論體育用地資產(chǎn)化運營與管理

王克強，劉紅梅，周慶禮，范黎龑

（1.上海財經(jīng)大學公共經(jīng)濟與管理學院，上海 200433；2.上海師范大學商學院，上海 200234）

中國體育用地長期以來無償劃撥低效使用，嚴重制約了民眾體育活動的發(fā)展。國內(nèi)對體育場館的研究比較多，但集中對體育用地的研究很少。本文通過研究體育用地的內(nèi)涵、分類、特性，提出在市場經(jīng)濟條件下，體育用地要實現(xiàn)分類經(jīng)營，在可能的條件下應提高體育用地資產(chǎn)的價值，提升體育用地的效率。

1 體育用地的范圍界定和分類

體育用地包括廣義和狹義兩種。狹義的體育用地是指有固定設施、器材，可用于開展體育健身、教學、訓練和比賽的特殊用地；廣義上的體育用地不僅包括狹義上的范圍，還包括該體育場館、設施周邊范圍內(nèi)的土地，可概括地理解為可進行體育活動的場地。

對體育用地的分類應遵循整合性、獨立性及實效性的原則。所謂整合性原則，就是從不同角度將體育用地的基本架構分解為幾大部類，而這幾大部類整合在一起仍能保持體育用地的整體性和完整性。獨立性原則，就是所劃分的幾大部類之間應該是獨立的。實效性原則就是指對體育用地的分類應該使人們從選定的角度，對體育用地的特性有更加清楚的認識，從而能更有效地對之進行維護、管理和經(jīng)營。

按照體育用地實現(xiàn)功能可將體育用地分為競技體育用地、大眾體育用地和學校體育用地。按照體育用地使用項目可將體育用地分為籃球場、排球場、足球場、游泳館、羽毛球館、網(wǎng)球館、高爾夫球場、田徑項目等。按照體育用地區(qū)域可將體育用地分為城市體育用地和農(nóng)村體育用地。按照體育用地開發(fā)狀態(tài)分為已開發(fā)、正在開發(fā)和潛在的體育園地。按照體育用地的經(jīng)營性程度可分為公益性、經(jīng)營性和半公益體育用地。

2 體育用地的特點及其資產(chǎn)化運營

2.1 體育用地的特點

就中國目前體育用地情況來看，體育用地多為公共體育用地。根據(jù)相關規(guī)定，建設體育設施使用國有土地的，經(jīng)依法批準可以以劃撥方式取得。體育用地是滿足運動訓練、運動競賽和群眾健身娛樂等需要，它是實現(xiàn)中國體育事業(yè)發(fā)展目標的基礎性物質(zhì)條件。從其利益屬性和價值特征上說，它為實現(xiàn)全民健身計劃和為國家或地區(qū)爭光戰(zhàn)略提供了基礎性的物質(zhì)條件，由此實質(zhì)上確定了其運行機制的公益性原則。

社會主義市場經(jīng)濟條件下，體育用地具有資源和資產(chǎn)的雙重屬性。從經(jīng)濟學角度看，體育用地就是一種“資產(chǎn)”，資產(chǎn)本身具有經(jīng)營的經(jīng)濟屬性，故經(jīng)營性也就成了體育用地的重要資產(chǎn)特征［1］。尤其高爾夫球場、職業(yè)俱樂部等本身屬于經(jīng)營性體育用地，其資產(chǎn)特征顯而易見。

由上分析可知，中國的體育用地作為混合性的準公共產(chǎn)品，具有公益性和經(jīng)營性的雙重屬性，在使用效益方面，既有社會效益又有經(jīng)濟利益，否定任何一個方面都會削弱體育用地功用，造成社會價值的損失。體育用地作為一項資產(chǎn)，只有經(jīng)過一定的開發(fā)，通過使用權出讓、轉讓以及抵押等具體的資產(chǎn)化運營，才能將土地潛在的資產(chǎn)化價值顯化出來，發(fā)揮其資產(chǎn)化效益。因此，體育用地的資產(chǎn)特征也成為了體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的導因。

2.2 體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的概念及必要性和可行性

土地資產(chǎn)化經(jīng)營，是指把土地資源作為資產(chǎn)來經(jīng)營，發(fā)揮其資產(chǎn)化效益，從而獲取一定經(jīng)濟報酬和收益的過程。體育用地作為資產(chǎn)，盤活、顯化其價值并按價值形態(tài)合理流動，即構成體育用地的資產(chǎn)化經(jīng)營。

體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營是社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的產(chǎn)物，其基本作用主要體現(xiàn)在以下方面：（1）體育用地是很大的一筆國有資產(chǎn)或集體資產(chǎn)，政府或集體把這些不能變現(xiàn)的資產(chǎn)，注入公司，一方面有利于資產(chǎn)置換，提高公司的投融資能力，實現(xiàn)體育用地建設的滾動發(fā)展。同時，減輕政府財政對體育設施投資的壓力，有效地緩解體育用地建設資金不足的矛盾。（2）體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營是國有土地所有權在經(jīng)濟上實現(xiàn)的有力保障。通過體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營，盤活沉淀的資產(chǎn)，以實現(xiàn)資產(chǎn)保值增值的目標。（3）體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營是合理配置用地資源，規(guī)范和完善用地市場的重要環(huán)節(jié)。（4）體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營，是擴展群眾體育用地的重要措施。長期以來，體育用地無償劃撥，而商業(yè)用地、工業(yè)用地，因為已經(jīng)多年實行有償使用，于是出現(xiàn)了體育用地轉化為其他用地等問題。體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營，有利于經(jīng)營者正確樹立體育用地資產(chǎn)化的觀念，提高土地資產(chǎn)的特性，提升體育用地的地位。

