中國征地制度改革：基于網絡治理的途徑

劉 錦，馬曉玲，胡 剛

（1.暨南大學管理學院，廣東 廣州 510632；2.廣東省發展和改革委員會信息中心，廣東 廣州 510030）

在中國工業化和城市化的發展過程中，土地征收制度發揮了重要的作用，提供了經濟建設必須的建設用地。然而在征地制度的實施中，各種問題層出不窮。目前學界比較重視對征地制度內容和效果做規范性的分析和評價，相應也提出了一些對策和建議，但是在征地制度涉及的各主體互動作用上給予的重視并不夠。而恰恰是這種主體的互動作用構成的獨特網絡形成目前的征地制度，其網絡關系進而決定了制度環境中矛盾出現的必然性。

土地征收制度牽涉多方利益的分配問題，本文通過政策網絡和網絡治理理論的中觀分析視角，考察征地制度的利益相關方和政策主體間的關系模式，客觀描述征地制度的網絡特征，同時提出相應的政策建議。

1 中國征地制度存在的問題

1.1 地方政府“土地財政”逐利傾向日益顯著

1994年的財政分權改革使得地方政府的經濟主體地位得到空前強化。在現行土地征收制度中，農地征收之后，新增建設用地的有償使用費（即土地出讓收益）30％上繳中央，70％留予地方財政。隨著城市化的推進，地方政府“以地生財”成為政府資本積累的重要手段。如2007年廣州市政府財政收入接近40％來源于政府土地出讓收入（表1）。地方政府財政收入對土地出讓收益的嚴重依賴，一方面累積了財政風險，更重要的是政府財政逐利傾向的加強，強烈刺激了政府的征地意愿，使得政府在征地制度體系中的裁判地位的公正性受到質疑。

表1 廣州市財政收入與土地出讓收入對照表Tab.1 Comparison between fiscal income and land remising income of Guangzhou City

1.2 被征地農民權益受到侵害

現行征地制度下，被征地農民缺乏表達自身利益的正常渠道，處于被動地位。政府在土地出讓中獲得極大的土地出讓差價，而被征地農民得不到土地出讓增值收益，這是土地征收中最主要的矛盾，也是眾多土地糾紛的重要原因。此外，征地補償安置通常由政府單方決定，被征地農民難以與政府談判以維護自身權益。許多失地農民成為“種田無地、就業無崗、低保無份”的“三無游民”，生活得不到保障，成為社會的不安定因素。

據調查，廣州市白云區土地征收補償費用多在5萬—8萬元/畝間，基礎設施建設項目的征地補償費更低。政府將土地出讓給房地產開發商的價格卻在300萬元/畝左右，政府在土地征收中獲得巨大的收益（表2、表3）。

1.3 亂征濫用，耕地保有量持續減少

表2 2007年廣州市白云區各類土地征收補償費用表Tab.2 Com pensation table for various land expropriation in Baiyun District of Guangzhou City in 2007

在現行征地制度框架下，“社會公共利益”界定不明，對土地征收主體的行政監督不到位，政府與土地開發商出于利益驅使相互利用，導致非法占用耕地現象時有發生，加重了耕地不斷減少的趨勢。從表4可以看出，進入21世紀以來中國耕地存量每年持續減少，建設用地每年新增30萬—40萬hm2。

表3 2007年廣州市白云區部分地塊出讓價格Tab.3 Land remising prices for partial land blocks in Baiyun District of Guangzhou City in 2007

2 征地制度的網絡分析

政策網絡理論是20世紀70年代末期興起于公共政策領域的一項重要研究課題。彼得森的解釋“政策網絡是擁有各自利益傾向的特定政策部門，他們有能力推動政策走向成功或使得政策面臨失敗”［1］較形象地說明了政策網絡中主體的互動作用。西方學界對政策網絡理論的研究形成了英、美學者為代表的利益協調學派和德、荷學者為代表的治理學派。前者強調政策網絡是國家與各種利益團體的關系形式，這種網絡關系對政策過程和政策結果產生重要影響。治理學派繼承了利益協調學派關于利益聯盟和合作的思想，同時將政策網絡視為一種與市場、政府鼎立的治理形態，是當政治資源散布于公共與私人部門狀態下的資源動力機制［2］。按照治理學派的觀點，政策網絡的本質特征是一種在非等級協調之上的，公共與私人部門可以互動的治理形式或結構［3］。

