天津市“以宅基地換房”的農村集體建設用地流轉新模式

崔寶敏

（南開大學經濟研究所，天津 300071）

城市化建設必須妥善解決好土地流轉和資金流通這兩個問題。為加快推進天津市建設新農村的步伐，切實提高天津市的整體規劃、建設和管理水平，改善農民的生活環境，從2005年下半年開始，天津市積極探索“以宅基地換房”建設新型小城鎮和新農村的路子，并展開了試點工作。天津市“以宅基地換房”建設新型小城鎮的思路是新農村建設的一種新模式，具有現實意義。

1 天津市“以宅基地換房”模式的產生背景

天津市現有涉農鄉鎮144個，村莊3833個（其中，位于鎮區內的村莊404個，位于中心城區以內的村莊76個，鎮區和中心城區以外的村莊3353個），總人口488.5萬人，總建設用地1183.9km2，鎮平均人口7674人，鎮平均建設用地1.9km2，人均建設用地247m2，村莊平均人口1107人。在村莊建設用地中，村民宅基地占54％，農村地區城鎮化水平為46.5％。一般研究認為，城市化的進程面臨兩大障礙：一是國家嚴控建設用地的剛性制約，二是小城鎮建設資金不足的瓶頸制約。土地和資金的雙重約束成為制約小城鎮加快發展必須破解的兩大難題。天津市郊區普遍存在的問題是：小城鎮和村莊規模普遍偏小，人口密度小，村莊人均建設用地面積大，用地集約度低，土地利用效率低下；公共服務設施配套不完善；環境意識淡薄，污水垃圾隨處排放與堆放現象普遍，投資吸引力不高；小城鎮管理水平低，建設資金匱乏，沒有切實可行的規劃、建設管理的操作和實施辦法。2005年7月，天津市開始對城郊各鎮、村進行調研，探索“以宅基地換房”建設小城鎮和新農村的路子。

2 “以宅基地換房”模式的運行機制和主要特征

“以宅基地換房”指在國家政策框架內，堅持承包責任制不變、可耕地面積總量不減少，充分尊重農民自愿，高水平規劃設計和建設一批有特色、利于產業聚集和生態宜居的新型小城鎮。農民用自己的宅基地，按照規定的置換標準無償換取小城鎮中的一套住宅，遷入小城鎮居住，同時由村、鎮政府組織對農民原有的宅基地統一組織整理復墾，實現耕地占補平衡。規劃建設的新型小城鎮，除了規劃農民住宅小區外，還要規劃出一塊可供市場開發出讓的土地，并以土地出讓獲得的收入平衡小城鎮建設資金。具體來講，就是在農民自愿的基礎上，用村民現有宅基地統一置換新建小城鎮的樓房，實現農民向城鎮集中，工業向小區集中，耕地向種植大戶集中，農民由一產向二、三產業轉移，可以明顯改善其居住環境，提高文明程度，并使之分享城市化成果。

天津市“以宅基地換房”創新發展模式在土地流轉和資金流通的運行機制上具有顯著的特征。

（1）集約利用土地，保證“總量不減，質量不降”。天津市將“以宅基地換房”試點中整理節約出來的宅基地集中復墾為耕地，以此彌補新建住房和其他建設用地占用的耕地指標，確保耕地總量不減。該做法得到了國家相關部門的肯定和支持，國家發展和改革委員會認為，天津用宅基地換房辦法建設小城鎮，符合中國保護耕地的基本國策。2006年，國土資源部《關于規范城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，將天津列為全國城鎮建設用地增加與農村建設用地減少掛鉤的試點城市，對天津市的創新給予充分肯定，并下達了第一批土地周轉指標。在經國務院批準的《天津濱海新區綜合配套改革試驗總體方案》中，明確提出“在符合規劃并在依法取得建設用地范圍內建設小城鎮，實施農民宅基地換房試點?！?/p>

天津市“以宅基地換房”項目的基本原則是：承包責任制不變，可耕種土地面積不減，尊重農民自愿，以宅基地換房。按照這一原則，為切實保障農民對土地承包經營的合法權益，確保耕地的占補平衡，保證“質量不降，總量不減”，天津市規定項目區內新建地塊的總面積不得大于拆舊地塊的總面積，拆舊地塊復墾耕地的數量、質量不低于建新占用的耕地，真正實現了城鎮建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤。據統計，天津市環城4個郊區現有宅基地2.7萬hm2，規劃新建小城鎮僅需占地0.6萬hm2左右，除去市場開發用地，其余1.3萬hm2都可以整理復墾為農田或轉為重點建設用地。如華明鎮12個村莊共有宅基地800hm2，新建小城鎮占地562hm2，小城鎮建設規劃中農民住宅占地232hm2，建成后可容納10萬人居住，宅基地復耕后完全可以實現耕地占補平衡。全市的17個試點129個村莊，6.9萬農戶、17.7萬農民，規劃建設農民住宅和配套公建設施853萬m2，總投資240億元。前兩批試點工程占地3025hm2，新建示范小城鎮和新農村規劃用地2648hm2，可節約土地377hm2。2007年底已有216萬m2竣工，近4萬農民遷入新居，2008年又相繼新開工126萬m2。