體育用地的資產(chǎn)特征使其具備資產(chǎn)化經(jīng)營的前提要求，體育用地所有權可與使用權分離。體育用地經(jīng)營主體通過出讓方式取得土地使用權后，可以依法有償經(jīng)營。對低償或無償經(jīng)營的，可以通過財政補貼彌補其損失，但仍可資產(chǎn)化經(jīng)營。體育用地資產(chǎn)化具有良好的經(jīng)濟基礎，中國已基本建立了市場經(jīng)濟體制，工業(yè)、商業(yè)、住宅用地市場已建立。因此體育用地資產(chǎn)化運作的市場條件具備［2］。同時，人們已樹立對經(jīng)營性體育園地有償消費的理念。隨著社會的發(fā)展，民眾對體育的消費量越來越大，他們期望有更多更好的體育場所，他們有能力、也愿意付費獲得更多更高層次體育消費［3］。民眾對半公益性體育、經(jīng)營性體育的接受程度在提高［4］。

2.3 體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的具體形式及市場體系

體育用地資產(chǎn)化運營的主要方式大致可分為體育用地使用權的出讓、轉讓、參股和入股、租賃、聯(lián)營、置換以及抵押。

中國的土地所有權包括國家所有和集體所有。國家所有的土地可用作體育用地，集體所有的土地也可通過合理程序成為體育用地。國有體育用地市場分為一級市場和二級市場。國家把土地以出讓方式給用地單位作為體育用地的市場為國有一級體育用地市場，拿到國有體育用地使用權的單位在規(guī)定的時間內(nèi)將土地使用權轉讓給其他單位為國有二級體育用地市場。集體體育用地市場分為一級市場和二級市場。集體把土地以出讓方式給用地單位作為建設用地的市場為集體一級體育用地市場，拿到集體體育用地使用權的單位在規(guī)定的時間內(nèi)將土地使用權轉讓給其他單位為集體二級體育用地市場。

3 體育用地資產(chǎn)化運營與管理中存在的問題

（1）體育用地公益性意識太強，對體育用地的資產(chǎn)特性重視不夠。長期以來，體育用地的公益性根深蒂固，認為體育用地無償無期限使用是“理所當然”，加強體育用地的“資產(chǎn)特性”是犧牲民眾福利。在市場經(jīng)濟條件下，當其他用地都資產(chǎn)化運作的時候，過度強調(diào)體育用地的公益性只會削弱體育用地在各類用地分配中的競爭力，也會造成國有和集體體育用地資產(chǎn)的流失，體育用地效率降低［5］。

（2）體育用地資產(chǎn)化運營缺乏有效的規(guī)章制度。很多體育用地的取得都是與公共項目、大型體育賽事聯(lián)系在一起，都是政府以公共項目名義進行運作。這些體育用地在經(jīng)營過程中，如何進行流轉、如何進行保值增值國家都沒有詳細的規(guī)定。因此體育用地變成了一些地方官員和管理部門尋租的對象。

（3）體育用地的資產(chǎn)化管理出現(xiàn)了真空。管理中存在主要的問題有，體育用地往往以公益性用地劃撥或出讓，出讓后土地管理部門不再繼續(xù)加強管理；由于體育用地往往與體育設施連在一起，體育管理部門把土地收益與體育設施收益混同，委托有關單位或個人經(jīng)營；國有資產(chǎn)管理部門也忽略了土地的增值收益。因此，體育用地在劃撥或出讓后在資產(chǎn)管理方面出現(xiàn)真空。

（4）體育用地資產(chǎn)流失現(xiàn)象普遍。由于體育用地資產(chǎn)管理出現(xiàn)真空，因此，在體育用地全部或部分從公益性向半經(jīng)營性甚至經(jīng)營性轉移過程中，土地的增值收益往往被管理單位、經(jīng)營單位所占用；因周圍基礎設施完善而使土地價值增值的收益往往被管理單位、經(jīng)營單位所占用，由此造成體育用地資產(chǎn)的流失。

（5）私自將行政劃撥土地使用權投放市場。由于受到市場經(jīng)濟利益的影響，一些單位和個人將行政劃撥或以低價取得的體育用地私自投放到市場，如改變用地性質(zhì)，以行政劃撥的土地使用權為資本參與合資合作經(jīng)營、出租、轉讓等，甚至以體育用地與開發(fā)商合作開發(fā)房地產(chǎn)謀取巨額土地差價。這些不僅導致土地經(jīng)濟關系的嚴重扭曲，造成土地資產(chǎn)流失，而且嚴重擾亂了土地市場的正常秩序。