在中國現代化進程中，傳統的利益格局和決策模式的單一性狀況出現了較大的改變，利益結構多元和決策過程的部門化趨勢在加劇，中國征地制度中各行動主體的沖突與合作，都是基于實現各自利益目標而形成的，政策網絡理論為理解這一問題提供了很好的分析工具。

在中國征地制度的形成過程中，各級政府部門和相關主體，為了追求各自的利益和目標結成了特定的網絡關系。為了理解征地制度的政策后果和相關問題，需要對征地制度網絡的行動主體進行梳理。如農地征收過程所涉及的行動主體包括：中央政府、地方政府、土地開發企業、村集體組織和農民。這些行動主體在征地政策的形成和執行中有不同的利益訴求，因而形成了各不相同的網絡關系。

2.1 政策網絡主體類型

（1）以中央政府為主導的政策共同體①20世紀80年代，羅茨（Rhodes）以權力相互依賴的關系為核心，依據網絡成員的穩定性、限制性以及與其他網絡、社會團體的關系程度和資源特點，把政策網絡類型按照整合程度由高到低進行排列：政策共同體、專業網絡、府際網絡、生產者網絡和議題網絡。。征地制度及其相關法律法規的出臺，是在國務院處于行政主導地位、全國人大處于立法主體地位以及國土資源部等相關部委負責制定具體實施細則的背景中進行的。這些處于中央層級及其部委的政策機關的相互依賴關系通常比較穩定，是一種政策共同體。

這一層級的政策主體從全局整體考慮問題，既要考慮保持經濟建設穩步發展所需要的土地供應，也要考慮保持所需的耕地存有量，提高土地利用效率，以及防范農地征收后遺留的社會問題，力圖在提供建設用地的同時，把農地征收的社會負面效應降低。

（2）以地方政府為中心的府際網絡。中央政府雖然有權制定相關征地政策和制度措施，但在實際操作中，需要依靠地方政府的貫徹實施才能達到政策目標。此外，由于地方政府擔負著發展地方經濟的重任，獨立行政權力很大，其意愿對征地政策執行效果起到關鍵性作用。在征地制度的實際執行過程中，地方政府有著不同于中央政府的利益目標，使得政策的執行與中央政府的意愿有較大偏離。

地方各級政府及其部門所構成的府際網絡，主要追求地方經濟的發展和地方財政的充盈，對征地政策的社會后果的關注度明顯不如對征地政策的經濟效果的關注度高。由于政府對一級土地市場的壟斷，以及土地出讓的巨大增值收益，地方政府往往在利益驅動下，對農地進行非法征收，或者在合法征收的名目下侵害農民權益。

（3）房地產開發商為代表的生產者網絡。生產者網絡由土地開發企業所構成，主要是房地產開發商。生產者網絡作為企業集結的網絡有明顯的利益趨向，各個主體相互競爭但又相互依賴，處于一種動態平衡狀態。此外，生產者網絡由于明確的利益驅動，必然與其他網絡發生聯系以實現目標，因而生產者網絡與其他網絡的互動與聯系模式成為影響政策效果的重要因素。

（4）村集體組織和農民。村集體組織一方面是村民全體的代表，有反映農民集體利益的訴求；另一方面，村集體組織作為地方行政體制中的一層管理設置，起著溝通上級行政組織和農戶的重要作用。但其組織掌控者（村干部）由于受上級行政組織的領導，可能成為府際網絡中的一員。因此，村集體組織并不能完全代表農戶的利益。村干部與農戶既有共同利益也有其個體利益訴求。被征地農民的群體特性在征地制度實施過程中議價能力較弱，屬于弱勢群體。如果這一群體的利益訴求得不到表達，積累的結果則會導致群體上訪或沖突。因此，被征地農民的相關問題處理是否得當合理，成為征地制度執行能否成功的標尺。