“以宅基地換房”模式為城市建設用地提供了巨大的土地供給空間，促進了土地的集約利用，提高了土地的利用效率。一方面促進現有村莊建設用地向城鎮集中，拆平房蓋樓房，增加了土地的絕對使用面積；另一方面通過城鄉土地統籌配置，優化用地結構和布局，促進土地集約節約利用。把農村的建設用地和城市的土地儲備結合起來，利用現有集體建設用地存量為經濟發展提供土地供給空間。

天津市“以宅基地換房”模式是一項惠民工程，其最終目的是要實現農民的“安居、樂業、有保障”，讓廣大農民真正成為受益主體。首先，天津市以宅基地置換樓房后的人均居住面積達40m2，農民原有的價格較低的宅基地置換為有獨立產權的商品房，其財產性收入會隨之有所增加；其次，為保障廣大農民利益，天津市為符合條件的適齡人口提供了城鎮居民社會保險，并優先安排遷往新建城區的農民上崗就業，有些村鎮在給予農民征地補償款的基礎上，每年每畝給農民600元的生活補貼；再次，針對農民集中居住后土地耕作半徑過大的問題，在農民原有耕地上規劃設施農業園區，提高農村工業化水平，通過集體資產量化改革和土地承包經營權入股等各種方式，實現農民變居民，農民變股民，使其享有股金，切實增加農民“股金”收入。

（2）構建融資平臺和小城鎮項目投融資體制，實現“資金閉合”。在中國的城市化進程中，最大的困難就是資金問題，建設資金的缺乏一度制約了小城鎮的發展。而宅基地換房模式將節約出來的土地進行經營性開發，以土地開發收益來補償小城鎮建設所需要的資金，由此形成一套“政府引導，市場運作，統籌安排，資金平衡”的投融資新體制。具體的操作流程為：區一級政府建立小城鎮開發建設投資機構，以土地出讓收益權作為抵押擔保，向國家開發銀行申請貸款融資，貸款的資金用于小城鎮農民住宅及相關配套設施的建設，同時通過招、拍、掛等方式出讓置換出來的經營用地，并將土地出讓金作為還款來源。

天津市東麗區華明示范小城鎮就是利用投融資體制進行小城鎮建設的典范。在政府的特許下，華明鎮組建了東麗區濱麗小城鎮建設開發投資有限公司。該公司作為小城鎮建設的融資主體，統籌安排資金，保證項目資金流的穩定，負責項目貸款償還，保證國家開發性金融資金的安全性。在項目的具體運營過程中，濱麗公司既作為政府城市建設的實施主體，又作為能夠代表政府進行城市資產經營管理的融資平臺，充分利用項目收益，保證償還機制的順利進行。上述操作，首先確保了國家開發性金融資金投放的合法性和可操作性；其次作為借款主體和項目法人，濱麗公司對承貸項目實行統一建設管理，對項目資金實行?？顚Ｓ?、封閉運營，降低投資風險，保證了項目資金的延續性和可控性；再次，濱麗公司將小城鎮建設項目作為公司資產管理運作，保證了國家對金融機構的監管要求。

在以土地出讓收益權抵押向國家開發銀行貸款的過程中，華明示范小城鎮項目建立了一套完善的“投資、建設、出讓、償還”機制，做到了效率、成本、責任有機結合和統一，形成了“借、用、還”的良性循環，保證華明示范小城鎮建設項目的資金需求。華明示范小城鎮建設資金需37億元，節省出來的規劃經營開發用地共有330hm2，通過招、拍、掛方式出讓后，預期收益38億元左右，保證了城鎮建設的資金平衡。華明示范小城鎮項目具體融資操作流程如下：政府特許濱麗公司作為項目運營主體 國土資源部批轉土地掛鉤利用指標 濱麗公司征用土地開發銀行貸款融資設計 華明示范小城鎮項目建設 出讓土地開發 土地出讓金償還貸款。

