民族文化有其局限性，筆者這里強調化解各類土地權屬糾紛的文化對策，應吸納其精華部分，同時與經濟、管理、法律手段相結合，從而達到對土地資源進行有效維護和高效利用的目的。具體建議如下：一是注意到土地權屬規定的復雜性和調處的堅決性，應對土地權屬糾紛盡可能地域化和小型化，強調應用調和手段；二是注意到土地權屬糾紛的多層次性與復合性，倡導在司法之外借助于倫理道德修養的提高，力求通過當事人雙方互相諒解、忍讓從而化解；三是主張在法律文化價值與精神指引下確保權屬界定的準確，同時合理運用部分民族的習慣法文化，以便在化解糾紛時能獲得更具體支持；四是在司法實踐中考慮到土地系統本身的復雜性和相關權益的多層次性與復合性，主張借鑒各民族優秀的傳統調解方式進行庭外調處。

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