（6）體育用地土地使用權的出讓形式不當。土地使用權出讓市場的交易形式有協(xié)議、招標、拍賣、掛牌等。從經(jīng)濟意義上講拍賣和招標更符合市場經(jīng)濟的要求，更能夠反映土地的供需矛盾，也更能夠體現(xiàn)土地的真實價值。然而到目前為止，中國的體育土地出讓中采用拍賣與招標的形式所占的比重很低，而以協(xié)議方式出讓的土地卻占很大比重。協(xié)議出讓方式為政府官員進行城市土地尋租提供了溫床。

4 推進體育用地資產(chǎn)化運營與管理的建議

（1）增強體育用地“資產(chǎn)”意識，樹立體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的新理念。體育用地作為一種資產(chǎn)，應實現(xiàn)其資產(chǎn)效益，為提供高質(zhì)量的社會服務準備較好的物質(zhì)基礎和經(jīng)濟條件。體育用地資產(chǎn)經(jīng)營是提高體育用地效率和促進體育建設的重要途徑，要采用資產(chǎn)化經(jīng)營的管理方式提高體育用地的自身造血功能，煥發(fā)其活力，以使其公益性更好地實現(xiàn)。因此，必須解放思想，更新觀念，牢固樹立體育用地資產(chǎn)化經(jīng)營的觀念。

（2）發(fā)揮市場對體育用地資源配置的基礎作用。要完善體育用地的市場體系和交易形式，將體育用地納入整個地產(chǎn)市場體系。市場化一方面會將體育用地為大眾個體提供體育服務的公益性與走向市場、獨立運作、以贏利為目的的經(jīng)營性的矛盾突顯出來；但另一方面，市場化改革會使體育用地煥發(fā)新的生機和活力，為社會提供品質(zhì)更加卓越的無形產(chǎn)品，實現(xiàn)服務社會的公益性。另外，在產(chǎn)權市場化的基礎上通過多次反復地大量交易才能夠形成符合市場經(jīng)濟原則的地價，因此，維護供需雙方利益的前提是將土地推向市場。土地招標拍賣因其行為市場化程度高，真正體現(xiàn)了公開、公平、公正的原則而被稱為陽光下的交易。要充分體現(xiàn)體育用地資產(chǎn)價值，防止土地出讓中腐敗行為的產(chǎn)生，就必須充分發(fā)揮競爭機制在體育用地市場中的作用，積極推行拍賣和公開招標的體育用地使用權出讓方式。努力實現(xiàn)由管理體育用地資源向經(jīng)營體育用地資產(chǎn)轉變，由部門分割、封閉管理向開放競爭經(jīng)營轉變，由主要靠行政手段配置向市場化配置為主轉變。

（3）加強制度建設，確立體育管理部門、土地管理部門和國資委對體育用地資產(chǎn)管理的責任。在體育用地中，應將以劃撥方式供地嚴格限定在公益性體育用地的范圍內(nèi)。除此之外，如經(jīng)營性的高爾夫球場、俱樂部等，一律通過政府出讓、租賃、作價出資或入股等方式納入有償使用。對出讓土地改變用途、容積率的，要按規(guī)定補交不同用途和容積率的土地差價；對以劃撥土地或劃撥土地上的建筑物、構筑物償還債務、設定抵押權的，應依法辦理出讓手續(xù)，繳納土地出讓金；依法保留劃撥的體育用地，但將劃撥的體育用地隨同其地上體育建筑物、構筑物出租的，必須將其租金收益中所含的土地收益上繳政府。對國家授權經(jīng)營體育用地資產(chǎn)的，要建立體育用地資產(chǎn)經(jīng)營效果考核制度，明確經(jīng)營單位對國有土地資產(chǎn)的保值增值責任。明確體育管理部門、土地管理部門和國資委對體育用地資產(chǎn)管理的責任分工。

（4）加強體育用地信息化管理。信息化管理是土地資產(chǎn)管理的重要手段。但現(xiàn)在的土地資源管理系統(tǒng)、體育管理系統(tǒng)及國資委管理系統(tǒng)中，對體育用地的信息化管理水平很低，具體的用地面積和用地位置不準確，有關經(jīng)營管理的資料不全。提高體育用地的信息化管理水平是提高體育用地資產(chǎn)化運營及管理水平的重要措施。

（5）對體育用地進行分類經(jīng)營管理。對體育用地，按公益性、半公益性、經(jīng)營性等進行分類經(jīng)營管理。同時按經(jīng)營性程度，將土地的出讓、經(jīng)營、政府補貼進行分類管理。

（6）對于在住宅小區(qū)、體育場館周圍改變用途的體育用地實行嚴格管理。一些開發(fā)商和經(jīng)營商利用體育用地價格低的特點，想方設法地將體育用地轉化為商品房或其他經(jīng)營性用地。為了不降低民眾體育消費的供給，應嚴格對上述轉變用途的行為進行查處，能退的必須退還；不能退還到體育用地的，必須進行嚴格管理。房產(chǎn)管理部門、體育管理部門有責任向土地管理部門及時匯報有關情況，對于不匯報者以不作為處理。

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