2.2 政策網絡關系

政策網絡關系主要是指政策過程中各網絡的對抗、聯盟、合作和協調關系。網絡間各種關系的形成，取決于各網絡主體的利益需求和目標。網絡間的關系在影響網絡結構的同時也影響著政策結果。因此，分清網絡主體關系成為政策網絡管理的重要依據。

（1）政策共同體和府際網絡的對抗。征地制度中，政策共同體立足全局，沒有明顯私利目標，與帶有明顯自身利益的府際網絡之間不可避免地形成對抗。這種對抗突出表現在中央政府調控土地市場和房地產市場時，地方政府在追求經濟增長和財政收入的利益驅動下，會與中央政府的調控政策背道而馳。

（2）府際網絡與生產者網絡聯盟。網絡聯盟通常基于共同的利益追求，其關系十分穩固。地方政府為追求地方經濟增長，依賴土地開發企業的合作；為滿足相關企業的要求，地方政府就可能違法征地。此外，房地產業是地方經濟的支柱產業之一，地方政府為獲取充足的財政稅收收入，有極強的動力為房地產開發商服務，為其低價征地或壓低農地補償費用。地方政府各級行政管理部門（國土、工商、財稅和房管部門）在征地、賣地過程中，與生產者網絡產生密不可分的關系，形成了政策的次級網絡。正是在這個系統中，各種與征地相關聯的“尋租”行為不斷發生。府際網絡和生產者網絡的聯盟對上對抗政策共同體，對下俘獲村集體組織對抗被征地農民。正是這一層基于利益的聯盟關系，使征地政策執行偏離原定意圖，使被征地農民利益不斷遭受侵害，征地糾紛頻發。

3 構建良性網絡治理機制

中國征地制度在執行中產生的諸多問題，與該制度網絡行動者的網絡結構和網絡關系密不可分。要解決這些問題，從表面看是要改革征地制度中的不合理因素，或加強對失地農民的補償。但以政策網絡理論的視角，問題的關鍵在于改變不合理的網絡關系，或者說通過網絡再造（network-reinventing）途徑，促使良性的網絡互動結構生成。以中央政府為主體的政策共同體網絡，由于難以通過科層治理方式強制府際網絡行動，因而不能單方面決定征地政策的成功執行，而必需與相關網絡主體互動，實現資源組合優化，達到“善治”目標。這也正是網絡治理理論的核心治理思路：合作治理、互動治理。征地政策網絡再造應從以下方面進行。

3.1 打破府際網絡和生產者網絡聯盟

征地制度體系下發生的諸多征地糾紛以及被征地農民利益受侵害的事件，都與府際網絡和生產者網絡基于共同利益構建的網絡聯盟有關。由于這一網絡聯盟有較強的行動能力，上與中央政府博弈，下與失地農民博弈，成為網絡協調最大的溝通障礙，必須將這一聯盟關系打破，才能打通各網絡平等互動的渠道。生產者網絡是基于企業追求利益最大化的目標而集結的，而府際網絡的利益傾向完全是由于地方各級政府和部門職能錯位所導致的，必需進行調整。這是征地制度改革成敗的關鍵。

中國土地具有全民所有和集體所有的性質，土地出讓金完全可以由中央政府設立土地出讓基金理事會管理。將土地征收審批權上收中央層級，由國土資源部管理。對征地農民的補償和安置，可以由土地出讓基金理事會負責執行。改變地方政府作為征地出讓博弈的核心主體的制度設計，使地方政府關注的焦點從出讓土地獲得短期賣地收益，轉移到通過發展經濟、增加企業和個人收入來實現長期財稅收益，這樣才能從根本上遏制地方政府“賣地生財”的沖動［4］。這種改變地方政府在征地政策中職能的途徑，也是將府際網絡和生產者網絡聯盟轉變成政策共同體、農民組織和生產者網絡互動議價過程的突破口，可使多方信息平等溝通，使利益沖突在協商和討價還價中轉向共贏。