小城鎮建設項目投資需求很大，涉及領域和行業眾多，單純依靠政府投資是難以為繼的，還必須在政府主導、市場運作的原則下，走多元化多渠道融資的路子，利用市場手段，調動各方面的積極因素，搭建多元投資格局。具體來說，就是通過建設用地指標的置換，使分散的農民向新建小城鎮集中，實現土地的集約利用；并將節約出來的建設用地或用地指標根據市場供求關系有計劃有步驟地分期分批出讓，營造有利的市場環境和有利于投資創業的政策環境，提高土地的附加值，將土地增值收益最大化；在小城鎮外圍，規劃開發民營工業園區，吸引民營企業和中小企業成為小城鎮建設投資的主流資金來源；通過招、拍、掛有償轉讓建設用地，吸引各類投資主體進行房地產、商業等設施建設，籌集建設小城鎮建設所需的資金。

總之，在當前中國土地資源緊缺、嚴格控制耕地總量的約束條件下，將農村分散低效的宅基地置換出來，集中集約開發，建設新型小城鎮，有利于緩解土地供給壓力，促進經濟快速發展和城市化進程不斷推進；有利于統籌城鄉發展，改善農村落后面貌；有利于集約利用有限資源，創造新的經濟增長點。天津市“以宅基地換房”不僅有利于解決小城鎮建設面臨的土地難題，而且探索出了適合小城鎮建設的新的投融資體制，在廣大農民“安居、樂業、有保障”的基礎上實現了土地流轉和資金流通的平衡，是推動小城鎮建設的一種新模式。由于“以宅基地換房”不是通過直接征收農村土地來建設小城鎮，因而不會使農民喪失生活來源，使得農民個體利益與城市發展整體利益最大限度地保持一致，從而確保了社會穩定，是推動新型小城鎮建設、實現集體建設用地流轉的一種比較成功的探索。這一模式實現了三個方面的創新：第一，發展模式的創新，傳統發展模式是以大量的土地資源耗費為特征的，“以宅基地換房”模式能夠促進現有村莊建設用地向城鎮集中，增加了土地絕對使用面積，促進了土地集約利用，提高了土地利用效率；第二，土地市場制度的創新，通過“以宅基地換房”建設小城鎮，將農民宅基地價值顯化，加快了農民住宅的商品化、產權化，因而實現了農村集體建設用地和城市國有土地市場的統一，解決了城市地價與農村地價的銜接問題；第三，投融資體制的創新，天津市將宅基地換房節約出來的土地進行開發經營，以其土地開發收益補償小城鎮建設所需資金，創新了項目投融資體制。

3 政策建議

天津市由政府引導，農民參與的農村宅基地流轉模式還處在試點、試驗階段，在操作過程中需要不斷地完善和發展，避免滋生有損農民利益和發展全局的腐敗性問題。

（1）城市建設是一項系統性的綜合工程，要充分考慮農民非農化轉移的長期性和復雜性。由小村莊轉型為樓房社區只是農民生活環境的一個表象上的轉變，而社會形態的轉型是一個長期過程，意識形態的變化則更加漫長，突破了土地流轉和資金流通的雙重約束并不意味著完成了示范小城鎮的建設。將農村變為城市、由村民變為市民不是一朝一夕或者一兩個政策就能完成的，需要在操作過程中發現問題并不斷完善。

（2）要提高農民的參與度。新型小城鎮的建設事關農民的發展權利和未來的生活水平，如果沒有農民的廣泛參與和監督，城鎮化的成果就有可能被侵蝕，農民的利益就可能得不到切實的保護。要充分保障農民利益不受侵害，就必須廣泛聽取農民的建議和意見，從制度設計上加強農民監督。具體來說，就是在“以宅基地換房”模式試驗的各個階段廣泛聽取農民心聲，真正了解農民之所需，邀請農民參與到模式的具體實施和操作過程中，包括房屋的建設格局、樓群的選址、發展費用的補償額度等等。

（3）政府行為存在“雙刃劍”效應，政府主導的城市化與新農村建設的成功與否關鍵在于度的把握。從中央政府的層面講，應該在促增長和保穩定的基本原則下，將國家的戰略重點轉移到“以城帶鄉，以工促農”的方向上來；從地方政府的層面講，避免急功近利和業績目標，真正從農民利益出發，建設宜居的新城鎮或新社區；從基層政府的層面講，要通過耐心細致的工作，把城市化過程中的相關政策落實到轄區的每一戶農民，及時、負責地將農村居民對小城鎮建設中的意見和建議反映到上級政府，以便相關的政策能夠及時得到糾正與調整。

（4）農村的城市化水平必須與經濟發展水平保持一致。農民生活方式的轉變只是城市化進程的一個方面，更重要的應該是農民轉變為市民后的就業狀況和發展前景，這關系農民的生存問題。只有因地制宜發展當地特色產業，提高經濟發展水平，才能從長遠上解決農民就業，真正實現“安居、樂業、有保障”。

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