3.2 積極構建農民自利組織

政策網絡中的行動者能力包括信息交流、擁有資源和網絡互動的能力。這一能力的高低直接影響網絡結構和網絡間的關系。農民群體由于自身素質特點，具有弱行動能力特征。政策網絡過程雖然是一個平行互動的資源交換和協商合作過程，但在這個過程中仍有大量的利益沖突，有強行動能力的組織才能在討價還價的議價過程中逐步達到自身的目標，與其他網絡主體實現共贏。

部分學者認為農民利益集團缺位是公共政策領域里的突出現象，農民對政府政策制定的影響太弱也造成了三農問題的加劇［5］。政府應該鼓勵農民自利性組織的發展，應當幫助農民建立維護其權益的各種組織。這股來自第三部門的力量，將成為征地政策網絡中增強農民組織在網絡互動中行動能力的動力。

3.3 引導生產者網絡和農民合作協商

征地制度中最直接的主體就是被征地農民和土地開發企業。政府引導這兩方直接就征地問題進行協商可以節省較大的交易費用，達到最有效的結果。政府的作用是要維持整個議價過程的公正，推動網絡互動協商。

具體而言，地方政府應當回歸政府“公共利益代表”的本職，與中央政府一起作為土地交易和博弈過程的規則制定者以及爭議裁定者。土地開發企業和被征地農民在專業網絡的建議和議題網絡的廣泛參與下，就征地補償、失地農民安置等問題進行磋商。代表中央政府的土地出讓基金理事會負責所有土地出讓資金的收付和運用，相關專業機構就征地補償方案和安置方案進行評估，并提供相關建議。中央政府與地方政府也可就土地增值收益的運用進行公開協商。這種多主體參與的政策網絡互動，能夠促成利益相關方意見的充分表達，多方共識將為政策執行掃清障礙。

3.4 強化政府網絡管理能力

隨著社會的發展，各種社會事物的復雜性加劇，傳統政府越來越難以通過傳統手段單方面主導政策過程。在多種行為主體的非正式關系網絡中，政府更應該加強網絡管理能力。政府在網絡治理中需承擔領導作用，成為網絡的中心。但這與官僚制下政府成為權力集中化的中心是不同的［6］。征地制度中，各級政府應該成為大小網絡的中心節點，將許多網絡行動者連接起來，動員各方參與，協助溝通與合作，承擔為政策進程構建所需網絡的責任。

中國征地制度所涉及利益的復雜性使得該制度的有效執行必須建立在共識的基礎上，“強制”顯然不是長久戰略。政策網絡理論視角提供一種多方合作的治理手段，其核心是培育合作與協調機制。因此，通過加強政府網絡管理能力，構建良性網絡治理機制，中國征地制度改革則可能在多方互動的基礎上實現共贏。

（References）：

［1］Pemberton，H.Policy networks and policy learning：UK economic policy in the 1960s and 1970s［J］.Public Administration，2000，78（4）：771-792.

［2］Borzel.Organizing babylon：on the different conception of policy network［J］.Public Administration，1998，76（Summer）：253-273.

［3］Skok，J.E.Policy issue networks and the public policy cycle［J］.Public Administration Review，1995，55（4）：325-332.

［4］周建亮，呂振臣.我國土地征用制度改革的價值目標選擇［J］.中國行政管理，2008，（4）：61-64.

［5］姜凌，王成璋.中國農民利益集團缺位的影響及對策［J］.經濟縱橫，2007，（10）：36-38.

［6］朱德米.網絡狀公共治理：合作與共治［J］.華中師范大學學報（人文社會科學版），2007，（10）：5-13.